Кажется, дождь собирается: воспользуются ли финны ядерным зонтиком?

Автор: Карпушева Виктория Алексеевна, студентка 3 курса бакалавриата ФМО СПбГУ

Кажется, дождь собирается: воспользуются ли финны ядерным зонтиком?

За обсуждением череды трудностей, с которыми на пути в НАТО сталкивается Швеция, несколько затерялся не менее интересный и противоречивый сюжет — интеграция в Альянс ее географической соседки Финляндии и те адаптационные меры, которые уже принимает Хельсинки. А между тем с момента получения Суоми статуса 31-ого члена НАТО 4 апреля 2023 года прошло уже более полугода. Этот период оказался ознаменован серьезными изменениями в финской политике, включая увеличение расходов на оборону, завершение переговоров с США об оборонном соглашении, а также построение планов насчет будущих отношений с ключевыми участниками Альянса. Еще более важным аспектом процесса интеграции выступают размышления финского руководства о целесообразности сохранения прежнего подхода к ядерному нераспространению, согласно которому страна традиционно воздерживалась от размещения и хранения ЯО на своей территории. В условиях изменившейся международной обстановки Хельсинки столкнулся с дилеммой, где и сохранение, и отказ от традиционной стратегии в вопросе ядерных вооружений будут иметь свои преимущества и недостатки, а от ее разрешения в пользу того или иного варианта во многом зависит безопасность не только самой страны, но и всего Балтийского региона в целом.

Источник: РБК

Эрозия прежних принципов

Для понимания истоков нынешней «ядерной дилеммы» Финляндии необходимо обратиться к финской стратегической культуре, которая неотрывно связана с историческим опытом этого государства. Так, в основу оборонной политики страны был заложен ряд характерных черт, влияние которых долгое время было сложно переоценить и которые подвергаются эрозии сегодня.

Первой из них является приверженность самостоятельному обеспечению национальной безопасности. До 1917 года Финляндия продолжительное время находилась в зависимости — сначала от Швеции, а затем Российской Империи, что сформировало в уже свободной Финляндии четкое стремление самостоятельно обеспечивать свою безопасность, а, соответственно, и поддерживать суверенность государства без влияния извне, отброшенного с большим трудом. На современном этапе расходы на оборону в Финляндии лишь увеличиваются: в 2021 г. страна впервые перешла порог в 2% от ВВП с 1962 г., сохраняя этот тренд и в 2022-2023 гг. (правительством ожидается, что в бюджете на 2024 траты на оборону составят уже 2,3%). Также с момента получения независимости сохраняется обязательная военная служба и поддерживается высокий уровень подготовки резерва как часть поддержания именно национальных оборонных возможностей. Правда, стоит отметить, что это не исключает развития двусторонних и многосторонних соглашений и сотрудничества с другими странами по вопросам безопасности: собственные усилия дополняются военно-политическими договоренностями с дружественными державами. Так, например, Финляндия считает Швецию своим ближайшим двусторонним партнером по оборонным вопросам, а также активно развивала отношения с США на данном треке еще до вступления в НАТО. Например, в 2016 году между странами было подписано Заявление о намерениях по укреплению оборонного сотрудничества. Однако даже несмотря на вступление страны в НАТО в апреле 2023 года, финское Министерство обороны подчеркивает, что государство не отказывается от построения сильной национальной обороны и будет принимать решения относительно ее развития исключительно самостоятельно.

