Война без конца: эволюция антитеррористической политики США от Дж. Буша-младшего до Дж. Байдена

Завтра исполняется 20 лет с момента самого крупного террористического акта в истории человечества, унёсшего жизни почти трех тысяч человек. В тот день впервые после событий 1941 г. на Гавайских островах на территорию США было совершено масштабное нападение, но не с использованием конвенционального оружия, а с помощью гражданских авиалайнеров, примененных террористами в качестве своеобразных крылатых ракет для поражения зданий. Новая масштабная угроза одномоментно стала центральной для американского общества, в полной мере ощутившего всю свою беззащитность и беспомощность перед лицом новой опасности. От президента США Дж. Буша-младшего ждали незамедлительных и решительных действий, направленных как на поиск и привлечение к ответственности виновных в произошедшей трагедии, так и на недопущение повторения подобных событий.

События 11 сентября 2001 г. положили начало «глобальной войны» с терроризмом, результаты которой, спустя два десятилетия, как минимум неоднозначны. С одной стороны, удалось подавить международный террористический интернационал в лице террористической группировки «Аль-Каида» и физически устранить ее лидера Осаму бен Ладена, а затем совладать и с более серьезной угрозой в лице Исламского государства — протогосударства и самопровозглашенного халифата, распространившего свое влияние на территорию Ирака и Сирии в 2010-х гг. С другой стороны, увы, статистика говорит о том, что уровень террористической активности за последние 20 лет не только не уменьшился, но и значительно вырос.

Наверное, у любой стратегии борьбы с терроризмом может быть лишь один основной критерий эффективности — отсутствие террористических атак. В случае с США эта задача выполнена лишь наполовину. В стране с 11 сентября 2001 г. действительно не было зафиксировано масштабных террористических актов, подготовленных и проведенных из-за рубежа, что, скорее, подтверждает правильность выбранной еще Дж. Бушем-младшем стратегии борьбы с транснациональным терроризмом. С другой стороны, террористические акты под исламистскими знаменами в США последние 20 лет случались, но осуществляли их либо американские граждане, либо проживавшие в стране долго время. Сюда можно отнести теракт на бостонском марафоне в 2014 г., а также расстрелы в Сан-Бернардино в 2015 г. и в Орландо в 2016 г., где погибли и пострадали сотни человек. Все это подводит к выводу о том, что США все-таки что-то упустили в своей антитеррористической стратегии.

Во-первых, Америка после 11 сентября 2001 г., ослепленная своим величием и колоссальными возможностями, на удивление легко растеряла моральный авторитет и международную поддержку. Объявленная два десятилетия назад «глобальная война» с террором была таковой только по охвату, но никак не по значению. США все это время занимались реализацией своих интересов и обеспечением безопасности исключительно своих граждан, прикрываясь громкими словами о «глобальной угрозе» и как должное принимая любую помощь других стран, не особо считаясь с их национальными интересами. Такое отношение не могло не привести к переоценке значения борьбы с терроризмом на международном уровне, которое постепенно снижалось, попадая в международную повестку лишь после громких терактов. Возможность показать себя не формальным, а реальным лидером в борьбе с терроризмом, увы, США упущена и возможно, больше не представится.

А, во-вторых, два десятилетия спустя необходимо наконец перейти от борьбы с проявлениями терроризма к борьбе с самим сложным явлением исламистского терроризма. Длительное время США имели дело с терроризмом как с некой формой девиантного поведения одиночек вроде Теда Кeзинского или Тимоти Маквея. Но исламистский терроризм принципиально другой. Это не ошибка, не сбой системы, а масштабная внесистемная международная оппозиция, отражающая накопившееся недовольство широких слоев населения мусульманского мира. Согласно опросам, проведенных в арабских странах в конце 2014 – начале 2015 г., т.е. в период взлета Исламского государства, 8,5 млн человек его активно поддерживали, а еще 42 млн позитивно оценивают его деятельность. Учитывая, что в опрошенных странах общая численность населения составляет примерно 370 млн человек, то речь идет о поддержке примерно в 2–3%, что уже не может считаться статистической погрешностью. От исламистского терроризма не смогут спасти ни физические преграды, ни самые изощренные электронные системы, его не удастся подавить военной силой, так как он ведет борьбу на уровне идей, которые находят отклик не только в сердцах и умах представителей мусульманского мира, но, как показывает практика, и тех, кто много лет жил в США и других западных странах, уже на личном опыте познав все прелести, ценности и недостатки свободного мира. Эффективно противостоять исламистскому терроризму может только успешный альтернативный проект развития мусульманского мира, который за 20 лет никто не только не предложил, но даже, похоже, не начал разрабатывать.

