30 лет революционному Договору СНВ-1: оценки и перспективы

К юбилею Договора СНВ-1, подписанного в Москве 31 июля 1991 г., Российский совет по международным делам попросил экспертов в области контроля над стратегическими вооружениями ответить на несколько вопросов о важности СНВ-1 и перспективах заключения новых соглашений.

В чем именно заключался «прорывной» характер Договора СНВ-1, как удалось его согласовать и подписать?

Применимы ли какие-то элементы СНВ-1 для «следующего» договора «типа СНВ» или иных будущих механизмов контроля над вооружениями и снижения ядерных угроз в целом?

Комментируют Андрей Баклицкий, Виктор Есин, Ольга Оликер, Александр Савельев, Дмитрий Стефанович.

К юбилею Договора СНВ-1, подписанного в Москве 31 июля 1991 г., Российский совет по международным делам попросил экспертов в области контроля над стратегическими вооружениями ответить на несколько вопросов о важности СНВ-1 и перспективах заключения новых соглашений.

• В чем именно заключался «прорывной» характер Договора СНВ-1, как удалось его согласовать и подписать?

• Применимы ли какие-то элементы СНВ-1 для «следующего» договора «типа СНВ» или иных будущих механизмов контроля над вооружениями и снижения ядерных угроз в целом?

Андрей Баклицкий, старший научный сотрудник Института международных исследований МГИМО МИД России, консультант ПИР-Центра, эксперт РСМД

31 июля 1991 г. Советский Союз и США подписали Договор о сокращении стратегических наступательных вооружений (СНВ-1), подведя черту под одним из наиболее амбициозных двухсторонних переговорных процессов — Переговорами по ядерным и космическим вооружениям. СНВ-1 вместе с Договором о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (ДРСМД) положили начало реальному сокращению ядерных арсеналов и сформировали российско-американский контроль над вооружениями в том виде, в котором мы знаем его сегодня. Тем удивительнее вспомнить, что обстановка в начале переговоров в середине 1980-х совсем не давала поводов для оптимизма. Еще любопытнее выглядит большое количество параллелей между ситуацией тридцатипятилетней давности и сегодняшним днем.

Как тогда, так и сегодня отношения между Москвой и Вашингтоном находились на максимально низкой точке. Переговоры по контролю над вооружениями приходилось начинать после беспрецедентного перерыва. В 1983 году советско-американский диалог прекратился впервые с 60-х годов после развертывания американских ракет в Европе и не возобновился до 1985 года. Сегодня сторонам приходится преодолевать как паузу, образовавшуюся после заключения Нового ДСНВ в 2010 году, так и последствия деструктивных действий администрации Дональда Трампа.

Как и в 1980-е, между Россией и США действует всего один договор в стратегической сфере (ДСНВ сейчас, Договор по ПРО тогда). Как и тридцать пять лет назад другой, формально не действующий договор продолжает во многом соблюдаться (тогда ОСВ-2, сейчас ДРСМД), но очевидно, что отход сторон от этих ограничений — вопрос времени. Вашингтон обвинял и продолжает обвинять Москву в нарушении договоров по контролю над вооружениями (СССР доставалось даже больше, включая обвинения в нарушении таких экзотичных документов как Женевский протокол и Заключительный акт СБСЕ), ставя под сомнение саму возможность заключения соглашений с Россией. Наконец, большое количество сюжетов на повестке (ПРО, космос, стратегические вооружения и ракеты средней и меньшей давности не менялись с 1980-х, к ним добавилось тактическое ядерное оружие и новые «экзотические» средства доставки) и их увязка друг с другом делали и делают поиск комплексного решения очень сложным.