Еще одной важной чертой в развитии стратегической культуры страны стало балансирование Финляндии между соперничающими акторами и поддержание диалога с ними. Ярко проиллюстрировать это можно враждой между США и СССР в период холодной войны. Как отмечается рядом авторов, финский подход к безопасности основывался, в первую очередь, на поддержании диалога между Западом и Востоком, который предполагал несколько дополняющих друг друга действий. Во-первых, это максимальное благоприятствование Западу в тех объемах, которые позволили бы не спровоцировать недовольство со стороны СССР и его последующее вмешательство. Во-вторых, постоянные попытки убеждения советских лидеров в том, что Финляндия не представляет им угрозы, а также не допустит вмешательства третьих сторон в дела государства[1]. В рамках этого «убеждения» финское руководство привыкло напирать на то, что наличие у него собственных вооруженных сил в сочетании с гипотетической помощью западных союзников удорожит любые военные действия для Советского Союза, а потому не будет выгодным с точки зрения затрат и результатов (по аналогии с Зимней войной 1939-1940 гг.). Именно в этот момент были заложены концептуальные основы для финской политики «сдерживания путем отрицания», то есть попытки предупредить угрозу посредством подготовки путей ее отражения заранее.

В рамках соперничества уже России и Запада Финляндия также предпринимала попытки выступать нейтральной стороной и балансировать между своей повсеместной углубляющейся интеграцией в оборонные структуры Запада и компромиссом в отношении России, который бы заключался в поддержании архитектуры безопасности в регионе и попытках не провоцировать восточного соседа. Так, например, в 2018 г. в Хельсинки прошла встреча президентов России и США, которая пусть и не решила ключевых вопросов между странами, но способствовала достижению некоторых практических результатов. Например, было принято решение о создании группы высокого уровня «капитанов бизнеса» для развития экономических отношений обеих стран. Тем самым Хельсинки подтвердили свой статус посредника, взяв на себя ответственность за организацию и проведение встречи. После февраля 2022 года стало ясно, что подобная попытка балансирования оказалась неудачной, и в Хельсинки отказались от конструктивного диалога с Москвой, нарушив свой прежний принцип. Об этом говорят многочисленные заявления финской стороны, среди которых однобокие высказывания президента Финляндии С. Ниинистё вроде: «Мой ответ [России] — вы сами это вызвали, посмотрите в зеркало».

Что касается роли ядерного сдерживания в финской стратегической культуре, следует подчеркнуть, что финское руководство на протяжении долгих лет являлось последовательным сторонником ядерного нераспространения. Страна является участником ДНЯО, и запрещает на законодательном уровне размещение и хранение вооружений подобного типа на своей территории, а также участвовала во многих инициативах на данном направлении, в том числе в переговорах о ДЗЯО 2017 года. Однако примечательным в случае Договора 2017 г. является то, что Финляндия в отличие многих других малых и средних держав его так и не подписала. Среди причин подобного решения были неудовлетворенность наполнением договора, отказ постоянных членов СБ ООН подписывать договор (что априори снизило эффективность соглашения), возможная попытка оставить пространство для маневра со стороны Хельсинки для пересмотра своей позиции относительно ядерного оружия и т.д. По мнению некоторых исследователей, финская дипломатия решила не накладывать на себя дополнительные ограничения, чтобы, как казалось на тот момент, продолжать привычное балансирование еще длительное время, что можно считать прагматичным подходом[2].

В рамках заявки на вступление в НАТО Финляндия также не накладывала никаких ограничений на свое участие в ядерной программе Альянса, что создает некую двойственность. С. Ниинистё в ноябре 2022 года подчеркнул, что для НАТО ядерное оружие является инструментом сдерживания, а не самоцелью, и что Финляндия, поскольку становится полноправным членом Альянса, не намерена отказываться от участия в дискуссиях по вопросам ядерной политики, – но и не намерена размещать ядерное оружие на своей земле. Министр обороны страны Антти Хяккянен в сентябре 2023 г. также высказывался в пользу того, что перспективы размещения ядерного оружия не рассматриваются, хотя «Финляндии не стоит предпринимать никаких инициатив по ограничению реализации ядерных сил сдерживания НАТО». В продолжение этого тезиса Министерство обороны указывает на своем сайте, что страна «будет привержена ядерной политике Альянса и ядерному сдерживанию», но размещение большего числа оружия подобного типа в Европе (и на территории Суоми в частности) сейчас не требуется вовсе; сама же Финляндия останется членом ДНЯО в полном объеме. Финская общественность, которая традиционно показывала низкую заинтересованность в данном вопросе[3], также выступает за приверженность ядерному нераспространению. Согласно недавнему исследованию университетов Хельсинки и Турку, 61% опрошенных высказались против транспортировки ядерного оружия через территорию страны, а 77% — против хранения подобных вооружений в Финляндии.

