Возобновляемая энергетика в ЕС: смена приоритетов

Несмотря на впечатляющий технический прогресс, возобновляемая энергетика за редким исключением неконкурентоспособна по сравнению с традиционными источниками энергии. Причиной быстрого развития возобновляемых источников энергии (ВИЭ) в Евросоюзе была, прежде всего, масштабная государственная поддержка. В настоящее время Евросоюз модифицирует стратегию в области ВИЭ с целью сократить объем субсидирования. Это неизбежно приведет к резкому сокращению темпов роста ВИЭ, срыву ранее согласованных целевых нормативов и сохранению зависимости от импорта углеводородов.

Несмотря на впечатляющий технический прогресс, возобновляемая энергетика за редким исключением неконкурентоспособна по сравнению с традиционными источниками энергии. Причиной быстрого развития возобновляемых источников энергии (ВИЭ) в Евросоюзе была, прежде всего, масштабная государственная поддержка. В период экономического кризиса эти субсидии стали тяжелой ношей для бюджетов и населения стран ЕС. В настоящее время Евросоюз модифицирует стратегию в области ВИЭ с целью сократить объем субсидирования. Это неизбежно приведет к резкому сокращению темпов роста ВИЭ, срыву ранее согласованных целевых нормативов и сохранению зависимости от импорта углеводородов.

Европейский союз – один из лидеров в развитии возобновляемых источников энергии. По оценке BP, на его долю приходится почти 42% мирового потребления возобновляемой энергии, в то время как на долю США – 23%, Китая – 9%, Японии – 4%. За последние пятнадцать лет в ЕС сформировалась полноценная политика стимулирования ВИЭ, включающая четко обозначенные цели, широкий комплекс мер по их достижению и специфическую модель разделения ответственности между коммунитарным и национальным уровнями власти. К середине 2000-х годов Евросоюз на основе пакета мер по климату и энергетике перешел к комплексному подходу. Была поставлена новая цель – к 2020 г. довести производство ВИЭ до 20% от первичного потребления. Для реализации заявленной цели в 2009 г. была принята Директива 2009/28 по развитию возобновляемой энергетики, переводящая политические намерения в юридические обязательства. За период с 2002 по 2011 гг. общее производство возобновляемой энергии в ЕС выросло на 67%, среднегодовой темп роста составил 7,4% (см. рис. 1). Успехи Евросоюза несомненны.

Рисунок 1.Производство первичной энергии из ВИЭ в ЕС-27, ТДж

Источник: база данных Eurostat

Однако существующее распределение полномочий между ЕС и государствами-членами нередко осложняет проведение последовательной политики в области ВИЭ, а реальные результаты не вполне соответствуют официальным целевым показателям. Индикативный характер нормативов, ограничение полномочий Евросоюза в этой сфере консультативными функциями и существовавшая схема взаимодействия между Еврокомиссией и государствами-членами затруднили выполнение заявленных планов.

В ходе принятия мер регулирования на национальном уровне трудности возникали постоянно. Возникают они и сегодня, что закономерно ведет к отставанию от намеченной траектории развития ВИЭ. В итоге индикативные цели по развитию ВИЭ в электроэнергетике на 2010 г. не выполнили 15 стран ЕС (включая Францию и Великобританию), на транспорте – 22. В сфере отопления/охлаждения Еврокомиссия не исключает сокращения доли ВИЭ в ближайшие годы. Даже в наиболее динамично развивающейся ветровой энергетике 18 стран Евросоюза в 2012 г. отставали от индикативной траектории ввода в действие генерирующих мощностей.

Субсидирование – главный стимул развития ВИЭ

Нежелание или неспособность значительного числа стран Евросоюза проводить регулятивные реформы с целью достижения согласованных на уровне ЕС нормативов – это лишь внешнее проявление проблемы. Основной фактор, сдерживающий развитие возобновляемой энергетики, – ее высокая себестоимость. Сегодня, несмотря на заметный технический прогресс и высокие цены на нефть, львиная доля возобновляемой энергетики неконкурентоспособна в сравнении с углеводородной энергетикой.

