Миграция во главе угла: как живет Италия в условиях миграционного кризиса

Осенью 2022 года в Италии к власти пришла правоцентристская коалиция во главе с премьер-министром Джорджей Мелони. Одним из важнейших предвыборных обещаний нового Кабинета Министров стала борьба с мигрантами, беженцами и незаконными переселенцами, в большинстве своем прибывающими на итальянский остров Лампедуза морским путем из стран Африки и Ближнего Востока. Согласно официальным данным МВД Италии, за текущие месяцы 2023 года в Италию прибыло более 100 тыс. мигрантов, что является самым большим показателем за последние 5 лет (рекордный показатель был достигнут в 2016 году и составил более 170 тыс. человек). В связи с этим, с апреля 2023 года в стране действует режим чрезвычайной ситуации, вызванный угрозой полномасштабного миграционного кризиса в республике.

Источник: dailysabah.com

Италия, уступая Франции и Германии экономически, принимала и принимает на себя самый первый удар: именно на сицилийские берега Средиземного моря ежедневно высаживаются сотни, а иногда и тысячи мигрантов. Безусловно, не все из них видят Италию местом своего постоянного пребывания, однако, их первоочередное и, как правило, срочное размещение ложится на плечи местных властей.

Ужесточение законодательства

Италия уже давно ведет политику по борьбе с нелегальными мигрантами: согласно состоянию на 2023 год, в Италии действует более двух десятков нормативно-правовых актов, регулирующих трафик мигрантов в Средиземном море.

Ужесточение законодательства началось в 2018 году силами лидера «Лиги» Маттео Сальвини, так, например, неправительственным организациям было запрещено спасать судна с мигрантами, потерпевшими крушения, однако, этот указ был позже отменен левоцентристской коалицией, проводящей либеральную политику по отношению к мигрантам.

С приходом к власти правых сил во главе с Джорджей Мелони был вновь взят курс на жесткое регулирование миграции. Весной 2023 года в силу вступил новый указ, подразумевающий до 30 лет ограничения свободы для организаторов и исполнителей незаконных перевозок людей, которые помимо пособничества мигрантам занимаются контрабандой и торговлей людьми. Международные неправительственные организации считают подобные меры борьбой не с нелегальной миграцией, а с гуманитарными целями, с какими якобы эти организации выступают. Однако, по мнению правительства, нововведения позволяют делать работу с НПО более прозрачной, отслеживать миграционные маршруты и предотвращать трагедии в море.

Летом правительство Мелони вновь внесло изменения в законодательство: упростило процедуру высылки мигрантов и увеличило количество центров, где это можно сделать, тем самым подчеркнув, что борьба с нелегальной миграцией продолжается.

Евросоюз не остается в стороне

Как Италия, так и Европейский союз считают ключевым принцип консолидации в решении вопросов миграции, поэтому помимо личных миграционных нормативов и двусторонних договоров, стало необходимо реформировать и модернизировать также общеевропейское миграционное законодательство.

В последние несколько лет были рассмотрены и опубликованы новые нормативно-правовые акты, призванные усилить контроль за миграцией в страны ЕС. Так, Новый Пакт о миграции и убежище (англ. «EU’s New Pact on Migration and Asylum») и Стратегия ЕС по добровольному возвращению и реинтеграции (англ. «The EU strategy on voluntary return and reintegration») предполагают совершенно новые механизмы регулирования миграции: интегрированное управление границами и «механизм обязательной солидарности». Введение этих принципов предлагает отказаться от ставшей уже привычной Дублинской системы, согласно которой ответственность за распределение и содержание мигрантов лежит на той стране, чью границу эти мигранты пересекают. Очевидно, что в таком случае первыми страдают морские страны, и чтобы обеспечить высылку нелегалов в другие страны ЕС, им нужно каждый раз предметно договариваться об этом с разными странами. Теперь всё иначе: реформы накладывают обязательства на каждую страну Евросоюза по приёму и размещению мигрантов, иными словами, государство больше не вправе самостоятельно решать вопрос пропуска мигрантов, однако, может предлагать свою норму числа прибывших в страну в рамках одного временного периода. Такими действиями ЕС планирует снизить нагрузку со стран европейского юга, а также сделать более структурной и организованной общую для союза политику.