Что же на практике станет «приверженностью» ядерной политике НАТО, пока остается загадкой. Расплывчатая интерпретация ядерного вопроса финским руководством оставляет открытым вопрос о том, как оно видит сохранение или развитие своей политики по данному вопросу. Если предположить, что высказывания публичных лиц отражают реальное положение дел и страна действительно не собирается размещать ядерное оружие на своей территории, то закономерно возникают вопросы к другим действиям финских элит — отказу от ДЗЯО и отсутствию ограничения на участие в ядерной программе НАТО. Акцентированный отказ от размещения ядерного оружия мог бы помочь сохранить традиционные аспекты стратегической культуры, но в случае эскалации напряжения с Россией это не позволит быстро развернуть вооружения подобного типа на территории Финляндии. В случае, если Хельсинки рассматривает возможность изменения своей позиции и размещения ядерного оружия на своей территории, то это позволило бы обеспечить безопасность Финляндии в моменте и углубило бы дружественные отношения с Западом, но заплатить пришлось бы окончательной потерей возможности балансировать и выступать в качестве посредника между Россией и Западом. Оба варианта событий несут разные серьезные последствия, и, как представляется, ставить точку в этом вопросе пока рано. Хельсинки внешне не говорит об отказе от политики сдерживания, но оставляет пути для отступления в случае, если потребуется пересмотр политики.

Таким образом, ядерное сдерживание в рамках стратегической культуры выступало в качестве стабильного нарратива, который подкреплял убеждение о важной роли Финляндии как посредника в соперничестве сверхдержав и ее нейтральном статусе. В условиях эрозии принципов этой культуры можно отметить и обозначившуюся трансформацию ядерной политики государства, которое уже не так однозначно ставит для себя этот вопрос, и, вероятно, оставляет возможности для лавирования. Однако при решении сложившейся дилеммы финское руководство не может игнорировать ряд других обстоятельств, в том числе отношения с ключевыми партнерами, например, США, мнение которых с высокой долей вероятности будет услышано в Хельсинки.

Фактор американо-финских отношений

В контексте разговора об интеграции Финляндии в НАТО и пределах того, насколько государство готово участвовать в том числе и в ядерной программе Альянса, необходимо упомянуть и о переговорах, которые начались в сентябре 2022 г. между Хельсинки и Вашингтоном. Министерство обороны Финляндии отдельно отмечало, что двустороннее соглашение с США и потенциальное членство страны в НАТО не умаляют значения друг друга, но являются подспорьем для открытия новых возможностей, а двустороннее соглашение даже повышает готовность Финляндии вступить в Альянс. Как и было установлено примерным сроком заключения соглашения в 1-2 года, переговорный процесс завершился в конце октября 2023 года, уже в других условиях, когда Финляндия стала полноценным членом НАТО. Теперь документ нуждается в одобрении квалифицированным большинством в парламенте, после чего вступит в силу.

Согласно сообщениям СМИ, в рамках оборонного соглашения США и Финляндия рассматривался целый ряд вопросов: юридический статус американских войск во время их присутствия на территории Финляндии, практические вопросы — налогообложение, таможенные пошлины и т.д. Важным вопросом в рамках переговоров также было определение районов для размещения всех видов войск, то есть подходящих авиабаз, военно-морских пунктов и базы для размещения сухопутных войск. Как отмечает Iltalehti, под нужды американских военных будут использоваться аэропорт Рованиеми в Лапландии и военно-морская база Упинниеми на юге страны, а еще до завершения переговорного процесса на территории Финляндии уже находилось американское вооружение неустановленного типа. Также соглашение подразумевает упрощение процедуры согласования и численности размещенных войск, порядка их материального обеспечения.