На рисунке 2 представлены оценки себестоимости генерации электричества из ВИЭ в разных регионах мира. Мы будем ориентироваться на данные, предоставленные наиболее авторитетными организациями, – Международным энергетическим агентством (МЭА), Международным агентством по возобновляемой энергии (IRENA) и Агентством по охране окружающей среды США.

Рисунок 2. Себестоимость генерации электроэнергии, долл./МВтч (2009–2011 гг.)*

* Полная приведенная стоимость электроэнергии (levelized cost of electricity)

Источники: Великобритания – Parsons Brinckerhoff. Powering the Nation Update 2010; Западная Европа – Projected Costs of Generating Electricity. 2010 edition. IEA, NEA, 2010; США – база данных US Environmental Protection Agency; Мир – International Renewable Energy Agency. Renewable Energy Technologies: Cost Analysis Series. Vol. 1: Power Sector. Issue 1/5–5/5. June 2012

Очевидно, что за исключением гидроэнергетики и геотермальной энергии, все прочие ВИЭ в большей или меньшей степени неконкурентоспособны в сравнении с углеводородной генерацией. Экономическая эффективность производства энергии из биомассы подрывается ужесточающимися экологическими требованиями. Такие наиболее быстро развивающиеся в Евросоюзе виды энергетики, как ветровая и солнечная, нерентабельны (за исключением расположенных на суше самых современных ветрогенераторов).

Вслед за МЭА повторим: «За исключением гидроресурсов, рост возобновляемой энергетики зависит от субсидий». При этом большинство средств на поддержку ВИЭ в Европе выделялось на национальном уровне. Бюджет ЕС напрямую финансировал лишь НИОКР и частично некоторые инфраструктурные и пилотные проекты.

Каждая страна ЕС самостоятельно определяет набор методов финансовой поддержки ВИЭ. В электрогенерации практически все страны ЕС используют так называемые вводные тарифы (feed-in-tariff), под которыми подразумевают законодательно установленное обязательство сбытовых/сетевых компаний закупать электричество из ВИЭ по цене выше рыночной [1]. Широкое распространение также получили инвестиционные гранты, налоговые льготы, квоты по закупке энергии из ВИЭ. Все существующие меры поддержки ВИЭ представляют собой субсидии, которые либо выделяются напрямую из средств госбюджета, т.е. за счет налогоплательщиков, либо ведут к повышению общих цен на энергию и, следовательно, оплачиваются потребителями.

Некоторое представление о субсидировании ВИЭ в электроэнергетике дают рисунки 3 и 4. Как видно на рисунке 3, в ряде стран ЕС вводные тарифы не просто выше оптовой цены электроэнергии, но даже превышают конечные цены.

Рисунок 3. Субсидирование ветровой энергетики в некоторых странах ЕС (вводный тариф, евро/МВтч, 2012 г.)

Источник: базы данных Eurostat и портал RES-Legal

По данным Euracoal, в Германии общий объем субсидирования ВИЭ вырос в 2000–2011 гг. с 1 млрд до 16,8 млрд евро (см. рис. 4) преимущественно за счет поддержки наиболее дорогостоящих видов ВИЭ: фотогальванической солнечной энергетики, строительства ветрогенераторов в офшоре и биотоплива второго поколения. При этом размер субсидий на единицу продукции увеличился вдвое: с 8,5 до 17,9 евроцентов за КВтч. Всемирная ядерная ассоциация (WNA) оценивает размер субсидирования ВИЭ в Германии еще выше – 20 млрд евро в год только в электроэнергетике суммарно за счет бюджета и дополнительных расходов потребителей. А в электроэнергетике Испании, по ее расчетам, размер субсидий на ВИЭ ежегодно составляет 7 млрд евро.

Рисунок 4. Субсидирование электрогенерации из ВИЭ в Германии*

* Суммарно госсубсидии и дополнительные расходы потребителей

Источник: Euracoal. Annual Report 2012

В 2001 г. Европейское агентство по окружающей среде оценивало для ЕС-15 общий объем субсидий на развитие ВИЭ в 5,3 млрд евро, из которых лишь 0,6 млрд евро было выделено из бюджетных средств, а остальные 4,7 млрд евро – из средств потребителей. В предварительном варианте Сообщения Еврокомиссии от 5 ноября 2013 г. фигурировала цифра 30 млрд евро в год [2].