Завтра традиционно возле мемориала события 11 сентября в Нью-Йорке, возведенного на месте обрушившихся башен близнецов, соберутся родственники погибших, а в рамках своеобразной вахты памяти будет зачитан полный список всех жертв того трагического дня. Будут объятия, слезы, цветы, американские флаги, заверения, что такое никогда не повторится и жертвы были не напрасны. Только, к сожалению, вряд ли будут речи о том, что в память о погибших в тот день Америка могла бы за последние два десятилетия сделать гораздо больше для борьбы с терроризмом. А может уже пора?

Завтра исполняется 20 лет с момента самого крупного террористического акта в истории человечества, унёсшего жизни почти трех тысяч человек. В тот день впервые после событий 1941 г. на Гавайских островах на территорию США было совершено масштабное нападение, но не с использованием конвенционального оружия, а с помощью гражданских авиалайнеров, примененных террористами в качестве своеобразных крылатых ракет для поражения зданий. Новая масштабная угроза одномоментно стала центральной для американского общества, в полной мере ощутившего всю свою беззащитность и беспомощность перед лицом новой опасности. От президента США Дж. Буша-младшего ждали незамедлительных и решительных действий, направленных как на поиск и привлечение к ответственности виновных в произошедшей трагедии, так и на недопущение повторения подобных событий.

События 11 сентября 2001 г. положили начало «глобальной войны» с терроризмом, результаты которой, спустя два десятилетия, как минимум неоднозначны. С одной стороны, удалось подавить международный террористический интернационал в лице террористической группировки «Аль-Каида» [1] и физически устранить ее лидера Осаму бен Ладена, а затем совладать и с более серьезной угрозой в лице Исламского государства[2] — протогосударства и самопровозглашенного халифата, распространившего свое влияние на территорию Ирака и Сирии в 2010-х гг. С другой стороны, увы, статистика говорит о том, что уровень террористической активности за последние 20 лет не только не уменьшился, но и значительно вырос.

Согласно Global Terrorism Database количество терактов в 2001–2019 гг. выросло более чем в 4 раза (с 1980 до 8500 случаев), а число жертв увеличилось в 6 раз (с 3329 до 20300). Правда, совсем недавно статистика была еще хуже. Исторический максимум был зафиксирован в 2014 г. — 44 тыс. жертв в 17 тыс. терактах. По данным Global Terrorism Index за 2019 г. в 63 странах мира был зафиксирован как минимум один погибший от рук террористов. Наибольшее количество жертв террористической деятельности наблюдалось в Афганистане, Ираке, Нигерии, Сирии и Сомали, где на протяжении многих лет тлеют затяжные вооруженные конфликты.

Таким образом, мир за последние 20 лет «глобальной войны» с терроризмом, очевидно, не стал безопаснее. Более того, терроризм диверсифицируется и приобретает новые формы. И это уже повод подробнее рассмотреть антитеррористическую стратегию США последних десятилетий, выявить ее основные проблемы и достижения.

Сергей Веселовский:
Терроризм в Европе: перемирия не будет

Основы антитеррористической политики США

Как странно бы это ни звучало, но по своей сути антитеррористическая политика США последние 20 лет не претерпела радикальных изменений и в целом развивалась по вектору, заданному еще по время президентства Дж. Буша-младшего. Именно им была определена основная стратегическая задача антитеррористических усилий, которой с тех пор и следуют: недопустимость появления врага на территории США и, по возможности, его уничтожение на дальних подступах, что вполне вписывается в традиционное англо-американское понимание безопасности.