Что касается того, ставился ли ядерный вопрос на повестку дня двусторонних переговоров, то никаких официальных заявлений на этот счет сделано не было. Однако и никаких ограничений на обсуждение этого вопроса публично не прозвучало. Тем не менее, в контексте подготовки инфраструктуры для обеспечения присутствия американских войск и лучшей интеграции в НАТО можно предположить, что определенные технические возможности для размещения вооружений данного типа могли бы быть созданы. По сути своей это не означает слома привычного нарратива Финляндии о ядерном сдерживании, так как ядерное оружие не размещалось бы на территории страны прямо сейчас, но могло бы создать основу для того, чтобы в случае крайней необходимости пересмотреть свою позицию и значительно сократить время на подготовку и развертывание сил.

Помимо решения сугубо практических вопросов, данное оборонное соглашение имеет также и важное символическое значение для США и Финляндии. Посредством него Штаты подчеркивают свою «исключительную» роль в обеспечении безопасности в регионе и в Финляндии посредством увеличения своего присутствия. Об этом говорит и заявление Д. Байдена 13 июля 2023 года, которые многие финские СМИ и политики окрестили историческим. В нем отмечено, что США привержены безопасности как Финляндии, так и НАТО, и готовы защищать «каждый дюйм» их территорий. Это символическое послание в очередной раз подчеркивает утраченный нейтральный статус Хельсинки, маятник которого окончательно сместился в сторону Запада. Финское же руководство позитивно смотрит на развитие партнерства с США и называет Вашингтон одним из своих ближайших союзников, который может значительно усилить безопасность Финляндии. Естественно, подобные политические решения не могли не вызвать ответную реакцию у российской стороны. Так, 2 ноября М. Захарова заявила, что Россия будет вынуждена принять меры в целях обеспечения национальной безопасности и ответные шаги будут пропорциональны тем действиям по реализации соглашения, которые будут предприняты Финляндией и ее западными партнерами. Закономерно в условиях ухудшения отношений выглядят также более ранние решения Министерства обороны: создание Ленинградского военного округа, формировании корпуса в Карелии, усиление ПВО и ПРО Санкт-Петербурга и всего СЗФО в целом. Несмотря на то, что финская сторона заявляет об повышении уровня безопасности государства путем вступления в НАТО и заключения подобного соглашения, нужно отметить, что это, напротив, повышает общий уровень напряжения в регионе, и грозит ухудшением и без того сложной ситуации, когда обе стороны не могут найти точек соприкосновения для конструктивного диалога.

Укрепление отношений Финляндии с Соединенными Штатами и подписание соглашения также может позволить Хельсинки заработать дополнительные очки в рамках борьбы за место размещения штаб-квартиры командования НАТО в регионе Северного и Балтийского морей. В этом финскому руководству придется конкурировать с Норвегией и, особенно, Швецией, которая еще до присоединения к Альянсу заявила об аналогичном желании. Потребность в открытии новой штаб-квартиры объясняется тем, что часть прилежащих к этим морям стран (например, прибалтийская тройка) координируется из Брюнсюма в Нидерландах, в то время как северные страны обычно прикреплены к Норфолку в США как часть арктических рубежей Альянса. Соответственно, координация на Балтийском море между северной и южной его частями оказывается не столь эффективной, как признают даже официальные лица. Финляндию же изначально прикрепили к штаб-квартире в Брюнсюме, что также не устраивает финских лидеров, которые настаивают на присоединении к своим скандинавским соседям и также апеллируют к прочным партнерским связям между Финляндией и США. Наиболее благоприятным исходом для Хельсинки стало бы размещение еще одной – новой – штаб-квартиры у себя, что позволило бы Финляндии сразу же повысить свой политический статус по сравнению с северными соседями, такой привилегии так и не добившимися. Правда, будет справедливо отметить, что размещение в стране штаб-квартиры Альянса навряд ли улучшит общую защищенность финской стороны от потенциальной «угрозы» с Востока и только больше запутает клубок противоречий, сложившийся между странами региона. Как подчеркивает Министерство обороны, открытие новой штаб-квартиры потребует «широкого консенсуса» внутри НАТО и соответствующих материальных и кадровых затрат. В случае, если возможность открытия новой штаб-квартиры будет упущена, Хельсинки, видимо, будет удовлетворен и вариантом с переходом под командование Норфолка.