В 1980-е гг. сторонам удалось преодолеть все эти сложности. Ответом на обвинения в нарушениях стала беспрецедентная система верификации. Широкая повестка была разделена на три переговорных трека, а Советский Союз в итоге согласился рассматривать их отдельно, что привело к заключению ДРСМД и ДСНВ. Сегодня Москва значительно более открыта в вопросах верификации. А концептуальный подход России к переговорам с США — так называемое «стратегическое уравнение» — хоть и предполагает определение взаимосвязи между всеми факторами, влияющими на стратегическую стабильность, не требует (насколько сейчас можно судить) договорных увязок между различными сюжетами. Не вызывает больших опасений и возможность включения в договоры новых систем и технологий — Москва и Вашингтон неоднократно делали это в прошлом, в том числе совсем недавно, когда в ДСНВ был заведен ракетный комплекс Авангард с гиперзвуковым планирующим блоком.

При этом, у сегодняшней ситуации есть две отличительных черты, над которыми дипломатам в 1980-х приходилось ломать голову сильно меньше. Во-первых, это резкая поляризация американской политической системы, которая не только сильно усложняет процесс ратификации договоров по контролю над вооружениями, но и нормализует выход страны из юридически обязывающих договоров при смене администрации. Во-вторых, возросшее значение ядерных арсеналов третьих стран, в первую очередь Китая. И несмотря на то, что наращивание ядерного арсенала Пекина не направлено против Москвы, реакция на это Вашингтона не сможет не отразиться на российско-американском стратегическом балансе и двухстороннем диалоге.

Успешное проведение переговоров по ядерным и космическим вооружениям потребовало многолетней напряженной слаженной работы и с советской, и с американской стороны. Чтобы повторить этот успех сегодня, совместить иногда диаметрально противоположные позиции и заключить новые договора, повышающие безопасность обоих сторон, понадобились бы не меньше труда даже в самых идеальных условиях. К сожалению, с учетом всего вышеперечисленного, на идеальные условия рассчитывать не приходится.

Виктор Есин, профессор-исследователь Центра перспективных исследований национальной безопасности России Экспертного института Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» г. Москва, кандидат военных наук, генерал-полковник в отставке

Подписание 31 июля 1991 г. Договора СНВ-1 стало знаковым достижением на пути ядерного разоружения двух тогдашних сверхдержав — СССР и США. Впервые в мировой практике эти государства подписали соглашение не только об ограничении их стратегических ядерных сил (как это было ранее в Соглашении ОСВ-1 от 1972 года и Договоре ОСВ-2 от 1979 года), но и о существенном сокращении (примерно в полтора раза) этих ядерных сил.

Но значение Договора СНВ-1 состоит не только в количественном сокращении стратегических ядерных сил СССР и США, а и в том, и это, пожалуй, самое важное, что он обеспечил поддержание стратегической стабильности в советско-американских отношениях, поскольку заложенная в нём система верификации позволила обеспечить не только необходимую проверяемость выполнения его положений, но и такую транспарентность стратегических ядерных сил и их жизнедеятельности, которая исключила появление у сторон Договора стимулов для нанесения первого ядерного удара друг по другу.

Выработанные при разработке и заключении Договора СНВ-1 подходы к ограничению и сокращению стратегических ядерных сил и формированию системы верификации нашли своё отражение во всех последующих российско-американских договорённостях по ядерным вооружениям, включая и ныне действующий Договор СНВ-3. Это является ярким свидетельством того, насколько прозорливыми были разработчики Договора СНВ-1 как со стороны СССР, так и США. Они чётко понимали и ясно осознавали, что без заключения между СССР и США юридически обязывающего соглашения по стратегическим ядерным силам невозможно обеспечить в их отношениях стратегическую стабильность. Это остаётся верным и бесспорным и применительно к сегодняшним отношениям между Россией и США.

