Минимальное влияние максимальных санкций на внешнюю политику Российской Федерации

Санкции — ограничительные меры, применяемые страной или группой стран для достижения политических целей посредством экономического принуждения. Одно из первых применений санкций было зарегистрировано в V в. до н. э., когда Афины ввели эмбарго на торговлю с граничащей с ними Мегарой — небольшим поселением. Эта ранняя практика применения санкций во многом спровоцировала начало военных действий, поскольку Спарта, способная конкурировать с Афинами благодаря своей мощи, провозгласила ультиматум: если санкции против Мегары отменят, то войны между Спартой и Афинами можно будет избежать. Как известно, Пелопоннесская война состоялась и увенчалась проигрышем Афин. Таким образом, санкции, введенные Афинами с целью изменения политического курса Спарты не достигли своих целей.

Данный исторический эпизод свидетельствует о том, что санкции, используемые как альтернатива военным действиям, могут дать обратный эффект и спровоцировать войну. В современных реалиях злоупотребление санкциями не всегда приближает страны, которые их применяют, к достижению политических целей. Более того, наблюдается обратная тенденция — ограничения провоцируют противодействие санкциям в стране-мишени и усиливают ее приверженность своему изначальному политическому курсу.

Санкции широко используются западными странами, в особенности США и ЕС. Америка злоупотребляет этим инструментом, несмотря на его сомнительную политическую эффективность. Санкции, введенные в отношении Кубы, Северной Кореи, Ирана, Ирака, Венесуэлы крайне негативно отразились на экономике этих стран. Тем не менее ослабление экономики не повлекло за собой изменений в политическом курсе этих государств. Несмотря на декларируемую рядом исследователей низкую эффективность санкций в достижении политических целей, они все еще используются с неугасающим энтузиазмом, сужая пространство для дипломатии. Санкции США и ЕС против России можно воспринимать как историческую кульминацию санкционной политики.

Беспрецедентность действующих антироссийских санкций заключается не только в их масштабности (их воздействии на практически все сферы экономики РФ), но и в скоординированности, а также скорости их введения. «Достопримечательностью» данных мер можно считать отключение России от системы SWIFT, регулирующей международные банковские операции посредством обеспечения коммуникации между банками. Следовательно, российские банки не могут получать иностранную валюту и переводить активы за границу. Совершать международные транзакции без SWIFT сегодня представляется трудно осуществимым.

Под европейские ограничения попало значительное число товаров и технологий, ныне запрещенных к экспорту и импорту в России. Сегодня под санкциями находятся 49% российского экспорта в ЕС и 58% импорта из Союза. Под ограничения в том числе попала сфера авиации. Российские самолеты не могут пересекать воздушное пространство Европейского союза.

Разумеется, санкции усиливались с каждым новым раундом их введения, но их совокупный потенциал был определен еще на первом этапе их введения.

Беспрецедентность санкций выражается также в скоординированности стран-инициаторов ограничений. Санкции, введенные в отношении российского энергетического сектора, могут служить иллюстрацией этой скоординированности. 5 декабря 2022 г. в результате переговоров между государствами — членами G7 и ЕС был установлен потолок цен на продажу российской нефти и нефтепродуктов. Тем не менее российская экономика выдержала удар по нефтяной и газовой промышленности намного лучше, чем прогнозировалось западными аналитиками. Санкции не приостановили российскую продажу нефти и газа — ключевых ресурсов российского экспорта. Производство нефти всё ещё остается приблизительно на уровне 10 миллионов баррелей в день. На фоне заморозки торговых отношений с Западом можно наблюдать усиление коммерческого обмена с Азией, Латинской Америкой, странами Ближнего Востока и африканскими государствами.

Согласно данным Всемирного Банка (ВБ), Международного Валютного Фонда (МВФ) и Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР), 2022 г. оказался неблагоприятным для российской экономики. Однако, сопоставляя прогнозируемый удар санкций по российской экономике с реальными показателями их влияния, можно прийти к выводу, что экономика РФ успешно противостоит западным санкциям. Например, Институт Международных Финансов обнадёжил Запад тем, что российская экономика в 2022 г. сократится на 15%. Всемирный Банк же сокрушил прогнозы Института Международных Финансов, публикуя факт снижения российского ВВП в 2022 г. на 2.1% — уровень, находящийся на достаточно безопасном расстоянии от неутешительных прогнозов вышеперечисленных международных структур.

