«Зеленая» энергетика в России

Приукрашивание действительности, протекционизм или реальные меры по снижению выбросов оксида углерода?
Начиная с 1990-х гг. политики самого высокого ранга обсуждают возможности по расширению использования возобновляемых источников в Российской Федерации. В 2014 году в России все еще не имеет действенной системы поддержки, которая позволила бы стимулировать масштабное использование экологически чистой энергии.

Приукрашивание действительности, протекционизм или реальные меры по снижению выбросов оксида углерода?

Начиная с 1990-х гг. политики самого высокого ранга обсуждают возможности по расширению использования возобновляемых источников в Российской Федерации. Несмотря на очевидный прогресс, достигнутый в области создания законодательных предпосылок для развития возобновляемых источников энергии в России, многое еще предстоит сделать. В 2014 году в России все еще не имеет действенной системы поддержки, которая позволила бы стимулировать масштабное использование экологически чистой энергии. В стране были приняты различные законы и нормативно-правовые акты, в соответствии с которыми в России официально — по крайней мере, на бумаге — действует политика развития возобновляемых источников энергии. Однако на практике инвесторы, работающие в секторе возобновляемой энергетики, сталкиваются со множеством ограничений, к числу которых относятся неурегулированные пробелы в законодательстве, высокие протекционистские барьеры и недостаточные финансовые стимулы, препятствующие созданию равноправных условий работы как для «зеленой», так и для традиционной электро- и теплоэнергетики. Отсутствие эффективной системы поддержки возобновляемой энергетики может привести к тому, что Россия окажется за бортом «зеленой революции» и значительно отстанет от развитых стран и других государств БРИК [1] в сфере разработки экологических чистых технологий. Более того, отказ от развития огромного потенциала возобновляемой энергии России сопряжен с риском повышения цен на ископаемое топливо для потребителей, особенно изолированных энергетических систем.

Снижение целевых показателей в области развития возобновляемых источников энергии: с 4,5% до 2,5% и далее до…?

После неудачных попыток принять в 1999 году федеральный закон «О государственной политике в сфере использования нетрадиционных возобновляемых источников энергии» в 2007 года была принята правовая база для продвижения возобновляемых источников энергии в рамках федерального закона «Об электроэнергетике», включая обязательства правительства по утверждению государственных целевых показателей в области возобновляемой энергетики. В соответствии с утвержденными в 2009 году «Основными направлениями государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности в электроэнергетике на основе использования возобновляемых источников энергии на период до 2020 года» правительство Российской Федерации утвердило целевой показатель, согласно которому объем производства и потребления электрической энергии с использованием возобновляемых источников энергии к 2020 году должен составить 4,5%. Правительство подготовило ряд программ, в которых описывались меры, необходимые для выполнения этого целевого показателя. Реализация таких программ ведется со значительным отставанием от плана, что вызывает серьезные сомнения в том, что показатель 4,5% может быть достигнут к 2020 году.

Следует отметить, что в апреле 2013 года в рамках программы «Энергоэффективность и развитие энергетики» был анонсирован иной целевой показатель - 2,5%. Это указывает на пересмотр планов РФ в области возобновляемой энергетики в сторону значительного сокращения. Поскольку в распоряжение от 2009 года «Основные направления государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности в электроэнергетике на основе использования возобновляемых источников энергии на период до 2020 года» не вносились поправки, предусматривающие пересмотр показателя 4,5%, можно предположить, что сокращение целевого показателя до 2,5% распространяется лишь на определенный сегмент рынка электроэнергетики, а именно — на оптовый рынок электроэнергии и мощности. В связи с отсутствием точной трактовки данного показателя потенциальным инвесторам в российский сектор возобновляемой энергетики очень важно получить от правительства страны четкое подтверждение официального показателя и обязательств по его выполнению. Как подчеркивается в директиве ЕС о возобновляемых источниках энергии, «концепция, которая включает в себя обязательные показатели, должна быть направлена на обеспечение долгосрочной стабильности, в которой нуждается деловое сообщество для осуществления рациональных и устойчивых инвестиций в сектор возобновляемых источников энергии». Одним из способов повышения доверия к целевому показателю РФ по развитию ВИЭ могло бы стать его закрепление в федеральном законе «Об электроэнергетике».