Ольга Оликер, директор программы по Европе и Центральной Азии Международной кризисной группы

Самым большим достижением Договора СНВ-1, возможно, стало то, что он вообще был подписан. Тридцать лет спустя детали могут уже размыться, но беглый взгляд на историю напоминает: подписание СНВ-1 произошло после десятилетия тяжелых переговоров, в ходе которых американские и советские арсеналы достигли более 60 000 боеголовок «на двоих». Не удивительно, что это десятилетие было отмечено неопределенностью и конфликтами. В Москве произошла драматическая смена руководства: после смертей Леонида Брежнева, Юрия Андропова и Константина Черненко последнего сменил Михаил Горбачев в 1985 году. Вокруг развивающегося мира Москва и Вашингтон соперничали друг с другом, не в последнюю очередь из-за войны в Афганистане, из которого советские войска были выведены в 1989 году. В Европе развертывание американского ядерного оружия средней дальности в ответ на советские разработки вооружений, которые США и их союзники рассматривали как угрозу, закончилось подписанием в 1987 году Договора о ракетах средней и меньшей дальности. Но новый договор был достигнут за счет отсрочек в переговорах по контролю над стратегическими вооружениями.

Несмотря на все это, Москва и Вашингтон смогли подписать поистине революционный договор. Договор СНВ-1 ограничивал количество боеголовок, а не только пусковые установки, как это делали предшествовавшие им договоры серии ОСВ, открывая путь к реальным сокращениям и новым договорам, так что сегодня арсеналы составляют лишь малую часть от того, что имелось в 1980-х годах. Он включал в себя беспрецедентные положения о верификации, которые дали обеим сторонам больше понимания и осведомленности об арсеналах другой стороны, чем когда-либо можно было себе представить. Это достижение является прекрасным свидетельством мастерства переговорщиков и целеустремленности лидеров обеих стран.

Главный урок всего этого, мне кажется, заключается в том, что никогда не бывает легко, но «сложно» не означает «невозможно». Договоры ОСВ и ПРО, предшествовавшие СНВ-1, тоже не были простыми, равно как и те, которые последовали за ним. Даже сам СНВ-1 потребовал подписания Лиссабонского протокола, когда Советский Союз распался менее чем через год после подписания договора. В соответствии с протоколом Россия, Украина, Белоруссия и Казахстан стали участниками договора вместо СССР, а Украина, Белоруссия и Казахстан обязались стать государствами, не обладающими ядерным оружием. Можно взглянуть на историю контроля над вооружениями и увидеть Договор СНВ-2, который так и не вступил в силу, прекращение действия Договора по ПРО, недавнюю смерть ДРСМД, плачевное состояние многостороннего Договора об обычных вооруженных силах в Европе, а теперь и конец Договора по открытому небу, ставшего жертвой решения сначала США, а затем России отказаться от участия за последний год. Это похоже на ужасную летопись. Но можно также увидеть это продолжающееся сокращение количества ядерных боезарядов. Можно указать на недавний успех продления ДСНВ. И можно похвалить российских и американских переговорщиков, которые снова возвращаются за стол переговоров, даже несмотря на то, что их позиции чрезвычайно расходятся, потому что они знают, что это единственный способ добиться прогресса. Позиции США и СССР в начале переговоров по СНВ-1 также были очень далеки друг от друга. Одна из причин, по которой контроль над вооружениями работает (когда он действительно работает) заключается в том, что в этом случае признаются изначально враждебные отношения, но подтверждается, что противники или вероятные противники хотят сделать их менее опасными. Если переговорщики и лидеры Москвы и Вашингтона будут мыслить творчески и проявят целеустремленность и навыки своих предшественников, они все же смогут найти решения, которые повысят безопасность для всех.

Александр Савельев, доктор политических наук, главный научный сотрудник Центра международной безопасности ИМЭМО РАН, участник переговоров по Договору СНВ-1

Подписание и вступление в силу Договора СНВ-1 стало символичным завершением гонки ядерных вооружений и «запустило» обратный процесс — сокращения накопленных ядерных арсеналов.

СНВ-1 является выдающимся международным договором по широте охвата проблематики контроля над стратегическими ядерными вооружениями и глубине проработки технических деталей, достигнутых за годы интенсивной работы (с 1985 по 1991 гг.). участникам Договора удалось согласовать целый ряд сложнейших документов, которые и составляют данное международное соглашение.

