Перспективы развития ЕС: реформировать нельзя отложить

«Победа Макрона меняет политическую динамику в Европе. Теперь реформа стоит на повестке дня», — заключил Тони Блэр в своей статье, опубликованной 15 июля 2017 г. на сайте возглавляемого им Института глобальных изменений. Кажется, именно в этих строках достаточно точно выражена суть всеобщего настроения, установившейся в Европейском союзе в последние месяцы. Безусловно, Брюсселю по-прежнему предстоит решить немало проблем. Однако тучи над ЕС рассеиваются. На смену слову «кризис» приходит слово «реформа».

Катализаторы становления ЕС на путь реформ очевидны. Это и Brexit, положивший начало дискуссиям о будущем Европы, и меняющаяся архитектура трансатлантических отношений, ставящая вопрос о необходимости большей самостоятельности ЕС. Решающим толчком, очевидно, стала победа Эммануэля Макрона на президентских выборах во Франции. Это событие не только ознаменовало символическую победу проевропейских сил над евроскептиками, но и дало новый импульс для франко-германского сотрудничества, которое являлось движущей силой развития ЕС на протяжении всей его истории. Уникальность сложившейся ситуации, однако, состоит в том, что впервые с момента подписания Лиссабонского договора риторика о необходимости реформ подкреплена наличием реальных условий для ее проведения.

В первую очередь речь идет стабилизации экономической ситуации в ЕС. В своей заключительной речи по случаю окончания саммита глав государств и правительств ЕС 22-23 июня 2017 г. президент Европейской Комиссии Дональд Туск отметил, что впервые за многие годы в ЕС наблюдается «…стабильный экономический рост, увеличение потребления, рост инвестиций и самое главное <…> рекордно высокое количество новых рабочих мест». В духе оптимизма была выдержана и речь председателя Европейского центрального банка Марио Драги на открытии ежегодного Форума ЕЦБ 27 июня 2017 г. По его словам, «все показатели указывают на то, что процесс восстановления Еврозоны набирает обороты». Важнейшим доказательством справедливости этого утверждения можно считать то, что 12 июля 2017 г. Европейская Комиссия рекомендовала прекратить процедуру сверхнормативного дефицита государственного бюджета (англ. excessive deficit procedure) для Греции. С 2009 г. стране удалось перейти от дефицита в 15,1, к профициту в 0,7 %. В целом в 2016 г. Евростат зафиксировал сокращение государственного долга и дефицита государственного бюджета как в Еврозоне, так и во всем ЕС.

Еще одним фактором, способствующим или по крайней мере не препятствующим проведению реформ, является снижение крайне правой, евроскептической волны. Двумя наиболее важными симптомами этого тренда стали прошедшие в первой половине 2017 г. парламентские выборы в Нидерландах и президентские выборы во Франции, не принесшие успехов евроскептическим силам. Кроме того, уже сейчас очевидно, что Альтернатива для Германии, рейтинг которой в начале июля 2017 г. находился на самом низком уровне с 2015 г., не сможет добиться сколько-нибудь значительных результатов на предстоящих выборах в ФРГ.

Прогресс наметился даже на пути к разрешению миграционного кризиса, являющегося на сегодняшний день едва ли не наиболее острым в ЕС. 25 июля 2017 г. при посредничестве президента Франции Эммануэля Макрона лидеры двух главных противоборствующих сторон Ливийского конфликта достигли соглашения о прекращении огня и проведении президентских и парламентских выборов весной 2018 г. Безусловно, данным договоренностям еще только предстоит пройти проверку временем, однако уже то, что Франция, как одна из ведущих стран ЕС, наладила диалог с важнейшими представителями сторон конфликта, открывает новые возможности для повышения эффективности усилий ЕС по борьбе с нелегальной перевозкой мигрантов через Средиземное море, проведению спасательных операций и регулированию миграционных потоков. Эммануэль Макрон уже выразил надежду на создание в Ливии так называемых горячих точек для рассмотрения просьб о предоставлении убежища. Такой подход к разрешению миграционного кризиса мог бы стать приемлемым даже для стран «Вишеградской группы», что означало бы устранение одного из центральных противоречий между центрально-европейской группой и Брюсселем.

Таким образом, уже на основе такого неполного списка позитивных трендов можно сделать вывод о том, что на сегодняшний день почва для проведения реформ как никогда благоприятная. Однако возникает вопрос, о каких реформах идет речь? К осуществлению некоторых из них в ЕС уже приступили.