Именно при Буше-младшем получили оформление и крупнейшая реформа органов власти США, в результате которой появилось новое министерство внутренней безопасности и были собраны воедино различные потоки разведывательных данных, принят акт «О сплочении и укреплении Америки путём обеспечения надлежащими средствами, требуемыми для пресечения и воспрепятствования терроризму» (более известный как Патриотический акт), который дает правоохранительным органам и правительству дополнительные полномочия по надзору за деятельностью граждан США (отдельные его положения в разном виде неоднократно продлевались вплоть до 2019 г.), а также новые правила для финансовых институтов в части выявления и блокировки средств террористических организаций и лиц с ними связанных (возможно, это самая успешная часть не только американской, но и глобальной антитеррористической стратегии).

Кроме того, Буш-младший инициировал проведение военных операций по физическому устранению членов террористических организаций, включая проведение полномасштабных экспедиционных операций, а также специальных точечных операций с использованием беспилотных летательных аппаратов (БПЛА), судебное преследование иностранных террористов (аресты, допросы и привлечение к судебной ответственности), а также развитие различных предваряющих действий по обнаружению и обезвреживанию потенциальных террористов и опасных людей и грузов до того, как они попали на территорию США. Эти элементы большой антитеррористической стратегии почти на два десятилетия станут для США центральными.

Если говорить о полномасштабных военных кампаниях США в рамках борьбы с терроризмом, то это конечно же операции в Афганистане и Ираке. В первом случае справедливость военных действий против представителей движения «Талибан»[3], отказавшихся выдавать основного подозреваемого в планировании и осуществлении терактов 11 сентября Осаму бен Ладена, была подтверждена мировым сообществом, в том числе в рамках соответствующих резолюций Совета Безопасности ООН. Однако военная компания в Ираке под сомнительными и, как оказалось впоследствии, надуманными предлогами разработки режимом Саддама Хусейна оружия массового уничтожения и сотрудничества с «Аль-Каидой», вызвала серьезные разногласия даже внутри партнеров по НАТО, де-факто полностью расколов неформальную международную антитеррористическую коалицию, сплотившуюся вокруг США после событий 11 сентября. В результате Вашингтон был вынужден на протяжении десятилетий выделять значительные финансовые и людские ресурсы (в Афганистане в 2008 г. были размещены 33 тыс. военных, а в Ираке в 2007 г. — 170 тыс.) на ведение масштабных военных операций с открытыми целями.

Интересно, что и Б. Обама и Д. Трамп в качестве своих первых шагов по полному выводу войск из Афганистана увеличивали присутствовавший там военный контингент. Именно при Б. Обаме количество американских военных, расквартированных в Афганистане, достигло максимума — 100 тыс. в 2011 г. В итоге самый продолжительный вооруженный конфликт в истории США закончился в этом году уже при Дж. Байдене фактической сдачей Афганистана движению Талибан, представители которого менее чем за полтора месяца после начала вывода американских войск установили контроль над страной и бескровно взяли Кабул в середине августа. Видимо, в качестве насмешки над Вашингтоном талибы объявили, что проведут инаугурацию своего нового правительства как раз в эту субботу, 11 сентября, замкнув, таким образом, двадцатилетний круг борьбы за власть в Афганистане.

Андрей Кортунов:
Терроризм любителей как дополнительный налог на блага цивилизации

