«Восточное партнерство» — пройден ли Рубикон?

В начале марта 2015 года ЕС объявил о радикальном пересмотре программы Европейской политики соседства. Ранее о том, что укрепление сотрудничества ЕС со странами «Восточного партнерства» станет одним из приоритетов Латвии в период председательства в ЕС сообщила Астра Курме, посол Латвии в России. Программа, которой уже более десяти лет, так и не смогла стать основой для реализации задач, которые оказались слишком амбициозными. Поводом же для запуска уже давно назревших реформ ЕПС стали потрясения, которые произошли на восточной границе ЕС. Почему «Восточное партнерство» уже не может существовать в том виде, в котором оно задумывалось? Каковы результаты программы и есть ли у неё будущее?

В начале марта 2015 года Европейский союз объявил о радикальном пересмотре программы Европейской политики соседства (ЕПС) [1]. Ранее о том, что укрепление сотрудничества ЕС со странами «Восточного партнерства» станет одним из приоритетов Латвии в период председательства в ЕС сообщила Астра Курме, посол Латвии в России [2]. Программа, которой уже более десяти лет, так и не смогла стать основой для реализации задач, которые оказались слишком амбициозными. Поводом же для запуска уже давно назревших реформ ЕПС стали потрясения, которые произошли на восточной границе ЕС, говорит эстонский политический обозреватель Н. Мейнерт [3]. Почему «Восточное партнерство» уже не может существовать в том виде, в котором оно задумывалось? Каковы результаты программы и есть ли у неё будущее?

Европейская политика соседства – создание «кольца друзей»

Самое масштабное расширение Европейского союза состоялось в 2004 году, когда сразу десять государств стали новыми членами ЕС. Затем Болгария и Румыния последовали примеру своих соседей [4]. Эти две волны расширения отодвинули границы Европейского Союза на восток и юг, поставив тем самым под вопрос сложившийся формат отношений ЕС с тем соседями, к которым приблизились границы расширенного ЕС, и подчеркнув проблему обеспечения стабильности и безопасности. Расширение ЕС также приблизило «новую Европу» к России, что усилило внимание правительств к буферным странам Восточной Европы и Закавказья, находящимся между геополитических соперников – Россией и Европой. Именно в это время ЕС разработал «Европейскую политику соседства», нацеленную на предотвращение развития конфликтных ситуаций и выстраивание отношений с восточными и южными соседями [5].

Дальнейшее расширение не рассматривалось, и Европейская комиссия начала поиск альтернативных мотивов для сотрудничества и углубления отношений. Основным методом реализации данной цели стало поддерживание политических и экономических реформ в 16 соседних с ЕС странах: Албания, Алжир, Босния и Герцеговина, Хорватия*, Египет, Израиль, Иордания, Ливан, Мавритания, Монако, Черногория, Марокко, Палестинская автономия, Сирия, Тунис и Турция. Во время формирования ЕПС идея заключалась в том, чтобы создать так называемое «кольцо друзей», постепенно уменьшить разрыв в уровне экономического развития соседних государств и стран-членов ЕС путём конвергенции политик, экономического и культурного содействия развитию со стороны ЕС, а также через сотрудничество в сфере энергетики и миграционной политики [6]. Важно отметить, что общая внешняя политика и политика безопасности, юридической основой которой на сегодняшний день остаётся Лиссабонский договор, основана на единогласии и компромиссе между государствами- членами союза. Поэтому успех ЕС во взаимодействии с третьими странами зависит от способности европейских государств действовать как одно целое. Однако, как оказалось, не только от этого.

Стратегическая важность «Восточного партнёрства»

eeas.europa.eu

Обнародованная 7 мая 2009 года программа объединила шесть стран Восточной Европы и Южного Кавказа: Азербайджан, Армению, Белоруссию, Грузию, Республику Молдову и Украину. Заявленные ЕС цели программы должны были служить исключительно во благо стран-членов ВП [7]. Для чего же самим членам ЕС нужно было «Восточное партнёрство»?

В отличие от Средиземноморского союза или Черноморской синергии эта программа имеет особую стратегическую важность в политике Европейского союза.

Во-первых, большую роль играл тот факт, что все страны ВП – нынешние или бывшие члены СНГ, что придает программе политическую окраску и не может не восприниматься как один из инструментов геополитической борьбы между Россией и ЕС за влияние над бывшими советскими республиками, которая началась сразу после распада биполярной системы. Поэтому, в сегодняшних реалиях, Россия не может придерживаться нейтралитета и воспринимает «Восточное партнерство» как вызов для своей внешней политики.