Договор СНВ-1 разрабатывался как двустороннее советско-американское соглашение, но в связи с распадом СССР приобрел многосторонний характер: к Договору, ставшем российско-американским, присоединились Белоруссия, Казахстан и Украина, взявшие на себя обязательства о ликвидации ядерного оружия на своей территории и о присоединении к ДНЯО в формате «неядерных» государств.

В определенной мере ключевое достижение Договора в том, что все последующие соглашения вели ко все более значительным сокращениям стратегических ядерных вооружений, а не исключительно установлением контроля за ними. При этом всеобъемлющая система контроля, выработанная в рамках СНВ-1, обеспечила достаточный уровень взаимной уверенности в соблюдении Договора, и стала основой в том числе и для последующих соглашений, в первую очередь СНВ-2 и действующего ДСНВ 2010 года.

Нельзя недооценивать и внедрение принципа стратегической стабильности как краеугольного камня всех последующих договоренностей в данной сфере.

Договор СНВ-1 сумел переломить негативные тенденции в отношениях двух стран, которые нарастали с конца 1970-х гг.: с началом переговоров 1985 г. ситуация в советско-американских отношениях стала меняться, и к моменту его подписания эти отношения вполне могли характеризоваться как «партнерские», хотя, конечно, сближению двух стран способствовал не только прогресс на переговорах по разоружению. Но подписание СНВ-1 стало одним из ярчайших символов улучшения двусторонних отношений и их перехода на новый этап.

СНВ-1 оказал влияние и на образ мышления военно-политического руководства, на их подходы к решению проблемы безопасности, в том числе на роль ядерного оружия в ее укреплении: наступило «прозрение» что для обеспечения безопасности нет необходимости в потенциале многократного уничтожения любого противника и даже всего мира — напротив, достаточно, иметь возможность такого «однократного» уничтожения. Соответственно, даже глубокие сокращения стратегических ядерных вооружений не только не подорвут безопасность, но и укрепят ее.

При этом следует подчеркнуть, что руководство Генерального штаба ВС СССР настаивало на том, что инициаторами программы ядерного разоружения явились именно военные. Вместе с тем не стоит умалять роли других участников процесса ядерного разоружения — от руководителей соответствующих органов и организаций, ответственных за выработку решений, до непосредственных исполнителей, в задачи которых входило непосредственное ведение переговоров, а также согласование решений проблем военно-технического характера. Проблемы же возникали не только в результате различия подходов сторон — не меньшие усилия затрачивались на обеспечение межведомственных согласований в выработке общей позиции на переговорах. Руководство ЦК КПСС, МИД, Минобороны, ВПК и КГБ СССР составляло так называемую «Большую пятерку», в обязанности которой входило такое согласование и предоставление на утверждение в Политбюро соответствующих документов (в т.ч. директивы по переговорам для делегации). Непосредственно «техническое» согласование всех деталей происходило в рамках деятельности «пятерок» более низкого уровня, в работе которых принимали участие эксперты, обладающие знаниями по каждой из областей и тем. Данный механизм доказал свою эффективность, в результате чего Договор СНВ-1 был готов к подписанию к середине 1991 г., независимо от драматичных политических потрясений, после которых произошел распад СССР в том же году.

Договор СНВ-1, является этапным достижением в области глубоких сокращений ядерных арсеналов двух крупнейших военных держав, но при этом он не утратил и своей практической значимости, как для действующих соглашений в данной области, так и для возможных будущих международных договоров.

Дмитрий Стефанович, научный сотрудник Центра международной безопасности ИМЭМО РАН, внештатный научный сотрудник Института исследования проблем мира и безопасности при Гамбургском университете (IFSH), сооснователь проекта Ватфор

30 лет c момента подписания Договора СНВ-1 — это большой срок, и, хотя многое за это время поменялось, главным итогом безусловно является формирования контроля за стратегическими ядерными вооружениями в том виде, в котором мы его знаем. СНВ-1 — стал прорывным по уровню транспарентности, по глубине «погружения» двух стран в ситуацию с едва ли не самым ценным элементом их арсеналов.