Система надбавок: причина отказа — обеспокоенность в связи с повышением цен в краткосрочной перспективе

Фото: technologygreenenergy.blogspot.ru

Согласно федеральному закону «Об электроэнергетике», правительство РФ должно обеспечивать выполнение целевого показателя в сфере возобновляемой энергетики при помощи надбавки, прибавляемой к равновесной цене электрической энергии на оптовом рынке. Тем не менее, правительство страны так и не внедрило систему надбавок, ссылаясь в качестве обоснования на различные правовые и технические трудности, связанные с реализацией этого механизма. Более того, серьезными препятствиями для внедрения системы надбавок следует считать предполагаемое краткосрочное воздействие развития возобновляемой энергетики на цену электроэнергии для конечного потребителя, а также консолидацию контроля в секторе электроэнергетики. Согласно Международному энергетическому агентству, «в связи с обеспокоенностью, вызванной риском повышения цен для конечных потребителей электроэнергии, правительство в настоящее время избегает увеличения тарифов на оптовом рынке, признавая необходимость включать надбавку в тарифы на электроэнергию, полученную из новых возобновляемых источников энергии».

Обеспокоенность правительства по поводу краткосрочных затрат, обусловленных реализацией политики развития возобновляемых источников энергии, связана с тем, что не учитывается средне- и долгосрочный эффект развития возобновляемых источников энергии, который позволит повысить экономическую доступность энергии в России. Возобновляемые источники энергии (в частности ветряная, геотермальная и фотоэлектрическая солнечная энергия) отличаются значительно более низкими эксплуатационными затратами по сравнению со стандартными методами производства энергии. Разработка возобновляемых источников энергии в средне- и долгосрочной перспективе способна защитить потребителей от рисков, сопряженных с волатильностью цен на электроэнергию. В тех регионах РФ, где отсутствуют богатые месторождения ископаемого топлива, возобновляемая энергетика может сыграть ключевую роль в повышении уровня энергетической независимости. Этот вопрос приобретает все большее значение для обеспечения экономического роста ряда российских регионов.

Система, основанная на мощностях: уникальный неопробованный подход

В мае 2013 года правительство РФ приняло Постановление №449 «О механизме стимулирования использования возобновляемых источников энергии на оптовом рынке электрической энергии и мощности». Оно стало результатом поправок, внесенных в 2010 году в федеральный закон «Об электроэнергетике» с целью создания нормативно-правовой базы для новых принципов поддержки возобновляемой энергетики в России. В отличие от системы надбавок, в соответствии с которой финансирование объектов инфраструктуры возобновляемой энергетики зависит от объема производимой ими энергии, новая схема опирается на оптовый рынок электроэнергии и мощности, то есть тот сегмент рынка, в рамках которого электростанции получают денежную компенсацию в соответствии с их готовностью производить электроэнергию. Этот подход уникален: большинство стран во всем мире оказывает поддержку объектам возобновляемой энергетики в соответствии с объемом электроэнергии, получаемым от них сетью, то есть на основании объема их производства, выраженного в МВт∙ч, а не на основании их установленных мощностей, выраженных в МВт или МВт∙месяц.

Российский подход, в основе которого лежит принцип платы за мощность, на первый взгляд кажется парадоксальным. Большинство возобновляемых источников энергии действительно отличаются неравномерным (прерывистым) характером производства электроэнергии, так как зависят от внешних природных факторов (силы ветра, уровня солнечной радиации), что затрудняет расчет их готовности производить электроэнергию — главного фактора, определяющего объем финансирования электростанций в условиях современного российского рынка электроэнергии и мощности. Для устранения рисков подобного несоответствия Российская Федерация внесла в действующие правила о предоставлении мощности, отражающих неравномерный характер работы возобновляемых источников энергии. В соответствии с этими правилами, жесткие требования о фактическом объеме производимой энергии, которые регулируют финансирование традиционных электростанций, не распространяются на возобновляемые источники энергии, отличающиеся переменным объемом производства. В то же время в целях минимизации рисков избыточного строительства инфраструктуры в ущерб эффективному производству возобновляемой энергии правила о предоставлении мощности устанавливают минимальный обязательный уровень производства электроэнергии (коэффициент использования производственных мощностей) для обеспечения инвестиций в источники возобновляемой энергии. Этот минимальный уровень рассчитывается ежегодно, и таким образом генерирующие объекты, функционирующие на основе возобновляемых источников энергии, получают возможность выполнить установленные требования.