Вывод основного контингента войск в Ираке в рамках соответствующего соглашения между правительствами США и Ирака, подписанного еще в 2008 г. состоялся почти на десять лет раньше — 16 декабря 2011 г. Тем не менее, для борьбы с набирающим силы Исламским государством США вернули в Ирак к 2016 г. пятитысячный наземный контингент для обучения иракских и курдских вооруженных сил, проведения разведывательных операций и поддержки международной коалиции во главе с США по борьбе с ИГИЛ. В декабре 2017 г. Д. Трамп принял решение о переброске дополнительных 2 тыс. военнослужащих для противодействия Исламскому государству на территории Сирии, но уже через год сначала объявит о полном выводе американских войск из САР, а потом, передумав, заявит о том, что 400 американских военных останутся на ее территории бессрочно (и незаконно). В настоящее время их число достигает около 900 и не совсем понятно какие именно задачи они решают, т.к. победа над Исламским государством была достигнута еще в декабре 2017 г., когда ИГ потерял 95% ранее контролируемой территории. Еще 2,5 тыс. военнослужащих США находятся в настоящее время в Ираке. В июле было объявлено, что до конца года они перейдут в статус военных советников армии Ирака, полностью завершив таким образом проведение собственных военных операций. На этом, возможно, будет поставлена точка в военных кампаниях США, целью которых, по крайней мере декларируемой, была борьба с терроризмом.

Что касается спецопераций по уничтожению террористов с использованием БПЛА, то масштабное распространение эта практика получила во время президентства Б. Обамы. Если при Буше-младшем таких операций было 57, которые проходили преимущественно на границе Афганистана и Пакистана, где укрылись члены «Аль-Каиды» и движения «Талибан», то при Б. Обаме почти в десять раз больше — 563. Значительно расширилась и география таких ударов — Пакистан, Сомали, Йемен, Ирак, Сирия и Ливия. Во время президентства Д. Трампа использование ударных БПЛА увеличилось на 25%. Их активно применяли в Йемене, против сил Исламского государства в Сирии и Ираке, а также в Сомали. Пришедший из мира бизнеса Дональд Трамп очевидно понимал, что использование беспилотников значительно дешевле размещения наземного контингента, не говоря уже о возможных политических издержках такого шага. С высокой долей вероятности использование БПЛА в борьбе с террористами будет расширено, особенно по мере совершенствования как самих аппаратов, так и средств поражения на их борту.

Если говорить об очевидных провалах в антитеррористической стратегии США, то это конечно судебное преследование иностранных террористов, сопровождавшееся чередой скандалов. При Дж.Буше-младшем США заключали иностранных граждан, подозреваемых в терроризме, в специальные тюрьмы на территории Афганистана и Ирака (например, Абу-Грейб), а также вывозили в печально известную тюрьму на американской военной базе в кубинском заливе Гуантанамо. На тюрьму в Гуантанамо до 2008 г. не распространялись законы США, в ней можно было содержать подозреваемых без суда и следствия бесконечно долго, а также применять пытки, которые были полностью запрещены для всех ведомств (Пентагона и ЦРУ) лишь после прихода к власти Барака Обамы, одно из предвыборных обещаний которого было закрыть эту тюрьму. За 8 лет президентства он так и не смог его выполнить: к концу его второго президентского срока в Гуантанамо оставались 41 заключенный, из которых 23 — на неопределенный срок без суда и следствия[4]. Основное сопротивление позиции президента исходило от ряда членов Конгресса, которые не хотели переводить подозреваемых в терроризме в обычные тюрьмы (пусть и усиленного режима) на территории США, опасаясь вербовки ими новых сторонников.

Однако, сокращение активности в Гуантанамо не должно вводить в заблуждение — при Б. Обаме США лишь поменяли тактику, предпочитая направлять подозреваемых в терроризме иностранцев для допроса и дальнейшего содержания в другие страны, с более гибким отношением к правам человека, например в Египет. После прихода к власти Дональд Трамп не только высказался за сохранения тюрьмы в Гуантанамо, но и впервые с 2008 г. разрешил доставлять туда новых подозреваемых в терроризме. Особые надежды на закрытие тюрьмы возлагаются на Дж. Байдена, но они пока не оправдываются. Только в июле этого года был передан властям Марокко гражданин этой страны, который без суда и следствия содержался в тюрьме 19 лет.

