Ассоциация Lite: армянская версия «интеграции интеграций»

24 ноября Армения и ЕС планируют подписать Соглашение о всеобъемлющем и расширенном партнерстве. ЕС будет оказывать техническую и финансовую помощь Армении в модернизации системы государственного управления, сектора электроэнергетики и транспорта, образовательной сферы. В рамках этого соглашения создаются предпосылки для запуска диалога между ЕС и Арменией по либерализации визового режима. Модель европеизации Армении представляется сбалансированной. Она не только предоставляет стране возможности для модернизации по отдельным стратегическим направлениям, но и учитывает социально-политические реалии в самой Армении, отсутствие ярко выраженных торговых интересов Еревана в отношениях с ЕС и его «особое партнерство» с Москвой.

Новое соглашение не предусматривает создания зоны свободной торговли между ЕС и Арменией. Ввиду многих причин президент Армении отдал предпочтение интеграции в ЕАЭС, нежели договору об ассоциации с ЕС. Выгоды от сближения с Россией были гораздо более ощутимыми. Однако из-за экономической рецессии в России финансово-экономические выгоды Еревана от участия в ЕАЭС оказываются пока гораздо более умеренными, чем предполагалось.

Если говорить о ключевых аспектах интеграционного процесса в рамках ЕАЭС —внешнеторговой политике, унификации в сфере технического, санитарного и фитосанитарного регулирования, то эти сферы практически не затрагиваются новым соглашением между ЕС и Арменией. Евразийская экономическая комиссия приветствовала новое соглашение, которое на самом деле только приближает ЕАЭС к заветной цели — налаживанию полноформатного взаимодействия с Евросоюзом.

Новый уровень взаимоотношений между Брюсселем и Ереваном серьезно не затрагивает российские энергетические интересы в Армении. В электроэнергетике ситуация сложнее: трудно говорить о том, что Россия может реально претендовать на доминирование в армянской электроэнергетике и серьезно сдерживать либерализацию в этой сфере.

24 ноября 2017 г. в Брюсселе состоится саммит Восточного партнерства, на котором Армения и Евросоюз планируют подписать уже парафированное в марте Соглашение о всеобъемлющем и расширенном партнерстве. Данный документ представляет собой облегченную версию соглашения об ассоциации, которое стороны разработали, но не подписали в связи с принятым в сентябре 2013 г. решением Еревана участвовать в процессах евразийской интеграции.

По форме и содержанию новое соглашение роднит с соглашениями об ассоциации (которые Брюссель заключил с Грузией, Молдовой и Украиной) тот факт, что это не просто набор общих декларативных позиций по различным темам, а документ, закрепляющий конкретные обязательства Еревана по сближению своего законодательства с нормами и стандартами ЕС. Так, Армения обязуется в определенные сроки, как правило, от 3 до 8 лет, обеспечить существенное сближение своего законодательства с европейским в таких секторах, как транспорт, энергетика, рынок телекоммуникаций, защита прав потребителей, социальная защита работников. В приложениях к соглашению перечисляются конкретные, принятые органами ЕС в этих сферах директивы и регламенты, которые полностью или частично должны быть инкорпорированы в национальное законодательство Армении.

В этой связи сторонников европейской интеграции Армении интересует вопрос о том, достаточно ли амбициозно новое соглашение с точки зрения сближения Армении и ЕС, обеспечения модернизации и европеизации страны. В свою очередь, для апологетов евразийского интеграционного пути для Армении ключевым аспектом нового документа является то, насколько он согласуется с обязательствами Еревана в рамках ЕАЭС, а также двусторонних российско-армянских отношений.

Разумная европеизация

Елена Алексеенкова:
Армения в ЕАЭС к 2025 году

Новое соглашение представляет собой хорошую основу для выстраивания более тесного взаимодействия Еревана с Евросоюзом по целому ряду приоритетных направлений. Речь идет в первую очередь о том, что ЕС будет оказывать техническую и финансовую помощь Армении в модернизации системы государственного управления, сектора электроэнергетики и транспорта, образовательной сферы.

