Миграционная политика: Австрия пошла на односторонние меры

Миграционные тенденции в 2022 г. и политика Европейского союза

По данным агентства Евросоюза по безопасности внешних границ «Frontex», за 2022 г. количество желающих эмигрировать в страны ЕС значительно выросло, что порождает опасения о наступлении нового миграционного кризиса. По сообщению главы «Frontex» Петра Свитальски, с января по ноябрь 2022 г. было зафиксировано 308 000 случаев незаконного пересечения границ, что соответствует увеличению на 70% по сравнению с аналогичным периодом в предыдущем году и является наивысшим показателем с 2016 г. Как и прежде, большинство нелегальных переселенцев попадают на территорию ЕС через Средиземное море и Западные Балканы.

Источник: Frontex. URL: https://frontex.europa.eu/media-centre/news/news-release/eu-s-external-borders-in-2022-number-of-irregular-border-crossings-highest-since-2016-YsAZ29

Вооружённый конфликт на Украине сильно усложнил и без того напряжённую ситуацию. Вскоре после начала специальной военной операции Евросоюз принял Директиву о временной защите (Massenzustrom-Richtlinie), которая существенно облегчила процедуру получения убежища, медицинской помощи, жилья и поиска рабочего места для беженцев. Еврокомиссар по внутренним делам Ильва Юханссон положительно оценила предпринятые меры, заявив, что около 4,3 млн человек благополучно воспользовались данной инициативой.

По сравнению с 2021 г., число лиц, претендующих на предоставление убежища в Евросоюзе, выросло в среднем на 46,5% – в Австрии же оно увеличилось почти втрое (наиболее существенный прирост среди стран-членов ЕС). Так, по данным министерства внутренних дел страны, в 2022 г. было подано 109.000 заявок, в то время как в 2021 г. – около 40 000. Обеспокоенное опасностью потерять контроль над массовой миграцией, австрийское руководство пошло на некоторые односторонние шаги, ставшие предметом критики партнеров по ЕС.

Источник: Statista. URL: https://de.statista.com/statistik/daten/studie/293189/umfrage/asylantraege-in-oesterreich/#:~:text=Im%20Jahr%202022%20wurden%20in,und%20auf%20einen%20neuen%20H%C3%B6chststand.

Дублинская система. Реформы. Критика

В настоящий момент миграционная политика в Евросоюзе осуществляется по так называемому Дублинскому регламенту. Его основной принцип заключается в том, что ответственность за беженцев возлагается на страну, через которую проситель убежища впервые попал на территорию европейского сообщества. По условиям Лиссабонского договора, миграционная политика в ЕС относится к сфере совместной компетенции, т.е. задачи по её выработке и реализации осуществляются одновременно государствами-членами и союзными институтами. Ввиду отсутствия достаточной согласованности в данном механизме принятия решений, в 2020 г. был запущен проект реформ по созданию Единой европейской системы предоставления убежища. 23 сентября 2020 г. Еврокомиссия одобрила план по выработке нового Пакта о миграции и убежище, работа над которым ведётся до сих пор. Основная задача Пакта – создать правовые рамки для более справедливой миграционной политики ЕС, которые позволили бы равномерно распределить миграционную нагрузку между странами-членами, а также повысить эффективность обработки запросов о предоставлении убежища.

Миграционные тенденции в Австрии

К началу января 2023 г. в Австрии находилось около 93 000 беженцев, получивших доступ к базовым социальным услугам (Grundversorgung) – больше, чем в 2016 г. С 2021 г. данный показатель фактически вырос втрое. По состоянию на конец 2022 г., самыми многочисленными категориями беженцев с базовым социальным обеспечением являются граждане Украины, Сирии, Афганистана, Ирака и Сомали, причём доля украинцев составляет 60%.

Примечательно, что среди лиц, подавших заявление на предоставление убежища в Австрии, лидируют другие национальности. Так, в 2022 г. большинство заявок сделали афганцы, индусы, сирийцы, тунисцы и марокканцы. Многие из этих заявок были отклонены. Тем не менее люди часто остаются в Австрии незаконно.

Источник: Bundesministerium Inneres. Asyl-Statistiken 2022. URL: https://www.bmi.gv.at/301/Statistiken/files/2022/Asylstatistik_Dezember2022.pdf

Карл Нехаммер (АНП) о европейской системе предоставления убежища

По мнению федерального канцлера Австрии Карла Нехаммера и других членов правоконсервативной Австрийской Народной Партии (АНП), европейская система предоставления убежища крайне неэффективна и не способна контролировать миграционные потоки. В связи с этим необходимо провести фундаментальные реформы, в том числе усилить охрану границ, упростить процедуру депортации нелегальных мигрантов и расширить полномочия государств по проведению самостоятельной политики в данной области. Также Карл Нехаммер призывает проводить различия между понятиями «мигрант» и «беженец», т.к. в первом случае смена места жительства имеет экономические мотивы и добровольный характер, а во втором – вынужденный. Следовательно, нелегальные мигранты, нарушившие закон, не должны рассматриваться в качестве беженцев, и к ним должно быть совершенно иное отношение. По словам канцлера, ни Европейская конвенция по правам человека (ЕКПЧ), ни Женевская конвенция о статусе беженцев сами по себе не запрещают постановку подобных вопросов.