Также среди экономических институтов, используемых на уровне ЕС в том числе и для решения миграционных проблем, выделяется Инструмент международного сотрудничества, политики соседства и развития (англ. «Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument (NDICI)»). В рамках работы этого института ЕС пообещал финансовую помощь странам в размере 79,5 миллиарда евро, 10% которой должны быть направлены на решение вопросов миграции. Это пример позитивной мотивации и стимулирования третьих стран к сотрудничеству с европейскими державами, к оказанию им помощи и сдерживанию миграционных потоков со своей стороны.

Важно понимать, что исходя из необходимости скорейшего разрешения миграционного кризиса, ЕС прибегает ко всем возможным инструментам и механизмам воздействия на него. Можно выделить два вида таких инструментов: положительно и отрицательно обусловленные (англ. positive and negative conditionalities). Подобный подход подразумевает движение ЕС не только к стимулированию отношений со странами третьего мира с точки зрения предоставления финансовой поддержки или помощи организации миграционных центров, но и к рестриктивной или санкционной политике, предполагающей приостановление или прекращение выгод от сотрудничества с ЕС при определенных условиях, например, если вторая сторона не выполнила договоренности. В 2021 году были предложены изменения в европейскую Генеральную систему преференций (англ. «the Generalised Scheme of Preferences (GSP)»), предполагающую разные тарифные уровни для стран, ведущих торговлю с ЕС: для стран, характеризующихся низким экономическим потенциалом и нестабильным экономическим ростом – пошлины снижены или полностью отсутствуют, а взамен со стороны стран ожидается выполнение 27 международных конвенций. В последнем предложении об обновлении ГСП на период 2024-2034 Еврокомиссией включена оговорка: снижение пошлин может временно или полностью отменяться, при условии, что государство в недостаточной мере борется с эмиграцией своих граждан или реадмиссией уже эмигрировавших. Подобное предложение еще подлежит обсуждению, однако, сам факт возможного нововведения говорит о готовности ЕС к ультимативному характеру взаимоотношений с африканскими и ближневосточными контрагентами.

Новые пути решения

Обращаясь к одной из классических теорий миграции – эконометрической модели Эдварда Ли, европейские специалисты находят возможные пути решения миграционного кризиса. Согласно данной теории, существуют выталкивающие и притягивающие факторы (англ. push and pull factors), лежащие в основе миграционных маршрутов. В таком случае, причинами миграции рассматриваются не отдельные экономические или геополитические показатели, а показатели-«связки», например, благополучие-бедность, демократия-авторитаризм, мир-война. Всё, что притягивает мигранта в точку А – это противоположность тому, что «выталкивает» его из точки В. Следовательно, для эффективного решения проблемы миграции необходимо комплексно работать как с притягивающими, так и с отталкивающими факторами.

Так, правительство Мелони не раз открыто заявляло о готовности действовать совместно и решать проблему миграции с обеих сторон. Италия заинтересована в сотрудничестве с африканским континентом не только по вопросам миграции – ресурсная обеспеченность региона позволяет ему выступать полноправным актором двухсторонних отношений. Сейчас политика премьер-министра страны говорит о желании укрепления экономического партнерства со странами Северной Африки, по примеру уже известного в прошлом Плана Маттеи. Он подразумевает предоставление экономической помощи странам Африки для большей энергетической независимости Италии. Неудивительно, что правительство настроено на возобновление реализации плана: энергетический кризис ставит Италию в то положение, когда приходится искать новые инструменты, даже если они уже применялись ранее.