С момента учета реальных показателей международные экономические и финансовые организации перестали выдавать желаемое за действительное и стали соблюдать умеренность в своих прогнозах. Например, в 2023 г. ОЭСР обещает снижение ВВП на 2.5%, в то время как ВБ предсказывает снижения ВВП на 0.2%. В январе же ВБ предсказывал 3.3% падения ВВП. Расчеты МВФ свидетельствуют о том, что ВВП РФ испытает 0.7% рост в 2023 г.

Исходя из вышеупомянутых, не лишающих российскую экономику надежд прогнозов, можно сказать, что 2022 г. стал не лучшим годом для экономики РФ. Вместе с тем заявление Президента США Д. Байдена об антироссийских санкциях содержало обещание сломить экономику РФ, и уж точно, не предполагало её умеренного, но всё же развития.

Н. Мулдер, профессор университета Корнелла и автор многочисленных публикаций об эффективности санкции, придерживается мнения, что финансовые кризисы 1998 и 2008 гг., а также пандемия 2020 г. нанесли более существенный ущерб ВВП РФ, чем санкции, введенные в 2022 г. . Это свидетельствует о том, что ЕС, как и США, не способен в единоличном порядке инициировать санкции, которые имели бы разрушительные последствия.

Если экономические санкции против России не смогли в полной мере достичь того, чего они должны были достичь по определению — снижения экономического и военного потенциала РФ, то едва ли можно предполагать высокую вероятность достижения основной цели санкций — изменения политического курса России. Учитывая, что базовым критерием эффективности санкций стала степень достижения поставленных политических задач, то можно утверждать, что санкции против РФ обладают нулевой или в лучшем случае крайне низкой эффективностью.

Неэффективность санкций достаточно ожидаема, так как в большинстве своем экономические ограничения не достигают своих политических целей. Н. Мулдер изучил примерно 35 санкционных режимов, которые показали, что в целом санкции обладают 20% эффективностью в достижении какой бы то ни было политической цели. В результате, он определяет историю санкций как «историю разочарований».

Иран служит свидетельством ещё одной истории санкционного разочарования. Общие черты Ирана и России позволяют сопоставить политику по адаптации и противодействию западным санкциям. В экономике России, как и в экономике Ирана, энергетический сектор играет важную роль, поскольку доходы от энергетического экспорта являются существенной составляющей бюджета государства. Обе страны реагируют на санкции, основываясь на политике экономического сопротивления. Более того, в рамках данной политики Иран и Россия диверсифицировали рынки экспорта и импорта, что повернуло коммерческий вектор обеих стран от Европы к Азии.

Справедливо отметить, что обратный эффект от антироссийских санкций оказался для Запада гораздо значительнее издержек от ограничений, введенных против Ирана. В первую очередь это связано с масштабом экономики РФ, в три раза превышающей иранскую и занимающей 11 место в мире по ключевым показателям. Российская экономика достаточно сильно вплетена в мировую цепочку поставок и занимается экспортом ключевых ресурсов, поддерживающих энергетическую инфраструктуру западных стран. Следовательно, у России есть потенциал дать отпор санкционному давлению, так как санкции против России могут иметь глобальные экономические последствия. Кроме того, антироссийские санкции способны нанести серьезный ущерб западному энергетическому сектору.

Согласно теоретической модели Р. Нефью, Иран, находящийся под санкциями с 1979 г., не подчинил свой политический курс экономическому давлению западных стран, эффективно балансируя между «болью», причиненной санкциями, и решимостью противостоять «причиненной боли». Несмотря на то, что санкции привнесли негативную динамику в экономические реалии страны, Иран продолжал экономическое развитие в меру своих возможностей. Страна, опираясь на приоритетный принцип национального суверенитета и права на политическое самоопределение, выбрала один из двух путей реагирования на санкции: Иран предпочел политику экономического противостояния санкциям, изучая пути (нередко нелегальные) для облегчения экономического удара, нанесенного санкционной политикой США и их союзников. C точки зрения влияния на экономику страны санкций против Ирана оказались достаточно результативны, что продемонстрировало противоречие между «ярким» экономическим ущербом от введенных санкций и их «тусклой» политической эффективностью. Санкции против Ирана оказались неэффективными не потому, что они были не интенсивны. Напротив, интенсивность санкций против Ирана усиливалась пропорционально мере их неспособности достичь политических целей. Вместе с тем автор пришел к выводу, что интенсивность санкций не гарантирует их эффективности. Их политическая эффективность скорее зависит от реакции страны, находящейся под санкциями. Иными словами, эффективность санкций определяется не страной, которая вводит санкции, а страной, которая решает, как реагировать на эти санкции.