Кристиан Каунерт:
Террористические движения сегодня: саморадикализация и симбиотические отношения

Практически полностью провалились попытки представить перед федеральным судом США подозреваемых в терроризме иностранцев. Например, Ахмед Гаилани, обвиняемый в организации взрывов посольств США в Кении и Танзании в 1998 г., был в итоге оправдан из-за отсутствия достаточных улик по всем пунктам обвинения (249), кроме одной — уничтожение федеральной собственности. Однако при Б. Обаме практика рассмотрения дел иностранных граждан, подозреваемых в терроризме, в гражданских судах продолжилась. Более того, они получили право присутствовать на заседаниях, задавать вопросы свидетелям и вызывать своих, доступ к уликам, в том числе секретным и т.д. Всего с 2001 г. иностранным гражданам были вынесены 8 обвинительных приговоров в террористической деятельности, из которых 3 были впоследствии полностью отменены, а один — частично. Назвать это торжеством правосудия, очевидно, сложно.

С точки зрения обнаружения и обезвреживания потенциально опасных людей и грузов до того, как они попали на территорию США, все американские президенты также фактически следовали в фарватере политики Дж. Буша-младшего, при котором с 2002 г. Агентство национальной безопасности начало секретную операцию в рамках Акта о негласном наблюдении в целях внешней разведки (FISA), принятого еще в 1978 году. Цель операции, раскрытой газетой «Нью-Йорк Таймс» в 2005 г. — отслеживание телефонных и иных контактов людей, находящихся на территории США с подозреваемыми в терроризме за рубежом. При Б. Обаме масштаб электронной слежки расширился, так как в рамках FISA была развернута еще более сложная система электронного наблюдения — Инструмент планирования для интеграции, синхронизации и управления ресурсами (PRISM), с помощью которого АНБ получало доступ к переписке пользователей в странах группы террористического риска прямо на серверах популярных Интернет-ресурсов, например, Yahoo, Google, Facebook, Skype, Youtube, Twitter и т.д. Уже при Д. Трампе в 2018 г. действие PRISM в рамках статьи 702 FISA было продлено еще на 6 лет, хотя американский президент хотел сделать работу систему бессрочной.

Также при Дж. Буше-младшем США запустили две программы по обнаружению потенциально опасных грузов и людей, направляющихся в США. Во-первых, это Инициатива по безопасности контейнеров, согласно которой 60 крупных портов по всему миру были обязаны сканировать контейнеры с высоким уровнем риска на предмет наличия взрывчатки и оружия массового уничтожения еще до того, как они будут загружены на контейнеровоз, направляющийся в США. Во-вторых, это система Списков пассажиров рейсовых перелетов, которая аккумулировала данные о бронированиях пассажиров зарубежных авиакомпаний, направляющихся в или из США. Данные меры пограничной безопасности были дополнительно расширены при Б. Обаме. При этом особое внимание уделялось гражданам стран, имеющим право на безвизовый въезд в США. Введенная для граждан 39 стран Электронная система разрешений на поездку требовала для всех типов неиммиграционных поездок не только ввод персональных данных, но и запрос разрешения на въезд в США до начала поездки.

Дональд Трамп пошел еще дальше и ввел почти сразу после своей инаугурации в январе 2017 г. запрет на выдачу из и посещение США на 90 дней гражданам ряда стран, преимущественно мусульманских. В финальном варианте список стран, гражданам которых уже на постоянной основе нельзя было получить различные виды неиммиграционных виз для посещения США, был следующий: Ливия, Иран, Сомали, Сирия, Йемен, а также Северная Корея и Венесуэла (только для отдельных государственных служащих). В феврале 2020 г. он был расширен за счет Нигерии, Эритреи, Мьянмы и Киргизстана. Все эти решения были впоследствии отменены Дж. Байденом прямо в день его инаугурации.

Таким образом, если Б. Обаму волновали в первую очередь граждане стран с безвизовым въездом в США, то Д. Трамп в свойственной ему прямолинейной манере уже вводил ограничения для граждан преимущественно мусульманских стран, откуда, по его мнению, исходила основная угроза безопасности США, в том числе террористическая. Но, по сути, оба лишь по-своему развивали идею Дж. Буша-младшего по недопуску на территорию Америки неблагонадежных элементов.

Ардиан Шайковци:
Дроны в руках террористов: что дальше?

Что дальше?