Во-первых, крайне важны институциональные реформы, которые при постоянном бюджетном дефиците армянскому правительству сложно реализовывать самостоятельно. В частности, технологии электронного правительства будут внедряться именно при содействии Евросоюза. Брюссель также поддерживает модернизацию системы пограничного и таможенного контроля в Армении. Причем изменения в сфере управления границами и позитивный опыт в реализации уже заключенных соглашений о реадмиссии и упрощении визового режима могут, как сказано в тексте нового соглашения, создать предпосылки для запуска диалога между ЕС и Арменией по либерализации визового режима.

Во-вторых, Ереван и Брюссель уже завершили переговоры по подключению Армении к общеевропейскому авиационному пространству. Рынок авиаперевозок в Армении крайне слабо развит, поэтому привлечение иностранных авиаперевозчиков, прежде всего дискаунтеров, позитивно скажется как на интересах потребителей, так и на объемах турпотока в страну.

В-третьих, соглашение с ЕС может в средне- и долгосрочной перспективе содействовать обеспечению энергетической безопасности Армении в секторе электроэнергетики. Ключевой проблемой в этой связи для Армении является то, что с 2026 г. по техническим параметрам должен быть выведен из эксплуатации действующий энергоблок Армянской АЭС, которая на данный момент обеспечивает около 40% потребностей страны в электроэнергии и которая до сих пор являлась ключевым ресурсом обеспечения ее энергетической безопасности в свете непростых отношений с Азербайджаном и Турцией. Поэтому Армении необходимо либо искать финансовые ресурсы для постройки новой АЭС, либо обеспечивать ввод новых энергомощностей, прежде всего гидроэнергетических, и создавать условия для импорта электроэнергии из соседней Грузии.

Еще в Плане действий Армения — ЕС 2006 г. с подачи Брюсселя было закреплено положение о необходимости скорейшего отключения Армянской АЭС, которую Еврокомиссия считает опасной из-за сейсмических условий. Повторяется это положение и в Соглашении о всеобъемлющем и расширенном партнерстве. В свете того, что на постройку новой АЭС потребовались бы инвестиции в объеме не менее 5 млрд долл., для Армении приоритетно развитие иных источников электроэнергии. В этом плане сближение с Евросоюзом может быть полезным в нескольких аспектах. Так, Армения берет на себя обязательства по имплементации норм так называемого Третьего энергопакета, что может содействовать тому, что рынок электроэнергии в Армении станет более конкурентным и привлекательным для инвесторов. В стране есть большой потенциал для развития гидроэнергетики, и там в этом направлении уже проявляют активность американские компании. Кроме этого, Евросоюз готов в ближайшей перспективе оказать как минимум техническое содействие возможному строительству электроэнергетического интерконнектора, который должен связать энергосистемы Армении и Грузии. Такое подключение позволило бы преодолеть изолированность энергосистемы Армении и обеспечить по необходимости импорт электроэнергии.

В-четвертых, Евросоюз увеличивает грантовую поддержку Армении в целях реализации проектов в области регионального развития, а также научных проектов в рамках программы «Горизонт-2020».

Как мы видим, новое соглашение не предусматривает создания зоны свободной торговли между ЕС и Арменией. Казалось бы, это должно свидетельствовать об упущенной выгоде в плане увеличения поставок армянской продукции на рынки ЕС и заимствования европейских практик функционирования рыночных институтов. Однако, как представляется, возможные выгоды Армении в этой сфере пока носят призрачный характер. Так, в отличие, например, от той же Молдовы, армянский экспорт на рынки ЕС, согласно европейской статистике, за последние десять лет не изменился, несмотря на действия системы торговых преференций GSP+ (340 млн евро в 2006 г. и 335 млн евро в 2016 г.).