Во-вторых, немалое значение в создании «Восточного партнёрства» имеют европейские интересы в сфере энергетики. Желая уменьшить зависимость от России и диверсифицировать источники получения энергоресурсов, Европейский союз пытается создать дополнительные энергетические коридоры в Восточной Европе и Закавказье. Стратегическая важность поставок газа из Азербайджана снова вышла на первый план в политике Евросоюза в связи с ухудшением отношений между Россией и ЕС на фоне украинского кризиса. Важным проектом в этой сфере стал «Южный газовый коридор», который предполагает строительство к 2019 году системы газопроводов TANAP-TAP от азербайджанского месторождения «Шах Дениз» через Грузию, Турцию, Грецию, Албанию на юг Италии [8]. После 2025 г. в Азербайджане планируется добывать 32 млрд м3 газа для экспорта в ЕС [9]. Напомним, что на сегодняшний день «Газпром» поставляет в ЕС более 160 млрд м3 газа в год, обеспечивая треть европейских потребностей, поэтому диверсификация каналов поставок газа в Европу в значительной степени в рамках программы «Восточное партнёрство» – одна из стратегических целей ЕС [10].

К тому же особая задача ВП – контроль над транзитной инфраструктурой на территории Украины, Белоруссии, Молдавии и Приднестровья [11]. Евросоюз стремится обеспечить прозрачность обменов в сфере товаров и услуг. Сейчас эта проблема стоит особенно остро, так как доверие в отношениях между ЕС и Россией утеряно. Чтобы его восстановить, недостаточно декларирование необходимости решения украинского кризиса, необходимы конкретные шаги в совместных проектах, говорит директор Департамента общеевропейского сотрудничества МИД России И.Д. Солтановский [12].

Наконец, «Восточное партнёрство» – это попытка экспортировать европейскую экономическую, правовую и политическую модель в регионы, представляющиеся ЕС источником дестабилизации. Эта цель достигается тремя способами: укреплением политических связей через договоры ассоциации, углублением экономической интеграции с помощью создания глубокой и всеобъемлющей зоны свободной торговли, и, наконец, повышением мобильности за счёт либерализации таможенной системы.

Инструменты реализации программы и её результаты

REUTERS / David W Cerny / Pixstream
Николай Межевич:
«Утром деньги — вечером стулья» или
«Восточное партнерство» перед рижским
саммитом

Лучшим объяснением методов реализации программы могут служить слова бывшего министра обороны Польши Радислава Сикорского: «Хотя членство стран ВП в Европейском союзе ещё не стоит на повестке дня, мы в Польше считаем, что перспектива вступления должна быть открыта. Эта манящая перспектива – одна из источников «мягкой силы» союза и служит мощным стимулом реформ в странах Восточного Партнёрства» [13].

Один из основных инструментов политики ЕС по отношению к третьим странам – это договор ассоциации. Данный вид сотрудничества был предусмотрен ещё Римским договором 1957 года как средство обеспечения кооперации с Великобританией. Первыми странами, заключившими договор ассоциации, были Греция и Турция в 1960 году [14]. Этот же инструмент был взят за основу в ходе реализации программы Восточное Партнёрство. Соглашение об ассоциации, разработанное для стран ВП, состоит из двух частей. Первая – это соглашение о зоне свободной торговли (ЗСТ), вторая же предусматривает институциональные изменения [15].

Создание глубокой и всеобъемлющей зоны свободной торговли между ЕС и его соседями – проект довольно амбициозный. Он подразумевает постепенное внедрение в национальную правовую систему норм и правил, по которым функционирует европейский рынок. Другими словами, ЕС таким образом преследует цель расширения своего рынка, рассматривая страны ВП в качестве как эффективных поставщиков и посредников, так и как широкий рынок сбыта. Вознаграждение за конвергенцию экономического законодательства и открытие рынков странам-партнерам предлагалось «получить» в виде прогнозируемого роста инвестиций и ускорения экономического роста [16].

Совокупный бюджет, выделенный в 2010–2013 гг. для стран ВП, составляет 2,5 млрд евро. Финансирование поступает из бюджета ЕС (через ЕИСП – Европейский инструмент соседства и партнерства). Еще 4,1 млрд евро было получено от европейских финансовых институтов через Инвестиционный фонд соседства (ИФС) [17]. Общий бюджет ЕИСП на 2014-2020 гг. составит 18 млрд евро, планируется, что сумма финансирования ВП будет схожа с предыдущим периодом [18].