Иран был решительно настроен вынести «боль», нанесенную санкциями. Санкции для Ирана были сопоставимы ранам, которые заживут в ходе экономической адаптации к ограничениям. Они не были восприняты как фатальные ранения, которые могли бы привести к дезинтеграции иранской экономики.

Вышеизложенный пример свидетельствует о важности корректного определения решимости государств противостоять потенциальным ограничениям. Для того чтобы предсказать решимость страны выдерживать и успешно адаптироваться к санкционной «боли» требуется основательное изучение ее политического менталитета. Для обеспечения политической эффективности санкций странам-инициаторам (в данном случае ЕС и США) необходимо «знать врага своего лучше, чем враг знает себя». Соответственно, https://www.cambridge.org/core/books/sanctions-paradox/4542E89CDBABCBE49039C580F9A7F5F3">санкционный парадокс Д. Дрезнера, согласно которому санкции против союзников гораздо более политически эффективны, чем санкции против противников, звучит не так уж парадоксально. Это связано с тем, что решимость союзника противостоять санкциям гораздо легче предсказать, так как высока вероятность, что союзник обладает более знакомым для страны-инициатора санкций политическим менталитетом и постарается оправдать политические ожидания оппонента. «Союзники» западного политического менталитета считают, что санкции нужно принимать и исправляться, нежели противостоять им и адаптироваться. Россия и Запад же обладают исторически разным политическим багажом, не совсем схожими политическими ценностями и, следовательно, не всегда пересекающимися политическими реакциями.

Санкции, введенные в 2014 г. доказывают тот факт, что решимость России противостоять «санкционной боли» была просчитана Западом. Санкции 2014 г. не были столь масштабны и скоординированы как ограничения, введенные в 2022 г., но природа санкции осталась неизменна. Именно поэтому санкции 2022 г. воспринимаются Западом как продолжение санкционной политики 2014 г. Подобно настоящему моменту, санкции 2014 г. проявились в оказании экономического давления на РФ и исключения страны из международных форматов (например, G8). Несмотря на экономический стресс, с которым столкнулась Россия, политическое поведение страны не изменилось, а Крым остался в составе РФ. Следовательно, история санкций пополнилась еще одним разочарованием.

Основываясь на «высоком болевом пороге» России, который поддерживает её решимость отстаивать свои политические приоритеты вопреки санкционному давлению, Р. Нефью заявил, что Россия является основным примером его теоретической модели боли и решимости, которая объясняет политическую неэффективность санкций.

Как уже обозначалось ранее, санкции 2014 г. не изменили политический курс РФ на Украине. Запад пришел к выводу что санкции не добились политических целей в 2014 г., потому что были недостаточно суровы. В 2022 г. эта ошибка была исправлена. Россия находится под более масштабными ограничениями нежели ранее. Вместе с тем санкции, как и в 2014 г., ни на миллиметр ни приблизили Запад к достижению своих политических амбиций на российском направлении.

Согласно Р. Нефью, понимание западом слабых сторон экономики России без осознания решимости страны предпринимать необходимые шаги, чтобы нейтрализовать это давление, делает санкции политически безрезультативными. Опираясь на опыт 2014 г., Запад мог бы оценить высоту болевого порога России и ее экономическую резистентность, но вместо этого сконцентрировался на усилении интенсивности санкций.

Как следствие, санкционная политика Запада с малой долей вероятности сумеет добиться своих целей ввиду слабого понимания российского «политического менталитета», неспособности определить высоту болевого порога РФ и оценить решимость РФ противодействовать санкциям. В отсутствии четкого понимания того, как страны готовы бороться с санкционной «болью», санкционная политика лишается своего политического потенциала.