Сергей Минасян:
Армения — ЕС: подготовка нового рамочного соглашения о сотрудничестве

Кроме того, Армения экспортирует в страны ЕС товары невысокого передела, а именно сырьевые товары (в первую очередь медно-молибденовые руды, обработанные алмазы), а также текстильную продукцию, произведенную по толлинговым схемам. Вряд ли можно говорить о том, что другие традиционные для Армении экспортные продукты (фрукты и овощи, алкогольная продукция) смогли бы в обозримой перспективе серьезно укрепить свои позиции на европейских рынках. Рынок для этих товаров находится скорее в России и Иране. Более того, сложно говорить о том, что Армения смогла бы при существующем уровне коррупции в стране, теневой экономике, доминировании повестки безопасности и отсутствии перспектив членства в ЕС в полной мере заимствовать необходимые рыночные институты, которые бы содействовали конкурентоспособности национальных предприятий-экспортеров.

В этой связи понятно, почему президент Армении отдал предпочтение интеграции в ЕАЭС, нежели договору об ассоциации с ЕС. И речь здесь шла не о том, что Москва якобы оказала давление на Ереван в 2013 г., как это часто говорят европейские эксперты, а о том, что выгоды от сближения с Россией были гораздо более ощутимыми. Как это видно по совместному заявлению, принятому по итогам встречи С. Саргсяна и В. Путина в сентябре 2013 г., Москва сделала крайне выгодное предложение Еревану.

Во-первых, Армения получала определенные политические гарантии по Нагорно-Карабахскому вопросу. В частности, речь шла о том, что за счет «совершенствования взаимодействия» в области военно-технического сотрудничества Москва помогла Еревану восстановить стратегическое равновесие в противостоянии с Азербайджаном, которое пошатнулось из-за активной закупки вооружений со стороны Баку в 2010-е гг. Россия не только обеспечила закупку вооружений Ереваном по внутрироссийским ценам и по упрощенной процедуре (без лицензирования экспорта), но и выделила льготный кредит для этого в размере 200 млн долл. А в сентябре 2016 г. в Армении появился ракетный комплекс «Искандер», который серьезным образом может сдерживать возможное наступление с азербайджанской стороны.

Во-вторых, Еревану было предложено тесное партнерство в энергетической сфере. Уже в декабре 2013 г. правительства двух стран подписали соглашение о беспошлинных поставках природного газа, нефтепродуктов и необработанных природных алмазов из России в Армению, что было призвано максимально удешевить для Еревана эти виды стратегического сырья. Кроме того, Москва выразила готовность содействовать в среднесрочной перспективе обеспечению энергетической безопасности Армении за счет продления эксплуатации Армянской АЭС до 2026 г. В 2015 г. Армении на эти нужды был предоставлен кредит в размере 270 млн долл. В условиях энергетического дефицита, а также высокой стоимости других источников энергии продление эксплуатации Армянской АЭС обеспечивает энергетические потребности страны и дает армянскому правительству время для решительных действий по переустройству национальной энергосистемы.

И наконец, в-третьих, Ереван должен был извлечь серьезные выгоды от самих интеграционных процессов в рамках ЕАЭС. Речь идет не только об увеличении поставок армянской продукции на рынки стран – членов Союза, но и о выделении Еревану повышенной квоты при распределении таможенных платежей, а также серьезной финансовой и технической помощи на реализацию проектов по региональному развитию и модернизации таможенной инфраструктуры и системы сертификации. Однако по причине экономической рецессии в России финансово-экономические выгоды Еревана от участия в ЕАЭС оказываются пока гораздо более умеренными, чем предполагалось.