Подводя итоги шести лет действия «Восточного Партнёрства», нужно сказать, что оценки результатов программы неоднозначны даже в самой Европе. Так, в докладе итальянского Института международных отношений говорится: «Несмотря на надежды о том, что ВП станет инструментом укрепления демократии, стабильности, безопасности и регионального сотрудничества, этого так и не произошло. Напротив, результатом стал регион ещё более фрагментированный, чем пять лет назад» [19]. По мнению заведующей отделом европейских политических исследований ИМЭМО РАН Н. Арбатовой, «главным дефектом ВП было разделение России и СНГ» [20]. Тем не менее определенные успехи программы, безусловно, есть. Ниже представлены основные результаты «Восточного партнёрства».

Верховный председатель общей внешней политики и политики безопасности ЕС Федерика Могерини сообщила, что следующий саммит ВП, который пройдет в Риге в мае 2015 года, не будет направлен против кого-либо, «он пройдет в контексте украинского кризиса и нашего ответа на это» [21].

Более того, большинство стран-членов ВП довольно оптимистично настроены по отношению к предстоящему саммиту. Так, по словам премьер-министра Грузии И. Гарибашвили, Грузия хочет быть примером успеха на запланированном в Риге саммите и надеется на подписание договора о безвизовом режиме Грузии с Евросоюзом [22]. О высоких ожиданиях касательно рижского саммита и о либерализации визового режима сообщил и министр иностранных дел Украины П. Климкин [23].

А. Лукашенко дал понять, что хотел бы посетить рижский саммит «Восточного партнерства», несмотря на въездные ограничения, введенные в адрес него со стороны европейских государств [24]. Что касается Армении, то министр экономики Г. Мелконян подчеркнул, что с ЕС ведутся лишь профессиональные обсуждения, и Ереван не собирается возобновлять переговоры о заключении нового соглашения [25]. Напомним, что эта страна уже определилась с вектором своего внешнеполитического курса, отдав приоритет евразийской интеграции и став с января 2015 года полноправным членом ЕАЭС [26].

Министр иностранных дел Латвии Э. Ринкевичс заявил, что необходимо произвести дифференциацию восточных партнеров и что Грузия и Молдова – лидеры программы, которым будет уделено особое внимание на рижском саммите. Также посол по особым поручениям по вопросам Восточного партнерства МИД Латвии Юрис Пойканс подчеркнул наличие тесных контактов между Азербайджаном и Латвией и готовность к углубленному сотрудничеству.

Роль России

РСМД / Анна Амелина
Семинар «Перспективы отношений России и
ЕС в контексте председательства Латвии»

Ввиду ряда политических процессов уже к началу 2000-х гг. позиции России на постсоветском пространстве серьёзно ухудшились. Постепенно страны, способные обеспечивать свою энергетическую безопасность (такие, как Азербайджан и Казахстан), стали более независимы в своей внешней политике, Грузия и Узбекистан попали под зону влияния США, а Молдавия и особенно Украина – Европейского союза, и даже в Армении и Белоруссии оппозиционные настроения отрицательно повлияли на позиции России. Таким образом, роль России постепенно уменьшалась, поэтому говорить о том, что именно создание «Восточного партнёрства» значительно ослабило позиции России, нельзя. Скорее, наоборот, ВП во многом стало результатом провала российской дипломатии, а также «мягкой силы» в отношении стран-членов ВП. Дело в том, что в отличие от ЕС, который отдаёт предпочтение «мягкой силе» и положительной мотивации (хотя и не без экономического давления), Россия на протяжение многих лет после распада СССР делала акцент на отрицательной мотивации и использовании экономических и политических рычагов давления на страны, традиционно опираясь на сырьевой сектор своей экономики. В результате, оказалось, что ЕС действительно стал манящей перспективой для стран Восточной Европы и Южного Кавказа, способной освободить от давления «тирана».

Вопрос о том, направлено ли ВП против России или нет, уже не представляет большого интереса. Хотя справедливости ради, нужно отметить, что не случайно программа фигурирует в повестке для после вооруженного конфликта между Россией и Грузией, и не случайно в рамках «Восточного партнёрства» ЕС традиционно поддерживал оппозиционные настроения, в частности, антироссийские.