Этот уникальный подход, который был избран Россией для продвижения возобновляемых источников энергии, связан с определенным риском для инвесторов в связи с отсутствием опыта практического применения. Тем не менее он соответствует особенностям институциональной структуры российского рынка и может способствовать успешному выполнению органами власти установленных требований.

Отборы проектов ВИЭ: кто получит обещанную поддержку?

Владимир Лихачев:
Энергетическая революция. XXI век.
Перезагрузка

В сентябре 2013 года был проведен первый конкурсный отбор инвестиционных проектов в сфере возобновляемой энергетики. Его итоги были весьма удручающими: в рамках конкурсного отбора не было получено ни одной заявки на создание малых ГЭС, очень незначительное число участников проявили интерес к ветроэнергетике. Неудачу первого отбора можно объяснить слишком сжатыми сроками, отведенными на подготовку к нему , и очень жесткими требованиями к гарантийным обязательствам, которые должны были предоставить разработчики проектов (в соответствии с этими гарантиями они были обязаны предоставить соглашение с энергетической компанией, контролирующей более 2500 МВт установленных мощностей, о компенсации 5% от капитальных затрат в случае, если проект не будет реализован) [2]. Более того, ограниченное участие инвесторов может быть в значительной степени связано с целевыми показателями степени локализации, действующими в отношении проектов по возобновляемой энергетике. Для получения поддержки инвесторы должны закупать значительную часть оборудования, используемую в проектах, у российских производителей. Однако, за исключением производства фотоэлектрических солнечных панелей [3], в России на сегодняшний день практически отсутствует производственных мощности по изготовлению оборудования для генерации ВИЭ. Более того, ограниченный размер рынка и недостаток интереса к сфере возобновляемой энергетики со стороны российского правительства лишает Россию привлекательности в качестве рынка сбыта в глазах производителей соответствующего оборудования. Государственный целевой показатель объемов производства и потребления возобновляемой энергии остается слишком низким, чтобы убедить производителей такого оборудования в необходимости развития производства в России.

Для обеспечения эффективности подхода, основанного на плате за мощность, необходимо в значительной степени пересмотреть действующие требования к показателям степени локализации для будущих отборов. Кардинальный пересмотр действующих требований по локализации на рынке возобновляемой энергии соответствовал бы цели правительства РФ по удержанию цен на электроэнергию. Как недавно было отмечено в исследовании ОЭСР, требования в отношении степени локализации ведут к повышению расходной части программ по развитию возобновляемой энергетики и негативно отражаются на интересах потребителей энергии и государственном бюджете [4].

Более того, пересмотр требований российского законодательства к степени локализации необходим с точки зрения соответствия нормам ВТО. Апелляционный орган ВТО недавно постановил, что требования о содержании местных компонентов, действующие в Канаде (Онтарио) применительно к тарифам на возобновляемую энергию, являются нарушением Соглашения по связанным с торговлей инвестиционным мерам (TRIMS) [5]. Это постановление имеет особое значение, поскольку канадские требования похожи на нормы, действующие в России, и, следовательно, существует значительный риск того, что данные нормы могут быть оспорены на уровне ВТО.

Поддержка розничного рынка: величина и срок действия тарифов

Фото: AP Photo/Alik Keplicz:
Юлия Яминева:
Изменение климата в глобальной политике:
есть ли перспективы у нового договора?

Согласно федеральному закону «Об электроэнергетике», сетевые организации должны компенсировать потери в электрических сетях в первую очередь за счет приобретения «зеленой» электроэнергии по регулируемым ценам. Эта система действует на российских розничных рынках электроэнергии и теоретически дает региональным органам власти возможность развивать возобновляемую энергетику, например, с целью повышения уровня энергетической безопасности местной энергосистемы или для урегулирования вопросов, связанных с утилизацией биологически разлагаемых отходов. Программы энергетической эффективности российских регионов ясно свидетельствуют о том, что развитие возобновляемой энергетики является важной частью региональной политики в сфере энергосбережения.

На практике, однако, эффективность этих программ остается ограниченной. Это в первую очередь связано с пробелами в федеральной нормативно-правовой базе, регулирующей производство и использование возобновляемой энергии на розничных рынках. Региональные власти не могут принимать решения относительно тарифов до завершения строительства и получения «квалификации» (сертификации) генерирующих объектов возобновляемой энергетики со стороны НП «Совет рынка», который является федеральным регулятором оптового рынка электроэнергии и мощности. В связи с отсутствием четкого понимания сумм и сроков действия «зеленых» тарифов инвесторы не склонны вкладывать средства в сектор возобновляемой энергетики и предоставлять необходимые технологии.