Важным шагом в этом направлении стал меморандум между ЕС и Тунисом, подписанный в июле 2023 года, и призванный обеспечить Тунис финансовой помощью в размере 1 миллиарда евро. Цель меморандума состоит в попытке действовать на поле не принимающей страны, а отправляющей, тем самым подстегнуть правительство Туниса во главе с Каисом Саидом так же ужесточить контроль над выезжающими из страны. Несмотря на критику со стороны мирового сообщества в пособничестве недемократическому режиму Саида, три представителя ЕС, в числе которых Урсула фон дер Ляйен и Джорджа Мелони, подписали меморандум в надежде на скорое урегулирование ситуации. Показательной с точки зрения эффективности и искренности Джорджи Мелони станет судьба Туниса после реализации меморандума и предоставления финансового пакета в полном объеме. Высказываются опасения, что под предлогом желания помочь стране справиться с бедностью и экономической нестабильностью, будут в приоритете решаться проблемы итальянской повестки. По опыту Ливии, договор с которой был подписан Европейским Союзом в 2017 году, можно сказать, что такой вариант развития событий возможен: немало споров вызывали тогда несоблюдение прав человек в центрах размещения мигрантов и оставшиеся на том же уровне условия для вернувшихся на родину.

В рамках продолжения политики всеобъемлющего подхода к решению проблемы, в июле 2023 года в Риме состоялась Конференция по вопросам нелегальной миграции, куда были приглашены представители не только европейских стран международных организаций, но и стран Африки и Ближнего Востока. Конференция прошла под девизом «диалог равных» - так Мелони охарактеризовала главный принцип взаимовыгодного сотрудничества между Европой и Африкой. Она обозначила 4 направления сотрудничества: борьба с нелегальной миграцией, эффективное управление потоками мигрантов, поддержка беженцев и помощь странам их происхождения. Каждое из направлений требует консолидированных усилий стран-участниц конференции, потому что только так возможно добиться успеха в вопросе решения судьб мигрантов и беженцев.

Будущее миграционного вопроса

Что касается возможных сценариев развития событий, их существует несколько, и вероятность каждого из них оценивается соблюдением достаточного числа условий. В одном случае – при условии сохранения правительства Мелони у власти до конца положенного срока – будет и дальше ужесточаться антииммигрантская политика. Правительство планирует еще больше упростить процедуру высылки мигрантов: на этот раз под закон попадут лица, представляющие угрозу обществу и психически нестабильные граждане. Во многом это вызывает опасения у правовых и гуманитарных организаций, потому как пока еще нет четких критериев для тех, на кого этот закон должен быть направлен, и когда они будут выработаны, можно будет судить о том, насколько серьезна Италия в своих намерениях бороться с мигрантами радикально. Мелони заявляет, что перераспределения беженцев недостаточно – нужно решать вопрос прибытия из стран их происхождения. Для этого будет дальше продолжаться политика двустороннего подхода к решению проблемы и партнерства со странами, представляющими миграционную угрозу.

В другом варианте развития событий – где договоры со странами Африки выполняются формально, реформирование итальянского законодательства не приносит положительных результатов, а принцип общеевропейской консолидации не разделяется всеми государствами-членами Союза (в сентябре 2023 года Германия уже отказалась от этого принципа, расторгнув двухстороннее соглашение) – улучшений ждать не стоит. С точки зрения теории побуждающих и притягивающих факторов, пока существуют первые – актуальны и вторые. Пока в Африке и на Ближнем Востоке люди страдают от кровопролитных войн, разрушительных бедствий и государственных переворотов – мигранты с большей скоростью собирают всю свою жизнь в рюкзак и, рискуя собой, едут в неизвестность.

Уже проделанные шаги в сфере реформирования законодательства и текущее сотрудничество со странами происхождения мигрантов могут стать отправной точкой для решения миграционной проблемы. Хочется верить, что Италия готова спасать третьи страны от бедности и войн, но для неё главное, чтобы в будущем не пришлось спасать от бедности и войн саму Италию.