Можно сказать, что модель европеизации Армении, которая закреплена в Соглашении о всеобъемлющем и расширенном партнерстве, является сбалансированной. С одной стороны, она предоставляет стране возможности для модернизации по отдельным стратегическим направлениям, таким как либерализация рынка авиаперевозок и электроэнергии, а также реформа системы госуправления. С другой стороны, она учитывает социально-политические реалии в самой Армении, отсутствие ярко выраженных торговых интересов Еревана в отношениях с ЕС и его «особое партнерство» с Москвой.

В орбите евразийского проекта

Микаэл Золян:
Конец не самой прекрасной эпохи: почему в Армении назрела необходимость перемен

Но стоит ли верить неоднократно встречающемуся в тексте Соглашения положению о «признании важности, которую Армения придает своему участию в международных организациях и форматах сотрудничества, а также проистекающим из этого участия обязательствам»? Насколько совместимы положения заключаемого с ЕС соглашения с обязательствами Еревана в отношениях с ЕАЭС и Россией?

Если говорить о ключевых аспектах интеграционного процесса в рамках ЕАЭС, а именно внешнеторговой политике, унификации в сфере технического, санитарного и фитосанитарного регулирования, то эти сферы практически не затрагиваются новым соглашением между ЕС и Арменией. Во внешнеторговой сфере стороны в основном лишь подтверждают значимость заключенных в рамках ВТО соглашений по либерализации торговли. В плане технического регулирования в Соглашении речь идет о том, что стороны «будут предпринимать усилия для постепенного сближения с европейскими аналогами действующих в Армении систем технического регулирования, стандартизации и подтверждения соответствия» (ст. 130), но никаких конкретных обязательств по этому поводу не дается. В сфере санитарного и фитосанитарного контроля оговариваются лишь самые общие положения. Вследствие этого, Евразийская экономическая комиссия всячески приветствовала новое соглашение, которое на самом деле только приближает ЕАЭС к заветной цели — налаживанию полноформатного взаимодействия с Евросоюзом.

Что касается российских энергетических интересов в Армении, то новый уровень взаимоотношений между Брюсселем и Ереваном вряд ли их серьезно затрагивает. Во-первых, Соглашение никак не регулирует рынок газа, и соответствующие директивы ЕС по газу из так называемого Третьего энергопакета в тексте никак не упоминаются (в отличие от соглашений об ассоциации ЕС с Грузией, Молдовой и Украиной). Поэтому позициям «Газпрома» в Армении ничто не угрожает. В том числе и потому, что российский газовый концерн является для Еревана, по сути, безальтернативным поставщиком, так как реальная диверсификация газового импорта в Армению — это в сложившихся в регионе условиях вряд ли реализуемая задача.

В электроэнергетике ситуация сложнее. Москва здесь не раз высказывала заинтересованность в том, чтобы и после 2026 г. в Армении продолжилось использование атомной энергии, соответственно, при непосредственном российском участии. Об этом в августе 2010 г. было подписано соответствующее российско-армянское межправительственное соглашение, а Россия выразила готовность профинансировать на 20% проект строительства нового энергоблока. Однако в условиях дороговизны проекта, негативного отношения к нему Еврокомиссии и финансовых трудностей в России и Армении реализация межправительственного соглашения 2010 г. вряд ли возможна в обозримой перспективе.

Кроме того, российская компания «Интер РАО» продала в 2015 г. свои активы в Армении, что укладывается в стратегию энергоконцерна по концентрации в непростых экономических условиях преимущественно на российском электроэнергетическом рынке. В свете этих обстоятельств трудно говорить о том, что Россия может реально претендовать на доминирование в армянской электроэнергетике и серьезно сдерживать либерализацию в этой сфере. Именно поэтому нормы Третьего энергопакета по регулированию рынков электроэнергии включены в Соглашение ЕС — Армения, хотя для их имплементации отводится предельный срок 8 лет, а по некоторым аспектам сроки вообще не установлены.

В результате можно отметить высокую степень согласованности в политике Армении по участию в разных интеграционных форматах и отсутствие в этой связи оснований для серьезных опасений по поводу ущемления российских интересов.