Тарифная политика как инструмент давления: американо-канадские торговые противоречия накануне пересмотра ЮСМКА

За риторикой о безопасности просматривается более прагматичная повестка и закономерные причины

Сегодня мы часто слышим, что глобализация изжила себя, а мир переходит в фазу жесткой конкуренции системообразующих держав — Соединенных Штатов Америки и Китая, выражающейся в борьбе за технологическое лидерство и контроль над цепочками создания добавленной стоимости. Для США сохранение статуса гегемона становится невозможным без ускоренной реиндустриализации на новой технологической базе. Данный императив меняет оптику, через которую Вашингтон рассматривает свои внешнеэкономические связи, вследствие чего давление испытывают даже самые близкие партнеры.

Источник: Reuters

В феврале 2025 г. указами президента Д. Трампа были введены дополнительные 25-процентные импортные пошлины в отношении Мексики и Канады. В качестве правового обоснования администрация США сослалась на Закон о международных чрезвычайных экономических полномочиях (IEEPA) и объявила режим чрезвычайного положения в связи с угрозой национальной безопасности, исходящей от нелегальной миграции и незаконной торговли фентанилом. И если в отношении Мексики данное обоснование можно принять за одну из причин, то в отношении Канады оно кажется надуманным. Через месяц ограничения вступили в силу с поправкой, согласно которой дополнительное обложение не будет применяться к товарам, произведенным в Канаде и соответствующим условиям торгового договора ЮСМКА.

Позже, апеллируя к соображениям национальной безопасности для стратегически значимых отраслей — металлургии и автомобилестроения, администрация Д. Трампа, задействовав иной правовой механизм, раздел 232 Закона о расширении торговли 1962 г., ввела глобальные пошлины в 25% на импортные легковые автомобили и легкие грузовики, автодетали, 50% — сталь, алюминий, медь и продукцию из них, а также 10% — на хвойную древесину и пиломатериалы. В данных указах исключения для товаров, соответствующих ЮСМКА, не предусмотрены, однако импортеры могут вычесть стоимость американских автокомпонентов из базы для расчета пошлины — таким образом, облагается только неамериканское содержание (non-US content). Кроме того, в указах предусмотрено, что импортируемые изделия, изготовленные из стали, выплавленной и разлитой в США, по-прежнему освобождаются от пошлин. В отличие от экстренного IEEPA, раздел 232 предполагает проведение расследований Министерством торговли, подтверждающих угрозу национальным интересам, и нацелен на защиту конкретных отраслей. Даже после признания Верховного суда США неконституционным введение пошлин по Закону о чрезвычайных экономических полномочиях (IEEPA) и заменой их на глобальную 10-процентную пошлину по разделу 122 Закона о торговле 1974 г. пошлины по разделу 232 действуют без исключений.

Североамериканские экономики глубоко интегрированы и пронизаны едиными производственными цепочками. В таких условиях тарифная политика США производит впечатление деструктивной и сопряженной с высокими рисками, однако за риторикой о безопасности и борьбе с нелегальными трансграничными потоками просматривается более прагматичная повестка и закономерные причины. Ключевым фактором, определяющим подобный напор Вашингтона, выступает запланированный на 2026 г. пересмотр торгового договора ЮСМКА. К июлю США, Канада и Мексика должны официально подтвердить продление его действия или внести в него существенные изменения. Поэтому реальные требования Вашингтона к Оттаве лежат скорее в данной плоскости, а тарифный нажим служит инструментом принуждения к переговорам и уступкам со стороны Канады, поскольку ряд вопросов, особо обострившихся на фоне конкуренции США и Китая, не устраивают Вашингтон.

Прагматичное стремление США использовать асимметричную зависимость канадской экономики от американского рынка направлено на решение целого комплекса накопившихся торговых противоречий в чувствительных для Вашингтона секторах. Вместе с тем сегодня невозможно не заметить, насколько ощутимо на фоне американского давления в канадской повестке набирает обороты риторика о необходимости диверсификации внешнеэкономических связей, начиная с объявления нового стратегического партнерства с Китаем и заканчивая вопросом о присоединении к ЕС. Однако о дальнейшем развитии событий можно будет судить после пересмотра торгового договора.

