Выход США из СВПД и санкции против Ирана: за и против

Остановить маховик новой санкционной войны против Ирана сегодня уже невозможно. И хотя с исследовательской точки зрения трудно ожидать, что новый виток американских мер заставит Иран подчиниться требованиям Вашингтона, в политике США есть своя логика — санкции могут нанести Ирану существенный вред и при определённых обстоятельствах спровоцировать внутренние волнения.

Остановить маховик новой санкционной войны против Ирана сегодня уже невозможно. И хотя с исследовательской точки зрения трудно ожидать, что новый виток американских мер заставит Иран подчиниться требованиям Вашингтона, в политике США есть своя логика — санкции могут нанести Ирану существенный вред и при определённых обстоятельствах спровоцировать внутренние волнения.

Иван Тимофеев:
Санкции США против Ирана: опыт применения и возможные последствия

Вопрос об эффективности новых санкций США против Ирана — одна из наиболее острых интриг для исследователей и практиков санкционной политики. Выход США из СВПД — Совместного всеобъемлющего плана действий по иранской ядерной программе, стал мощным ударом по многосторонней дипломатии. Сделка была одобрена Советом Безопасности ООН (резолюция 2231). Наряду с постоянными членами СБ ООН активное участие в разработке плана принял Европейский союз. Для Брюсселя сделка была особенно важна с учётом приверженности ЕС принципам многосторонней дипломатии.

8 мая 2018 года президент США Дональд Трамп принял решение о выходе из сделки. В августе 2018 года он подписал указ 13846 «О возобновлении отдельных санкций против Ирана». В полном объёме они начали действовать 5 ноября 2018 года — администрация Трампа давала полгода на уход с иранского рынка для всех компаний, которые могли попасть под американские ограничения.

Реакция других партнёров по сделке, включая сам Иран, была ожидаемо негативной. США оказались в изоляции, что ставило закономерный вопрос об эффективности новых санкций.

В своё время сами американцы сделали ставку на многостороннее давление на Иран по ядерному вопросу. Вашингтон вводил санкции против Тегерана на протяжении долгого времени. Одностороннее давление наносило вред экономике Ирана, но не могло заставить его сменить политический курс.

Поэтому с конца 1990-х годов американцы в растущей степени делали ставку на коалиционную игру против Ирана, используя как своих европейских союзников, так и санкции ООН. Именно благодаря консолидированному давлению ООН, ЕС и США Тегеран пошёл на переговоры, завершившиеся подписанием компромиссного СВПД.

Поэтому демарш Вашингтона в мае 2018 года вызвал ожидаемое удивление — на что рассчитывает Трамп и его администрация? Неужели американцы всерьёз считают, что односторонние меры принесут успех и Тегеран пойдёт на уступки по всем или хотя бы по некоторым из 12 пунктов «ультиматума Помпео»?

С исследовательской точки зрения трудно ожидать, что новый виток американских мер заставит Иран подчиниться требованиям Вашингтона. Однако в политике США есть своя логика — санкции могут нанести Ирану существенный вред и при определённых обстоятельствах спровоцировать внутренние волнения. Новые санкции вводят запрет на импорт иранской нефти, запрещают поставки горючего, вводят финансовую блокаду, ограничивают автомобильный, судоходный, судостроительный и портовый сектора. Финансовые санкции особенно болезненны с учётом доминирования американского доллара в мировых расчётах, так как фактически лишают возможности вести нормальную международную торговлю. Кроме того, США объявили санкции экстерриториальными, то есть американские регуляторы будут наказывать как своих нарушителей, так и зарубежных.

Администрация Трампа, по всей видимости, исходит из следующих предположений:

Андрей Кортунов, Мишель Дюкло:
Иран на Ближнем Востоке: часть проблемы или часть решения?

1. Столкнувшись с возобновлением санкционного режима, Тегеран встаёт перед выбором из двух альтернатив. Первая — разорвать свои обязательства по СВПД и возобновить разработку ядерного оружия. Однако в этом случае Иран гарантированно окажется в изоляции. Как минимум, такой шаг приведёт к возобновлению санкций ООН и ЕС. Как максимум, у США будет легитимный повод вновь поставить вопрос о военных ударах по Ирану с целью остановить ядерную программу. Скорее всего, в Вашингтоне исходят из того, что, свернув свою ядерную программу, Иран не сможет быстро получить ядерное оружие. А значит, вряд ли повторит успех Северной Кореи, которая ведёт торг с позиции сильного, завершив создание ядерных зарядов и ракетных носителей. Опасаясь изоляции или агрессии, Тегеран вынужден будет оставаться в рамках СВПД. Иными словами, США ничего не теряют с точки зрения ядерного вопроса — Иран сохраняет по нему статус-кво. Но вместе с тем Вашингтон вновь вводит санкции, подсаживая Тегеран на новые ограничения и выставляя новые требования. В сущности, к такому подходу республиканцы призывали ещё до заключения СВПД. Барак Обама в своё время вступил в жёсткую полемику с Конгрессом и с большим трудом настоял на сделке. Дональд Трамп фактически вернул на повестку дня установки противников Обамы, считая, что Ирану поблажки делать не следует. Наоборот, на Тегеран нужно давить ещё сильнее, добиваясь либо новых уступок, либо обнищания до такой степени, когда народ выйдет на улицы.