Влияние экономического кризиса

К началу глобального финансово-экономического кризиса, т.е. к 2008–2009 гг., развитие возобновляемой энергетики в Евросоюзе базировалось на масштабном государственном стимулировании как за счет прямой поддержки из национальных бюджетов (прямые субсидии, налоговые льготы и т.п.), так и за счет регулятивных мер (вводные тарифы, квоты, облегченный доступ к энергосетям электричества, произведенного из ВИЭ, и т.п.), которые в конечном итоге оплачивались потребителями энергоресурсов. Быстрый рост объема производства энергии из ВИЭ привел к аналогичному увеличению объемов субсидирования. Уверенный экономический рост сглаживал дополнительную нагрузку на потребителей энергоресурсов, а низкая стоимость денег позволяла государственным бюджетам (и потребителям) финансировать растущий объем обязательств по субсидированию ВИЭ.

www.ge-renewable-energy.com
Крупнейшая в Европе ветровая ферма в
Фантанеле, Румыния

С наступлением кризиса возникла острая нехватка средств для субсидирования. В этой ситуации ряд стран ЕС начал изменять схемы поддержки ВИЭ и сокращать объем субсидирования. К примеру, вводные тарифы на фотогальваническую солнечную энергию резко уменьшились в 2011 г. в Чехии, Франции и Италии. Испания приступила к их снижению с 2009 г. В Германии, где эти тарифы постепенно уменьшались все прошедшее десятилетие, особенно резкие сокращения произошли в 2009 и 2011 гг. Данный процесс касается не только солнечной энергетики. В 2011 г. Великобритания уменьшила вводные тарифы для всех видов ВИЭ, а Испания в 2013 г. сократила объем субсидирования на 1,3–1,4 млрд евро. В начале 2013 г. Еврокомиссия констатировала, что такого рода решения, принимаемые во многих странах ЕС, негативно влияют на инвестиционный климат в отрасли ВИЭ.

Вследствие сокращения субсидирования производство ВИЭ в Евросоюзе в 2011 г., впервые за последние пятнадцать лет, сократилось (см. табл. 1). Темпы роста производства ВИЭ были отрицательными в 20 странах ЕС. Лишь в четырех странах (Великобритания, Бельгия, Ирландия и Кипр) они оказались выше, чем в предыдущие годы, и еще в трех (Италия, Нидерланды, Польша) сохранились на прежнем уровне. Характерно, что наибольшее падение производства ВИЭ наблюдалось в 2011 г. в тех странах ЕС, где и раньше возобновляемая энергетика развивалась медленнее, чем в целом по Евросоюзу. Самый глубокий спад был отмечен во Франции (-13,2%), Румынии (-11,9%) и Словении (-11,3%). Общий объем производства возобновляемой энергии в Евросоюзе в 2011 г. сократился на 2,7%, прежде всего, за счет биомассы и гидроэнергетики, которые в сумме обеспечивают более 80% ВИЭ (см. рис. 1).

При этом солнечная и ветровая энергетика продолжали расти довольно быстрыми темпами. Более того, в 2010–2012 гг. был введен в строй большой объем новых генерирующих мощностей (хотя меньше, чем предполагалось). Однако это развитие по инерции. Как отмечается в докладе Европейской ассоциации ветровой энергетики (EWEA), «стресс, ощутимый во всех звеньях отраслевой цепочки… неизбежно повлечет за собой снижение объема новых мощностей в 2013 г., а, возможно, и в 2014 г.»

Изменение приоритетов Евросоюза

www.ngpowereu.com
Солнечная энергетика в Европе

К началу 2013 г. отношение Еврокомиссии к развитию и субсидированию ВИЭ существенно изменилось. Например, в Сообщении 2011 г. Комиссия призывала для достижения заявленных целей увеличить капитальные инвестиции в ВИЭ с 35 млрд до 70 млрд евро в год. А уже в марте 2013 г. она заявила о необходимости реформировать существующие схемы поддержки ВИЭ, сделать их «экономически эффективными и ориентированными на рыночные механизмы». Впрочем, в то время позиция Комиссии еще была компромиссной.