Не стоит также забывать и то, что все три постсоветские республики, ставшие членами ЕС в 2004, в том же году вошли в НАТО. Пример Грузии и Азербайджана также доказывает, что трансатлантический вектор политики государства неразрывно связан с союзничеством в рамках НАТО. Поэтому очевидно, что, учитывая закономерные последствия подписания Украиной соглашения об ассоциации с ЕС, Россия не могла оставаться в стороне от происходящих событий. Возникает логичный вопрос: а должны ли страны ЕС советоваться с Россией при построении отношений с суверенными государствами? Ответ тоже вполне логичный: да, во избежание конфликтных ситуаций европейским лидерам следовало учитывать и её национальные интересы, и безопасность при принятии внешнеполитических решений, напрямую оказывающих влияние на безопасность России. Не все помнят, что при вступлении Дании и Швеции в ЕС спорные экономические и политические вопросы, связанные с последствием евроинтеграции, обсуждались на совместных переговорах с Норвегией. Дании и Швеции были сделаны значительные уступки с целью предотвращения появления конфликтных ситуаций [27].

Тем не менее «Восточное партнёрство» и его положительные и отрицательные последствия стали важным уроком для России. Москва активизировала свою политику в Центральной и Восточной Европе, а также на Южном Кавказе, чтобы не проиграть ЕС и США в конкуренции за политическое влияние в регионе. Одним из самых важных выводов, который следует сделать России – это грамотное использование «мягкой силы» для увеличения своего влияния в регионе. После вооружённого конфликта в Южной Осетии имидж России как на Южном Кавказе, так и в Восточной Европе, бесспорно, нуждается в реабилитации. Один из источников такой формы силы можно считать общее историческое прошлое и тесные культурные связи, а также православную церковь, способную консолидировать некоторые страны СНГ вокруг России. Необходимо также повышение эффективности дипломатии в регионе. Наконец, самым важным представляется то, что Россия должна сделать акцент на внутриэкономическом развитии страны, чтобы быть способной предложить своим партнёрам что-то большее, чем стабильность энергопоставок. Сегодня роль России на постсоветском пространстве зависит от того, сможет ли она стать настоящим политическим, экономическим и культурным центром силы, способным притягивать к себе страны на основе взаимного сотрудничества.

Естественно, Россия не может полностью переориентировать свою политику на Восток. Партнёрство между Россией и ЕС должно восстановиться. Важно, чтобы диалог основывался на достижении реалистичных целей: не нужно ожидать друг от друга изменения позиции по статусу Крыма, нужно разработать дальнейший формат отношений и восстановить доверие относительно будущих проектов, согласовывая друг с другом основные политические решения. Одним из таких шагов могло бы стать приглашение представителей министерства экономики России на саммит в Риге, как предложил директор Департамента общеевропейского сотрудничества МИД России И. Солтановский на конференции РСМД, посвящённой перспективам отношений России и ЕС [28]. Насколько бы высокими ни были ожидания от рижского саммита, «Восточное партнёрство» более не может существовать в том виде, в котором оно задумывалось. Это связано, прежде всего, с украинским кризисом и с процессом евразийской интеграции. Как бы то ни было, недавние события на международной арене показали, чтобы избежать дальнейшей эскалации конфликтов на континенте, реформа ЕПС должна учитывать стратегические интересы России в регионе. Как справедливо отметил доцент МГИМО К. Коктыш на той же конференции, если рижский саммит не учтёт ошибок прошлого, это будет саммит по углублению кризиса отношений ЕС и России [29].

*С 2013 года Хорватия официально является членом ЕС

1. «Пятый этаж»: ЕС пересматривает Восточное партнерство // BBC, 05.03.15 www.bbc.co.uk/russian/international/2015/03/150305_5floor_eastern_partnership

2. Латвия намерена внести изменения в программу «Восточного партнерства» // РИА Новости, 23.01.2015 http://ria.ru/economy/20150123/1043954566.html

3. «Пятый этаж»: ЕС пересматривает Восточное партнерствоhttp//BBC, 05.03.15 www.bbc.co.uk/russian/international/2015/03/150305_5floor_eastern_partnership

4. De 6 à 28 : histoire desélargissements// Toute l'Europe,25.07.2014 http://www.touteleurope.eu/les-politiques-europeennes/elargissement/synthese/de-6-a-28-histoire-des-elargissements.html