Наверное, у любой стратегии борьбы с терроризмом может быть лишь один основной критерий эффективности — отсутствие террористических атак. В случае с США эта задача выполнена лишь наполовину. В стране с 11 сентября 2001 г. действительно не было зафиксировано масштабных террористических актов, подготовленных и проведенных из-за рубежа, что, скорее, подтверждает правильность выбранной еще Дж. Бушем-младшем стратегии борьбы с транснациональным терроризмом. С другой стороны, террористические акты под исламистскими знаменами в США последние 20 лет случались, но осуществляли их либо американские граждане, либо проживавшие в стране долго время. Сюда можно отнести теракт на бостонском марафоне в 2014 г., а также расстрелы в Сан-Бернардино в 2015 и в Орландо в 2016 г., где погибли и пострадали сотни человек. Все это подводит к выводу о том, что США все-таки что-то упустили в своей антитеррористической стратегии.

Во-первых, Америка после 11 сентября 2001 г., ослепленная своим величием и колоссальными возможностями, на удивление легко растеряла моральный авторитет и международную поддержку. Объявленная два десятилетия назад «глобальная война» с террором была таковой только по охвату, но никак не по значению. США все это время занимались реализацией своих интересов и обеспечением безопасности исключительно своих граждан, прикрываясь громкими словами о «глобальной угрозе» и как должное принимая любую помощь других стран, не особо считаясь с их национальными интересами. Такое отношение не могло не привести к переоценке значения борьбы с терроризмом на международном уровне, которое постепенно снижалось, попадая в международную повестку лишь после громких терактов. Возможность показать себя не формальным, а реальным лидером в борьбе с терроризмом, увы, США упущена и возможно, больше не представится.

А, во-вторых, два десятилетия спустя необходимо наконец перейти от борьбы с проявлениями терроризма к борьбе с самим сложным явлением исламистского терроризма. Длительное время США имели дело с терроризмом как с некой формой девиантного поведения одиночек вроде Теда Кeзинского или Тимоти Маквея. Но исламистский терроризм принципиально другой. Это не ошибка, не сбой системы, а масштабная внесистемная международная оппозиция, отражающая накопившееся недовольство широких слоев населения мусульманского мира. Согласно опросам, проведенных в арабских странах в конце 2014 – начале 2015 г., т.е. в период взлета Исламского государства, 8,5 млн человек его активно поддерживали, а еще 42 млн позитивно оценивают его деятельность. Учитывая, что в опрошенных странах общая численность населения составляет примерно 370 млн человек, то речь идет о поддержке примерно в 2–3%, что уже не может считаться статистической погрешностью. От исламистского терроризма не смогут спасти ни физические преграды, ни самые изощренные электронные системы, его не удастся подавить военной силой, так как он ведет борьбу на уровне идей, которые находят отклик не только в сердцах и умах представителей мусульманского мира, но, как показывает практика, и тех, кто много лет жил в США и других западных странах, уже на личном опыте познав все прелести, ценности и недостатки свободного мира. Эффективно противостоять исламистскому терроризму может только успешный альтернативный проект развития мусульманского мира, который за 20 лет никто не только не предложил, но даже, похоже, не начал разрабатывать.

Завтра традиционно возле мемориала события 11 сентября в Нью-Йорке, возведенного на месте обрушившихся башен близнецов, соберутся родственники погибших, а в рамках своеобразной вахты памяти будет зачитан полный список всех жертв того трагического дня. Будут объятия, слезы, цветы, американские флаги, заверения, что такое никогда не повторится и жертвы были не напрасны. Только, к сожалению, вряд ли будут речи о том, что в память о погибших в тот день Америка могла бы за последние два десятилетия сделать гораздо больше для борьбы с терроризмом. А может уже пора?

1. «Аль-Каида» — террористическая организация, запрещенная на территории РФ.

2. Исламское государство (ИГ) — террористическая организация, запрещенная на территории РФ.

3. Движение «Талибан» запрещено на территории РФ.

4. Dorle Helmuth. “The Same Procedure as Every Year”: U.S. Counterterrorism policy since 9/11 // Humanitas . – 2021. – Vol.34. – No1-2. – P.35.