Среди наиболее значимых — реформа общеевропейской системы предоставления убежища, а также подхода к разрешению миграционного кризиса в целом. По всей видимости, спустя два года после принятия системы квот по переселению беженцев осознание её неэффективности постепенно приходит к брюссельским чиновникам. Европейская Комиссия уже снизила общеевропейскую квоту с первоначальных 160 тысяч беженцев сначала до 98, а затем до 33. Это значит, что даже если решение о продлении системы, срок действия которой истекает в сентябре 2017 г., будет принято, её роль станет скорее маргинальной. Согласно итоговому документу, принятому по итогам встречи Европейского Совета 22-23 июня, центральными элементами нового подхода станут «эффективный пограничный контроль, полное исполнение договоренностей ЕС с Турцией и реформа общеевропейской системы предоставления убежища». Цели последней — «повысить эффективность и устойчивость системы к миграционному давлению, устранить факторы, стимулирующие миграцию (в том числе вторичную) и обеспечить адекватную поддержку членам ЕС, наиболее затронутым кризисом».

Безусловно, значимость мер по разрешению миграционного кризиса трудно переоценить, однако перед ЕС открывается перспектива куда более глубоких реформ. Одной из них может стать создание так называемого Постоянного структурного сотрудничества в военной области (англ. Permanent structured cooperation — PESCO). Решение о необходимости реализации данного проекта было принято на состоявшемся в июне саммите ЕС. Согласно его итоговому документу, PESCO должно быть открыто для всех стран-членов ЕС, желающих углубить сотрудничество в сфере безопасности и обороны. На практике членство в PESCO означало бы кооперацию по целому ряду вопросов, начиная с контроля над военными расходами и заканчивая созданием совместных военных контингентов. Некоторые эксперты уже выразили опасения по поводу того, что реализация проекта могла бы способствовать углублению разделительных линий, существующих между странами ЕС, так как очевидно, что не все члены ЕС захотят присоединиться к проекту. Несмотря на это, существует высокая вероятность того, что он всё-таки будет реализован. Во-первых, возможность создания PESCO заложена в статьях 42(6) и 46 Договора о Европейском союзе, а это значит, что для осуществления проекта не потребуется пересмотр основополагающих договоров. Во-вторых, PESCO, очевидно, пользуется широкой поддержкой стран-членов ЕС, включая «Вишеградскую группу», обычно противостоящую углублению интеграции. Наконец, проект имеет высокие шансы быть одобренным даже в случае необходимости проведения референдумов в соответствующих странах: по состоянию на апрель 2017 г. 75% граждан Евросоюза поддерживают проведение общей политики безопасности и обороны ЕС.

Гораздо более спорной представляется реформа, поставленная на повестку дня Эммануэлем Макроном. Как известно, президент Франции призывает к созданию бюджета, парламента и министра финансов Еврозоны. В конце мая 2017 г. дискуссию по этому вопросу открыла Европейская Комиссия, опубликовав доклад «Об углублении экономического и валютного союза». Исход этой дискуссии далеко не очевиден. В ЕС отчетливо слышны голоса как сторонников, так и противников реформы. Среди последних в первую очередь страны, не входящие в Еврозону и справедливо опасающиеся того, что в случае приведения в жизнь предложенных реформ они могут оказаться за бортом.

Однако даже в Германии, сердце Еврозоны, нет единого мнения по этому вопросу. С одной стороны, Ангела Меркель на встрече с Эммануэлем Макроном в середине июля высказалась в поддержку его инициативы. Однако не стоит забывать, что это заявление было сделано в преддверие сентябрьских выборов в ФРГ, где на фоне Brexit и нестабильности в отношениях с США заметно возрос электоральный спрос на сильный и более интегрированный ЕС. В то же время коллеги Меркель из ХДС/ХСС достаточно скептически относятся к проекту, зачастую аппелируя к тому, что наличие общего бюджета означало бы и наличие общего долга, который бы неизбежно лег на плечи Германии. Менее пессимистичную позицию по этому вопросу занимают соратники Мартина Шульца. Действующий министр иностранных дел и член СДПГ Зигмар Габриэль в 2015 г. даже написал совместно с Эммануэлем Макроном статью для The Guardian, в которой красной линией проходит мысль о необходимости более глубокой интеграции Еврозоны в налогово-бюджетной сфере.

Тем не менее нельзя говорить о том, что поддержка инициативы со стороны Германии станет гарантией ее осуществления. Страны ЕС всегда проявляли большую осторожность в вопросах углубления интеграции, и данная ситуация вряд ли станет исключением. Как бы в подтверждение этому Европейская Комиссия в вышеупомянутом докладе подчеркнула, что в период до 2019 г. ЕС должен сосредоточиться на завершении уже начатых реформ.

Европейскую интеграцию часто сравнивают с ездой на велосипеде: если перестать крутить педали, можно упасть. По всей видимости, после нескольких лет остановки или, скорее, езды кругами, велосипед европейской интеграции снова пришел в движение. Пока что достаточно трудно точно предсказать его направление, однако можно с уверенностью сказать, что педали постепенно начинают крутиться быстрее.