Особенно важным это «погружение» стало в связи с тем, что одним из ключевых драйверов гонки вооружений, набравшей, не побоюсь этого слова, безумный темп в 1980-е годы, был страх. Да, простой страх, но взаимный. И СССР, и США боялись, что их «вероятный противник», как говорится, «замышляет плохое» и создает потенциал первого сокрушительного удара для «финальной биты добра и зла» (естественно, «добром» каждый считал исключительно себя). Самое же неприятное в том, что в такой ситуации угроза ядерного конфликта продолжала нарастать — в конце концов, поговорка про преимущество «ужасного конца» перед «ужасом без конца» опирается на вполне реальные особенности человеческой психологии.

Соответственно, появление доступа «в святая святых» позволило как минимум часть вредных, опасных, но популярных нарративов развеять. Например, американцы очень опасались советских мобильных межконтинентальных баллистических ракет (грунтового и железнодорожного базирования, «Тополей» и «Молодцов» соответственно), вплоть до теорий о возможном наличии каких-то секретных запасов ракет, которым пусковые установки могли бы быть перевооружены уже в ходе обмена ядерными ударами и в итоге обеспечить т.н. «преимущество в забрасываемом весе при третьем ударе» (что само по себе звучит несколько абсурдно). Ознакомление с реальной ситуацией в советских, а затем и российских РВСН и на производстве позволило (по крайней мере, очень хочется в это верить) развеять такие, мягко говоря, странные взгляды.

При этом, конечно, вполне возможно, что это самое ознакомление на постоянной основе в годы развала и деградации практически всех сфер отечественной жизни привело к рождению еще одного нарратива, вред которого мы отчасти ощущаем и до сих пор: мол, раз уж русским надо давать американские деньги на обеспечение безопасности ядерного арсенала, то пройдет десяток лет — и все развалится само, надо только не мешать и обеспечивать контроль. Как видим, не развалилось, даже напротив.

При этом тот же нарратив отчасти способствовал и другой тенденции — ядерное оружие и ядерное сдерживание как ключевой фактор международных военно-политических отношений оказалось на периферии интересов политиков, военных и ученых, какое-то внимание уделялось лишь нераспространенческой тематике.

В военной же сфере в моду сначала в США, а затем и в России вошло т.н. «неядерное сдерживание». Концептуально такой подход, конечно, представляет большой интерес, но в итоге сложилась ситуация, при которой, как представляется, многим показалось, что проблема ядерного оружия постепенно разрешится сама собой. Ничего подобного не произошло, да и не могло произойти, и своего рода «материализацией» последствий такого отсутствия внимания к роли ядерного оружия в арсеналах ведущих стран мира стал американский Обзор ядерной политики 2018 года. «Холодный душ», связанный с этим неоднозначным документом, в какой-то мере простимулировал поиск новых решений, который, конечно же, еще не завершен. Вместе с тем, запущенный российско-американский диалог по стратегической стабильности и в целом довольно-таки позитивная и активная атмосфера вокруг проблематики контроля над вооружениями и в России, и в США позволяет испытывать осторожный оптимизм.

Возвращаясь же к нашему «юбиляру», нельзя не отметить и одну важную особенность СНВ-1: фактически, при его подписании речь шла не только об ограничениях и сокращениях, предусмотренных самим договором, но и целом пакете дополнительных документов, включавших себя и политически обязывающие договоренности, в частности, по «потолкам» крылатых ракет морского базирования в ядерном оснащении. Подобная архитектура (возможно, даже более открытая), как представляется, может быть использована и для новых соглашений в области контроля над вооружениями, в первую очередь в связи с необходимостью охвата новых акторов и новых технологий.