Как можно наблюдать, интеграция Финляндии в НАТО непосредственно связана с развитием ее отношений с Соединенными Штатами, и наличие соглашений и укрепление партнерских связей в двустороннем формате только стимулируют большую вовлеченность страны в дела Альянса. Ядерный вопрос является одним из тех, где позиции двух стран слабо совместимы, но в угоду общему развитию отношений и, вероятно, при отсутствии серьезных оснований для дальнейшей эскалации в регионе этот вопрос не стоит на повестке дня — по крайней мере открыто.

***

На данный момент финская оборонная стратегия находится в переходном состоянии, когда руководство страны еще пытается, хотя бы только внешне и по инерции, сохранить традиционно присущие стратегической культуре страны черты, но в существующих реалиях уже не планирует столь же твердо опираться на них, как прежде. События 2022 г. стали отправной точкой для этих изменений, и теперь поиск новых смыслов неотрывно связан с интеграцией в НАТО и развитием отношений со стратегическими партнерами, одним из которых Финляндия хочет видеть США. Важным вопросом сотрудничества в рамках Альянса является ядерная политика, по которой имеются значительные разногласия. Финляндия исторически выступала за нераспространение ядерного оружия (и неразмещение его у себя), тем самым подчеркивая свой важный международный статус страны-посредника между сверхдержавами как в период Холодной войны, так и в рамках соперничества России и Запада до 2022 года. Однако после вступления в Альянс подобное посредничество уже не представляется возможным, а вопрос усиления безопасности страны также тесно переплетается с дебатами о ядерной политике страны.

Перед финским руководством не стоит задача о сиюминутном пересмотре своей позиции относительно размещения или хранения ядерного вооружения, так как данный шаг был бы слишком радикальным как для политических элит, так и для финской общественности. Более того, официальные заявления говорят об отсутствии необходимости в данном шаге в имеющихся условиях. Размещение ядерного оружия на территории Финляндии поставило бы под удар безопасность страны в долгосрочной перспективе и сделало бы ее еще одной точкой критического напряжения между Россией и Западом, а потому этот вариант не представляется самым вероятным на данном этапе.

В целом, можно было бы ожидать, что позиция страны так и останется в двойственном состоянии. Текущее законодательство направлено на нейтральный статус государства по этому вопросу и, как правило, заявления политиков не заходят дальше рассуждений об отсутствии необходимости в размещении оружия данного типа на территории страны. Но в совокупности с этим Хельсинки оставляет важное пространство для маневра, не ограничивая свое сотрудничество ни с НАТО, ни с США по данным вопросам. Это позволило бы достаточно быстро и безболезненно для Финляндии пересмотреть свою политику на данном треке, если возникнет острая необходимость. Как представляется, подобный пересмотр возможен в том случае, если конфликтогенность региона дойдет до критического уровня, когда традиционное вооружение перестанет восприниматься в качестве пропорционального ответа на видимую Финляндией угрозу и финская общественность будет склоняться в сторону подобного решения. Но при сохранении в целом имеющегося расклада или, в идеале, снижении напряженности вероятность подобного исхода остается не столь значительной.