Несмотря на то, что требование о компенсации потерь в электрических сетях за счет экологически чистой энергии было принято в 2007 году, на сегодняшний день лишь четыре генерирующих объекта прошли квалификацию и получили специальный тариф. В августе 2013 года Министерство энергетики предложило внести изменения в действующие правила функционирования розничных рынков электрической энергии для того, чтобы ужесточить обязанности сетевых организаций по приобретению «зеленой» энергии по регулируемым тарифам в течение минимального срока (7 лет). Проект постановления правительства РФ, однако, никак не решает проблему отсутствия у органов власти, ответственных за утверждение тарифов на региональном уровне, возможности принимать соответствующие решения до строительства и квалификации генерирующих объектов возобновляемой энергетики. Для реализации регионального потенциала возобновляемых источников энергии необходимо усовершенствовать действующую нормативно-правовую базу, регулирующую вопросы производства и использования возобновляемой энергетики на российских розничных рынках электроэнергии, путем предоставления инвесторам долгосрочных гарантий.

Создание в России эффективной нормативно-правовой базы для регулирования возобновляемой энергетики

Несмотря на очевидный прогресс, достигнутый в области создания законодательных предпосылок для развития возобновляемых источников энергии в России, многое еще предстоит сделать. Значительные задержки при разработке и реализации российской политики по развитию возобновляемой энергетики стали негативным сигналом для инвестиционного сообщества и снижают возможность получения экономической, социальной и экологической выгоды, которую такая политика могла бы принести России. Несмотря на то, что правительство РФ ввело в действие целый ряд различных регулятивных инструментов, которые позволяют провести в жизни некоторые элементы российской политики в сфере возобновляемой энергетики, в действующей нормативно-правовой базе сохраняется значительное число пробелов. Очень важно устранить эти пробелы как можно быстрее, чтобы восстановить доверие инвесторов — ключевых игроков, без участия которых невозможно развитие программ возобновляемой энергетики в России. В первую очередь, Россия должна подтвердить целевой показатель производства и потребления ВИЭ в размере 4,5% и взять на себя четкие обязательства по его соблюдению. Во-вторых, требования к степени локализации, действующие в системе, основанной на плате за мощность, требуют кардинального пересмотра в соответствии с нормами ВТО. В-третьих, региональные власти должны получить полномочия для предоставления инвесторам в сектор возобновляемой энергетики предполагаемых долгосрочных гарантий в отношении уровня тарифов до строительства и квалификации генерирующих объектов возобновляемой энергетики. Эти изменения нормативно-правовой базы позволят России не отстать от процессов развития экологически чистой энергетики.

Содержащиеся в настоящей публикации выводы и суждения принадлежат автору и не обязательно отражают мнение IFC или ее Совета директоров, Всемирного банка или его исполнительных директоров, Глобального экологического фонда либо представляемых ими стран. IFC и Всемирный банк не гарантируют точности данных, приведенных в настоящей публикации, и не несут ответственности за любые последствия их использования.

1. Глобальный обзор систем поддержки возобновляемой энергетики: Renewable Energy Policy Network for the 21st Century (REN21), Global Status Report [www.ren21.net]. Заявление Председателя правительства РФ Дмитрия Медведева «О развитии инновационных технологий с использованием возобновляемых источников энергии сырья» от 4 февраля 2014 г. на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по модернизации экономики и инновационному развитию России [http://government.ru/news/10228].

2. Регламент проведения отборов инвестиционных проектов по строительству генерирующих объектов, функционирующих на основе ВИЭ, Приложение № 27к Договору о присоединении к торговой системе оптового рынка, www.np-sr.ru/contract/joining/marketnorem/currentedition/index.htm?ssFolderId=1000340.

3. См. www.hevelsolar.com.

4. H. Bahar, J. Egeland& R. Steenblik, “Domestic Incentive Measures for Renewable Energy with Possible Trade Implications”, OECD Trade and Environment Working Paper 2013/01 (2013), 20-23, на сайте: http://search.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=COM/TAD/ENV/JWPTE(2011)46/FINAL&docLanguage=En.

5. Canada — Certain Measures Affecting the Renewable Energy Generation Sector, Appellate Body Reports of 6 May 2013, WT/DS412/AB/R, WT/DS426/AB/R, at http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/412_426abr_e.pdf.