Переломным моментом стал саммит Европейского совета, состоявшийся 22 мая 2013 г. Он на политическом уровне декларировал изменение приоритетов энергетической политики ЕС: вместо «устойчивой энергии» на первый план была выдвинута «конкурентоспособная энергия».

Смену приоритетов наглядно демонстрирует уже первая фраза Заключения Европейского совета: «В современном экономическом контексте мы должны мобилизовать все наши политики на поддержку конкурентоспособности, [создание] рабочих мест и [стимулирование экономического] роста». Европейский совет потребовал внести изменения в правила оказания господдержки энергетике, в частности, устранить «экологически или экономически вредные субсидии» и разработать «эффективные и экономически обоснованные схемы поддержки» ВИЭ. Принципиальными условиями дальнейшего развития ВИЭ названы «их экономическая эффективность, развитие рыночных механизмов и стабильность сетей».

Во исполнение решения Европейского совета 5 ноября 2013 г. Комиссия обнародовала Сообщение о будущих принципах субсидирования в энергетике, инициировав широкие консультации со всеми заинтересованными акторами. В основе предложений Комиссии лежат две идеи – сокращение субсидий возобновляемой энергетике и предоставление помощи газовой и угольной генерации для обеспечения резервных мощностей в энергосистеме. В документе подчеркивается, что решения о производстве и инвестициях должны определяться «рыночными факторами, а не гарантированными ценами, установленными публичными властями», при этом «любая необходимая поддержка должна дополнять рыночные цены, а не заменять их, и быть сведена к необходимому минимуму».

В части конкретных мер Комиссия предложила заменить вводные тарифы (feed-in-tariff) вводными премиями (feed-in-premium) [1] или другими формами поддержки с тем, чтобы вынудить производителей адекватно реагировать на рыночные импульсы.

* * *

Решение Европейского совета и последующие действия Комиссии вносят существенные коррективы в приоритеты энергетической политики ЕС. Они фиксируют снижение внимания к климатическим аспектам энергетики и констатируют пересмотр стратегии форсированного развития ВИЭ. Отныне главным предметом озабоченности ЕС в сфере энергетики становится цена энергоресурсов.

Хотя внутри ЕС существуют определенные разногласия, в целом следует ожидать устранения «экономически вредных субсидий» и перехода на «экономически обоснованные» схемы поддержки возобновляемой энергетики. В основе текущего изменения стратегии лежит, главным образом, признание того факта, что форсируемое развитие возобновляемой энергетики сопровождается целым рядом проблем, прежде всего, слишком большими затратами, которые тяжелым бременем ложатся на государственные бюджеты и конечного потребителя. Возникающие угрозы безопасности и надежности работы энергосистем послужили дополнительным стимулом к пересмотру стратегии развития ВИЭ.

Стремясь обеспечить граждан и бизнес «безопасной, устойчивой и доступной энергией», Евросоюз оказался в ловушке противоречащих друг другу целей. Сегодня уже ясно, что «устойчивая энергия», в частности возобновляемая энергетика, принесена в жертву «доступной», т.е. дешевой энергии. В итоге это приведет к резкому сокращению темпов роста возобновляемой энергетики в ЕС. Учитывая происходящее в ряде стран Евросоюза, в том числе в Германии, свертывание атомной энергетики, можно с большой долей уверенности утверждать, что углеводороды сохранят лидирующие позиции в энергобалансе ЕС. Потребности Евросоюза в импортируемых нефти, газе и угле будут явно выше прогнозируемых Еврокомиссией показателей. Политически мотивированное стремление ЕС сократить зависимость от поставок углеводородов из России вступает в противоречие с экономическими реалиями, требующими наращивания объемов импорта.

1. Вводные тарифы (feed-in-tariff) – законодательно установленное обязательство сбытовых/сетевых компаний закупать электричество из ВИЭ по цене выше рыночной. Размер вводных тарифов обычно фиксируется на 10–20 лет вперед. Это полностью выводит мощности возобновляемой энергетики из сферы действия рыночных механизмов и лишает стимулов к сокращению издержек. Вводные премии (feed-in-premium) – законодательно установленное обязательство сбытовых/сетевых компаний при закупке электричества из ВИЭ платить рыночную цену и, помимо этого, премию фиксированного размера.

2. Bulletin quotidien Europe. № 10957. 06.11.2013.