Сегодня мы часто слышим, что глобализация изжила себя, а мир переходит в фазу жесткой конкуренции системообразующих держав — Соединенных Штатов Америки и Китая, выражающейся в борьбе за технологическое лидерство и контроль над цепочками создания добавленной стоимости. Для США сохранение статуса гегемона становится невозможным без ускоренной реиндустриализации на новой технологической базе. Данный императив меняет оптику, через которую Вашингтон рассматривает свои внешнеэкономические связи, вследствие чего давление испытывают даже самые близкие партнеры.

В первые же месяцы своего второго президентского срока Д. Трамп развернул так называемую «торговую войну против всех». В феврале 2025 г. президентскими указами были введены дополнительные 25-процентные импортные пошлины в отношении Мексики и Канады, распространяющиеся на все товары, за исключением энергоносителей, для которых ставка была установлена на уровне 10%. В качестве правового обоснования администрация США сослалась на Закон о международных чрезвычайных экономических полномочиях (IEEPA) и объявила режим чрезвычайного положения в связи с угрозой национальной безопасности, исходящей от нелегальной миграции и незаконной торговли фентанилом. Поскольку данный закон позволяет исполнительной власти действовать в обход длительных расследований и парламентских слушаний, он традиционно служил удобным механизмом оперативного введения ограничительных мер.

Через месяц, предусмотренный для переговоров, в марте 2025 г. они вступили в силу с поправкой, согласно которой дополнительное обложение не будет применяться к товарам, произведенным в Канаде и соответствующим условиям торгового договора ЮСМКА. Если в отношении Мексики данное обоснование можно принять за одну из причин, то в отношении Канады оно кажется надуманным. Так, в 2024 г. на границе США и Канады было изъято 43 фунта фентанила, что составляет 0,2% от общего конфискованного пограничными службами объема вещества (даже если учесть все виды веществ, то это 11,6 тыс. фунтов, 2% от общего объема). Для сравнения, в то же время на южной границе США общий показатель составил 275 тыс. фунтов. Проблема с мигрантами аналогична: 24 тыс. задержанных в 2024 г. при нелегальном пересечении северной границы, в то время как на южной — 1,5 млн человек.

Позже, апеллируя к соображениям национальной безопасности для стратегически значимых отраслей — металлургии и автомобилестроения, администрация Д. Трампа задействовала иной правовой механизм: раздел 232 Закона о расширении торговли 1962 г. На этом основании были введены глобальные пошлины в 25% на импортные легковые автомобили и легкие грузовики, автодетали, 50% — сталь, алюминий, медь и продукцию из них, а также 10% — на хвойную древесину и пиломатериалы. В данных указах исключения для товаров, соответствующих ЮСМКА, не предусмотрены, однако импортеры могут вычесть стоимость американских автокомпонентов из базы для расчета пошлины — таким образом, облагается только неамериканское содержание (non-US content). Кроме того, в указах предусмотрено, что импортируемые изделия, изготовленные из стали, выплавленной и разлитой в США, по-прежнему освобождаются от пошлин. В отличие от экстренного IEEPA, раздел 232 предполагает проведение расследований Министерством торговли, подтверждающих угрозу национальным интересам, и нацелен на защиту конкретных отраслей. Даже после признания Верховного суда США неконституционным введение пошлин по Закону о чрезвычайных экономических полномочиях (IEEPA) и заменой их на глобальную 10-процентную пошлину по разделу 122 Закона о торговле 1974 г. пошлины по разделу 232 действуют без исключений.

Североамериканские экономики глубоко интегрированы и пронизаны едиными производственными цепочками. Как наглядное тому подтверждение всегда приводят тот факт, что детали автомобиля пересекают границы внутри Северной Америки до восьми раз, прежде чем машина сойдет с конвейера. Канадская экономика, традиционно ориентированная на экспорт, буквально завязана на поставки в США (на главного торгового партнера приходится около 76% экспорта страны). Тогда как доля Оттавы в американском экспорте составляет 10%. Из всех трех стран ЮСМКА рабочие места Канады в наибольшей степени зависят от экспорта в страны Северной Америки, около 14% от общей рабочей силы страны (Мексика — 12%, США — 8%). Это дает Вашингтону огромное политическое влияние и рычаги давления. Однако четверть рабочих мест в Соединенных Штатах, связанных с экспортом в Канаду и Мексику, приходятся на обрабатывающую промышленность (преимущественно автомобильную отрасль). При этом ЮСМКА имеет относительно большее значение для занятости в «красных» и колеблющихся штатах, таких как Мичиган и Висконсин, что говорит о внутриполитических издержках или выгоде для действующей администрации, связанных с торговыми трениями.