2. Исследования влияния санкций на внутреннюю политику страны-цели показывают, что экономические ограничения необязательно приводят к бунтам, переворотам и тем более к демократизации. Действительно, страдает средний класс и незащищённые слои населения, сокращаются ресурсы, падает экономический рост и ухудшается качество жизни. Но связь между санкциями и политическим транзитами — нелинейна. Политическая система может консолидироваться и дать властям ещё большую легитимность. Однако в иранском случае есть важный нюанс. Санкции могут быть более болезненными тогда, когда ущерб от них выше ожидаемого. Или когда некоторый рост благосостояния сменяется болезненным спадом. При таких условиях связь санкций и социального протеста теоретически может быть более сильной. В любом случае американцам ничего не мешает вновь протестировать эту гипотезу на Иране.

3. Успех СВПД в 2015 году был в определённой степени связан с падением иранского нефтяного экспорта из-за санкций. Тогда американцы смогли добиться падения иранских нефтяных доходов, введя исключения для стран-импортёров. Вашингтон отказался от лобового удара и прямых запретов. Ключевые импортёры освобождались от санкций, но обязывались значительно сократить покупку иранской нефти. Этот подход дал большие результаты. Такие импортёры, как страны ЕС, Япония или Индия, существенно сократили свои закупки. С 2018 года США пробуют повторить успех уже на базе односторонних санкций, введя исключения для восьми крупных импортёров иранской нефти. По всей видимости, американцы исходили из того, что у импортёров есть две альтернативы. Первая — продолжать покупать иранскую нефть со скидками, но оказаться под потенциально более дорогостоящими американскими санкциями. Вторая — найти других поставщиков. Второй путь мог оказаться более привлекательным. Тем более что большого дефицита на рынке нефти нет, а другие производители могут нарастить объёмы добычи. Иран в этом случае мог просто лишиться своей доли рынка. Впоследствии Вашингтон вообще отменил исключения, ещё больше усилив блокаду иранского нефтяного экспорта.

4. Несмотря на то, что Европейский союз выступил против выхода США из СВПД и возобновил действие Блокирующего статута 1996 года, крупные компании будут сохранять лояльность санкциям США и уйдут из Ирана. За последние 15–20 лет США смогли создать мощный инструмент вторичных санкций. В основном они подразумевают штрафы против компаний, нарушающих американские санкционные режимы. И хотя большинство штрафов получают компании из США, целый ряд компаний из ЕС также оказывались под вторичными санкциями. В особо уязвимом положении находятся банки и финансовые институты. Компании из других стран оказываются перед выбором. Либо продолжать работать на иранском рынке, но тогда подвергаться риску американских штрафов, значительно превышающих прибыль, или даже риску оказаться в SDN-листе. Либо уходить из Ирана, неся убытки, но сохраняя возможность работать на американском рынке и оставаться в долларовой финансовой системе. Выбор крупных компаний очевиден. При этом альтернативная система расчётов с Ираном INSTEX, создаваемая ЕС, находится в зачаточном состоянии и в ближайшем будущем вряд ли сможет что-то изменить для Ирана.

Впрочем, у перечисленных доводов есть и своя оборотная сторона.

Алексей Хлебников:
Нефтяной сектор Ирана и очередной виток санкций: адаптация к новым реалиям

Во-первых, выход из СВПД подорвал доверие к американской дипломатии. В частности, иранский урок очень важен для Москвы. Он говорит о том, что любые компромиссы с американцами, которые будут подразумевать конкретные уступки в обмен на смягчение или снятие санкций — нежелательны. Особенно если такие уступки являются необратимыми. Нет никаких гарантий, что следующая администрация не вернётся к политике санкций. В руках у США сохраняется мощнейший инструмент нанесения ущерба экономике страны-цели, но сокращаются возможности использовать его для достижения дипломатических целей.

Во-вторых, эрозия СВПД подрывает усилия по нераспространению ракетно-ядерных вооружений. Случай Северной Кореи показывает, что наличие ядерного оружия не отменяет разрушительных санкций, но, по крайней мере, оставляет козыри в переговорном процессе. Тогда как отказ от него приведёт к возобновлению санкций уже под другим предлогом.

В-третьих, каждый новый эпизод введения санкций заставляет страны-цели приспосабливаться к ним и находить способы адаптации. Срабатывает «эффект обучения». Кроме того, те страны, которые США считают своими конкурентами или соперниками, могут явно или скрытно создавать механизмы адаптации заранее, пока санкции не ввели против них. Они же могут выступать и «чёрными рыцарями», помогая странам-целям держаться на плаву или же отказываясь от помощи американцам.

В-четвёртых, даже если санкции приведут к масштабным протестам и новой революции, большой вопрос, какой будет новая политическая система? Сможет ли Вашингтон контролировать этот процесс и не получит ли он гораздо более враждебный и пассионарный режим?

Игнорирование этих рисков может привести к серьёзным последствиям. Однако остановить маховик новой санкционной войны против Ирана сегодня уже невозможно.

Автор: Иван Тимофеев, программный директор Валдайского клуба, программный директор РСМД.

Впервые опубликовано на сайте Международного дискуссионного клуба «Валдай».