5. Communication from the Commission. European Neighbourhood Policy. Strategy Paper. Brussels, 2004. http://www.cvce.eu/content/publication/2013/11/11/1f0ef468-21f7-4814-9d7d-913a3b24e5c0/publishable_en.pdf

6. Franck Petiteville, La politique internationale de l’Union européenne, Paris, Presses de Sciences Po, 2006 http://www.pressesdesciencespo.fr/fr/livre/?GCOI=27246100441740&fa=author&person_id=702

7. EU Neighbourhood Info Center, 29-09-2011 http://www.enpi-info.eu/maineast.php?id=269&id_type=3

8. ЕС продлит маршрут поставок газа из Азербайджана//Black sea news, 30.04.14 URL: http://www.blackseanews.net/read/79655

9. Крылов А. Трансанатолийский газопровод: возможные варианты//Научное Сообщество Кавказоведов, 01.10.2012 http://www.kavkazoved.info/news/2012/10/01/transanatolijskiy-gazoprovod-vozmozhnye-varianty.html

10. Статистика поставок// Газпром экспорт,2013 http://www.gazpromexport.ru/statistics/

11. A strategy for EU foreign policy// European Union Institute for Security Studies, Report N° 7 June 2010 http://www.iss.europa.eu/uploads/media/A_strategy_for_EU_foreign_policy.pdf

12. Выступление И.Д. Солтановского семинаре «Перспективы отношений России и ЕС в контексте председательства Латвии» // РСМД, 17.03.2015

13. Sikorski, Radoslaw. The EU‘s ―Eastern Partnership‖ with Former Soviet States Holds the Key to Relations with Russia. Europe’s World, Summer 2009 http://repository.upenn.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1009&context=mcnair_scholars

14. Krzysztof Walski. The European Union's Eastern Neighborhood: The Eastern Partnership as a Strategy of EU Engagement and Security/University of Pennsylvani, 11-17-2010/Volume 2|Issue 1

15. EU Neighborhood Info Center http://www.enpi-info.eu/enpi/userfiles/PB_Q&A%20RU.pdf

16. Кузнецова Е.С Европейский cоюз: экспорт норм, ценностей, стандартов // Европейский союз в ХХI веке, 2013

17. EU Neighborhood Info Center http://www.enpi-info.eu/enpi/userfiles/PB_Q&A%20RU.pdf

18. Новый Европейский инструмент соседства: расширение поддержки для партнеров ЕС// ENPI Info Centre http://www.enpi-info.eu/main.php?id=27358&id_type=1&lang_id=471

19. Amanda Paul The Eastern Partnership,the Russia-Ukraine War, and the Impact on the South Caucasus// AI WorkIng PAPers 15|06 FebruAry 2015 http://www.iai.it/sites/default/files/iaiwp1506.pdf

20. Выступление Н. Арбатовой на семинаре «Перспективы отношений России и ЕС в контексте председательства Латвии»// РСМД, 17.03.2015

21. Могерини: саммит Восточного партнерства не направлен против кого-либо // РИА Новости,06.03.2015

22. Грузия готова показать существенное продвижение на пути осуществления повестки дня евроинтеграции - премьер //Грузия Онлайн, 26.02.2015 http://www.apsny.ge/2015/pol/1425009753.php

23. МИД Украины: Киев изучит рекомендации Брюсселя для отмены виз с ЕС // РИА НОВОСТИ, 8.05.2015 http://ria.ru/world/20150508/1063403556.html

24. Кузнецов А. ЕС может пригласить Лукашенко на саммит Восточного партнерства в Риге// РИА Новости, 20.02.2015 http://top.rbc.ru/politics/20/02/2015/54e7414f9a7947b23a1f6a0c

25. Арутюнян С. Армения не возобновляла переговоры с ЕС вокруг нового соглашения//Радио Азатутюн, 06/03/2015 http://inosmi.ru/sngbaltia/20150306/226690555.html#ixzz3TyjsHOjk

26. Официальный сайт ЕАЭС http://www.eaeunion.org/#about-countries

27. Бабынина Л.О. Особенности участия скандинавских стран и Финляндии в процессе европейской интеграции // Институт Европы Российской академии наук 2010, 3(1), с. 296–303

28. Выступление И.Д. Солтановского семинаре «Перспективы отношений России и ЕС в контексте председательства Латвии»// РСМД, 17.03.2015

29. Выступление К.Е. Коктыш семинаре «Перспективы отношений России и ЕС в контексте председательства Латвии»// РСМД, 17.03.2015