Не менее важный фактор эффективности санкций — восприятие странами-адресатами вводимых ограничений как легитимных. Нелегитимные санкции воспринимаются страной-мишенью как бесцеремонное вмешательство во внутреннюю политику государства, усиливая его решимость противостоять санкциям как с точки зрения отстаивания своих политических интересов, так и ликвидации угрозы международной правовой системе. В отличие от санкций ООН односторонние ограничительные меры обладают относительно слабой легитимностью. Такой точки зрения придерживаются Россия, Китай и ряд других государств. Министр иностранных дел РФ Сергей Лавров не раз отмечал слабое правовое обоснование санкционной политики Запада, обращая внимание на то, что «применение нелегитимных санкций….наносит серьезный удар международной правовой системе».

Ряд исследователей разделяют мнение о том, что санкции, одобренные Советом Безопасности ООН, вносят вклад в обеспечение коллективной безопасности. И напротив, односторонние санкции подпитывают международную иерархию, тем самым создавая угрозу нормам международного права. Так, американский экономист Д. Сакс придерживается мнения, что санкции против России противоречат нормам международного права. Аналогичные взгляды разделяет Министерство Иностранных дел Китая, подчёркивая, что односторонние санкции характеризуются дефицитом легитимности, так как они не основываются на нормах международного права.

Действия Латвии и Эстонии, направленные на поддержку санкционных настроений ЕС, служат ярким примером незаконности западных санкции. Меры, предпринятые данными странами, нарушают закон ЕС и, как следствие, характеризуются дефицитом легитимности в международной правовой системе. Латвия приняла решение о невыдаче виз гражданам России. Эстония последовала примеру Латвии и приостановила выдачу вида на жительство и виз с целью работы и обучения. Меры, предпринятые вышеупомянутыми государствами, не соответствуют конституционному праву ЕС, которое охватывает область миграции и выдачи виз. Более того, шаги предпринятые правительством Латвии и Эстонии открыто конфликтуют с правовой системой и доктриной уважения прав человека в ЕС. Сложившаяся ситуация служит стресс-тестом верховенства закона в рамках Европейского союза. Действия Латвии и Эстонии подрывают понятие центральности закона в ЕС, так как санкционные ограничения, введенные ими против России, противоречат праву ЕС, подрывая законность санкции. Невыдача виз не поддаётся критерию пропорциональности, определяющим присутствие или отсутствие законных оснований для отказа в визах. Санкционные меры, предпринятые этими государствами против граждан РФ, не настолько рациональны, чтобы оправдать средства для их достижения, не нанеся ущерба закону ЕС. Безусловный отказ гражданам РФ в получении виз противоречит принципу пропорциональности законных оснований отказа.

Данная ситуация иллюстрирует, что политическая воля ЕС обгоняет законодательство Союза, тем самым лишая санкции их законности. Нелегитимность санкций стимулирует решимость противостоять санкционной боли, ставя Россию с точки зрения международного права на более высокую правовую ступень.

***

Россия может служить ярким примером противодействия санкциям и отстаивания своих политических амбиций, невзирая на беспрецедентность санкционного давления. Санкции против России оказались не столь болезненными для её экономики, как предполагалось, и не столь фатальными, чтобы поставить ее в ситуацию политической безвыходности, помешав ей вести независимую политику в отношении Украины. Запад переоценил возможность санкций повлиять на экономику России и изменить ее политический вектор.

Решимость отстаивать свои политические приоритеты является составляющей «политического менталитета» России. Санкции 2014 г. не помешали Москве сохранить приверженность своей политической траектории. Санкции 2022 г. с большой долей вероятности также не смогут поставить ее в ситуацию политической безысходности.

Запад, упуская опыт 2014 г., недооценил решимость России и высоту её болевого порога в противостоянии санкциям. Следовательно, усиление антироссийских санкций будет сопровождаться растущей решимостью противостоять им и меньшей болезненностью санкции с каждым новым раундом их введения. Наконец, важно также отметить тот факт, что решимость РФ противостоять санкциям подпитывается не только особенностями политического менталитета государства, но также относительно слабой легитимностью западных санкции. Неустойчивая правовая основа столь скоординированных и масштабных санкций демонстрирует России корректность ее позиции, тем самым усиливая решимость сопротивляться западным ограничительным мерам.