В таких условиях тарифная политика США производит впечатление деструктивной и сопряженной с высокими рисками, однако за риторикой о безопасности и борьбе с нелегальными трансграничными потоками просматривается более прагматичная повестка и закономерные причины. Ключевым фактором, определяющим подобный напор Вашингтона, выступает запланированный на 2026 г. пересмотр торгового договора ЮСМКА. К июлю США, Канада и Мексика должны официально подтвердить продление его действия или внести в него существенные изменения. Отметим, что пересмотр проводится Комиссией по свободной торговле, состоящей из представителей трех стран-участниц в лице министров или назначенных ими лиц. В конечном счете Комиссия не представляет собой независимый орган, а страны будут обмениваться позициями под ее эгидой. Обмен позициями осуществляется в форме «рекомендаций к действию» от правительств, которые направляются в Комиссию не позднее чем за месяц до ее начала работы. Так, реальные требования Вашингтона к Оттаве лежат скорее в данной плоскости, а тарифный нажим служит инструментом принуждения к переговорам и уступкам со стороны Канады, поскольку ряд вопросов, особо обострившихся на фоне конкуренции США и Китая, не устраивают Вашингтон.

Во-первых, камнем преткновения остается давний спор вокруг канадской системы субсидирования и защиты молочной промышленности через механизм управления поставками и администрирование тарифных квот. Канада распределяет квоты преимущественно среди узкого круга крупных переработчиков, скупающих американскую продукцию по низким ценам и перепродающих товар по высоким. Последовательно Соединенные Штаты настаивают на изменении правил распределения квот, открывающих доступ к ним не только для крупных канадских переработчиков, но и для розничных сетей и ресторанов быстрого питания, что усилит конкуренцию и позволит американским экспортерам поднять закупочные цены.

Аналогично, спор по поводу экспорта канадских пиломатериалов из хвойных пород длится уже по меньшей мере четыре десятилетия в связи с субсидированием Канадой своих производителей пиломатериалов. Большинство канадских лесов находится в государственной собственности, а региональные правительства взимают плату за вырубку леса, уровень которой ниже в сравнении с ценами на вырубку в американских лесных угодьях, находящихся в частных руках. Настолько ниже, что Соединенные Штаты называют это субсидированием канадских производителей. Соответственно, предпочтительным для Соединенных Штатов является сохранение пошлин на канадские товары данной отрасли или навязывание Канаде квот на экспорт, правда, обсуждается это в рамках отдельного от ЮСМКА договора.

Во-вторых, канадский 3-процентный налог на цифровые услуги определенно вызывает недовольство американских компаний, доминирующих на рынке. Примечательно, что в июне 2025 г., в разгар конфронтации, Оттава приостановила его действие «в поддержку переговоров для достижения взаимовыгодного всеобъемлющего торгового соглашения с Соединенными Штатами». Однако США будут настаивать на закреплении в ЮСМКА положений, запрещающих дискриминацию американских цифровых платформ, в частности требований по формуле расчета налогооблагаемой базы.

В-третьих, в условиях стремления США к энергетическому доминированию, а также перестройке цепочек поставок критически важных минералов и редкоземельных металлов в обход Китая Вашингтон заинтересован в гарантированном и привилегированном доступе к канадским ресурсам. В то время как Канада с 2022 г. ввела ограничения на участие иностранных компаний в добыче критических минералов, а скорость запуска проектов сдерживается сложным взаимодействием федеральных и провинциальных регуляторов. Возможно, именно в ответ на действия Соединенных Штатов Оттава активизировала программы грантов и налоговых льгот для расширения отрасли критически важных минералов в 2025 г.