Со схожих позиций партия АНП выступала в ходе предвыборной кампании 2017 г., что тогда во многом помогло ей добиться победы. В 2024 г. в Австрии пройдут новые выборы, перед которыми политикам, думается, необходимо усилить симпатии избирателей, используя традиционную риторику.

«Социал-демократическая партия Австрии (СДПА)» и партия «NEOS – Новая Австрия» обвиняют Нехаммера в правом популизме, поскольку, по их убеждению, подобные заявления вряд ли реализуемы ввиду сложности процедуры внесения изменений в ЕКПЧ. Более того, вышеуказанные конвенции составляют основу европейского законодательства в области защиты прав человека и фундамент европейских демократических ценностей.

«Альянс» Австрии, Венгрии и Сербии

В связи с неудовлетворенностью функционированием европейской системы предоставления убежища и усложнившейся международной ситуацией, руководство Австрии решилось действовать в одностороннем порядке. 16 ноября 2022 г. на саммите в Белграде Австрия, Венгрия и Сербия приняли Декларацию о намерениях, согласно которой стороны обязались реализовать ряд совместных мер по борьбе с нелегальной миграцией. Лидеры государств договорились провести чёткие различия между терминами «миграция» и «предоставление убежища», усилить охрану границ для предотвращения их незаконного пересечения, распространения организованной преступности и угрозы терроризма. Принятие Декларации в немецкоязычных источниках назвали шагом на пути к формированию «альянса» трёх стран.

Во исполнение вышеуказанных положений к концу 2022 г. была усилена охрана на границе Сербии с Северной Македонией, через которую противоправно проникало значительное число переселенцев. Также Сербии обещали финансовую помощь для депортации нелегальных мигрантов. Сербия, в свою очередь, отменила безвизовый режим для граждан Туниса и Индии.

Формирование так называемого «альянса» подверглось критике ввиду неравнозначности его участников в вопросе о беженцах. Так, Венгрия приняла наименьшее количество украинцев среди всех стран Евросоюза. В целом за 2022 г. она одобрила лишь около 40 заявок о предоставлении убежища, в то время как Австрия – более 100 000.

Вето Австрии на вхождение Болгарии и Румынии в Шенгенскую зону. Соглашение с Болгарией

В декабре 2022 г. Австрия заблокировала вхождение Румынии и Болгарии в Шенгенскую зону, после чего Румыния в знак протеста отозвала своего посла. Нидерланды также проголосовали против Болгарии. Вето Австрии было обусловлено опасениями по поводу проникновения на свою территорию нелегальных мигрантов, многие из которых попадали в страну именно через Болгарию и Румынию, в то время как Шенгенское соглашение предполагает отсутствие контроля внутренних границ в пределах Шенгенской зоны. За своё решение Карл Нехаммер подвергся критике, т.к. контроль внутренних границ, осуществляемый Австрией, является нарушением Шенгенского соглашения.

Несмотря на декабрьское вето, отношения Австрии и Болгарии быстро нормализовались. В январе, перед специальным заседанием Европейского совета по вопросам миграции, Нехаммер нанёс визит в Болгарию, чтобы посетить внешнюю границу Евросоюза с Турцией. В ходе саммита лидеры двух государств подтвердили свою убеждённость в необходимости укрепления пограничных сооружений. По мнению канцлера, заборы по периметру границ ЕС должны быть 5 метров в высоту, 5 в ширину, иметь радары, тепловые датчики и камеры (подобные уже есть на белорусско-польской и греко-турецкой границах). Для возведения такого заграждения на внешней границе Болгарии Нехаммер запросил 2 млрд. евро из бюджета ЕС, несмотря на то что средств на строительство подобных сооружений Еврокомиссия в последнее время не выделяла.

На внеочередном заседании Европейского совета премьер-министр Нидерландов Марк Рютте выразил поддержку Карлу Нехаммеру. Страны продемонстрировали желание принимать совместные меры по борьбе с незаконной миграцией и подчеркнули важность усиления контроля на внешних границах Болгарии.

* * *

Таким образом, кризисная ситуация, сложившаяся на европейском континенте, выявила отсутствие единства среди членов ЕС. Как и в 2015 г., вопрос о беженцах и нелегальной миграции оказался камнем преткновения в отношениях между ними и стал препятствием для дальнейшей интеграции. Стремление к «более справедливой» миграционной политике ЕС через создание Единой системы предоставления убежища пока остается проектом на бумаге, в то время как разногласия по данному вопросу выходят на новый уровень. Отдельные страны, в том числе Австрия, демонстрируют настойчивость в проведении более независимой миграционной политики, ссылаясь на неэффективность деятельности союзных институтов. Это, в свою очередь, ведёт к ещё большей разобщённости в рамках объединения.