В-четвертых, в последних отчетах по ЮСМКА для Конгресса США отмечается неуклонно растущее присутствие китайских компонентов и инвестиций в североамериканских цепочках поставок, что превращает Канаду и, преимущественно, Мексику в «черный ход» для обхода импортных пошлин США в отношении КНР, использования беспошлинного режима ЮСМКА и, например, налоговых льгот по Закону о снижении инфляции (IRA). Китай не только сохранил за собой позицию второго поставщика товаров для Мексики, импорт оттуда вырос на 24% в реальном выражении с 2018 г. до 103 млрд долл. в 2024 г., в то время как мексиканский экспорт остался на прежнем уровне. Также Министерство экономики Мексики зафиксировало рост прямых иностранных инвестиций из Пекина начиная с 2021 г., пиковое значение которых составило 710 млн долл. в 2024 г. Национальное бюро статистики Китая отразило аналогичную повышательную динамику, зафиксировав пиковый отток ПИИ в Мексику в размере 1 млрд долл. в 2023 г., а Rhodium Group — 3,77 млрд долл. в 2023 г. Тогда как приток китайских инвестиции в канадскую экономику вырос с 223 млн долл. в 2023 г. до 2,7 млрд долл. в 2024 г.

В действующем торговом договоре с 2020 г. предусмотрены повышенные по сравнению с НАФТА требования к так называемому региональному содержанию — определенному проценту комплектующих, которые должны быть произведены в Северной Америке. Для автомобилей и легких грузовиков этот процент должен соответствовать 75% (от стоимости), при условии покупки не менее 70% стали и алюминия, а также семи ключевых узлов также в Северной Америке. Кроме того, 40% стоимости труда в автомобильной отрасли должны соответствовать заработной плате не менее 16 долл. США в час. При соблюдении данных условий действует беспошлинный режим, а товары, не соответствующие им, подвергаются обложению 2,5-процентными пошлинами по режиму наибольшего благоприятствования (РНБ).

Однако вместо соблюдения данных правил компании предпочли платить пошлину по РНБ. Так, доля автомобилей, импортируемых в США из Канады и Мексики, которые облагались 2,5-процентной пошлиной, увеличилась с 0,5% в 2019 г. до 8,2% в 2023 г., доля автодеталей и комплектующих — с 9,3 % в 2019 г. до 20,5 % в 2023 г. При этом основная часть приходится на Мексику, в то время как на Канаду — около 20% (4,6 млрд долл. США). В этом смысле одна из целей тарифной политики США может заключаться в создании условий, при которых импорт из стран — партнеров по ЮСМКА все же будет соответствовать требованиям.

Между тем Вашингтон намерен использовать механизм для дальнейшей корректировки норм. Декларируемая цель такой политики — поддержка американских рабочих мест и устранение сохраняющихся в торговом соглашении «серых зон», открывающих возможности для дешевого импорта. В частности, звучат предложения ужесточить критерии определения происхождения для металлургической продукции: ввести правило, согласно которому сталь и алюминий будут считаться произведенными в Северной Америке только в том случае, если они были непосредственно выплавлены и разлиты на территории стран — участниц ЮСМКА. Кроме того, на повестке дня актуализация правил происхождения в таких секторах, как аккумуляторные батареи, электронные компоненты и критически важные полезные ископаемые, используемые в производстве электромобилей, а также ограничение прямых иностранных инвестиций из стран с нерыночной экономикой в стратегические отрасли.

Канада же не готова столько же твердо, как и США, вводить все вышеперечисленные требования. Если в металлургической отрасли канадские производители не возражают, то позиция Оттавы относительно автомобильной промышленности и критических минералов более сдержанная. Признается необходимость создания североамериканских цепочек поставок, но жесткие требования вызывают опасения нарушения существующих производственных связей.

Наконец, с момента вступления ЮСМКА в силу дефицит в двусторонней торговле товарами США с Канадой вырос с 25,8 млрд долл. до 60,8 млрд долл. в 2024 г., более чем вдвое, хотя и не до такой огромной цифры, что озвучивал Д. Трамп. Можно предположить, что Соединенные Штаты попытаются повлиять на Канаду, чтобы она приняла меры по увеличению импорта американских товаров, например, путем либерализации защищенных секторов.

Таким образом, прагматичное стремление США использовать асимметричную зависимость канадской экономики от американского рынка направлено на решение целого комплекса накопившихся торговых противоречий в чувствительных для Вашингтона секторах. Вместе с тем сегодня невозможно не заметить, насколько ощутимо на фоне американского давления в канадской повестке набирает обороты риторика о необходимости диверсификации внешнеэкономических связей, начиная с объявления нового стратегического партнерства с Китаем и заканчивая вопросом о присоединении к ЕС. Однако о дальнейшем развитии событий можно будет судить после пересмотра торгового договора.