Уйти нельзя остаться: к 25-летию членства России в Совете Европы

С юбилеем принято поздравлять, говорить комплименты и желать долгих, счастливых и успешных лет. В случае с 25-летним юбилеем членства России в Совете Европы (СЕ) юбиляров два. И их тоже можно и поздравить, и подвести промежуточные итоги, и обрисовать перспективу развития отношений, пожелав успешного взаимодействия на протяжении следующих 25 лет и более. Это уже блестяще сделали ведущие практики отношений России и СЕ — зарубежные и российские дипломаты, политики, государственные деятели. Все, что требовала этика юбилейного жанра, написано, и есть прямой смысл более подробно остановиться на проблемных аспектах, которые никуда не исчезли. Институциональный кризис преодолен. Но умиротворения не произошло. В этой связи стоит еще раз тщательно взвесить аргументы «за» и «против» российского членства в СЕ.

В настоящее время демократическая легитимность членства России в СЕ требует подтверждения. Наша страна вступала в традиционную международную организацию, где основным принципом являлось межправительственное сотрудничество, Парламентская ассамблея играла консультативную роль, а ЕСПЧ действовал строго в рамках своих полномочий. Теперь же Совет Европы в отношениях с РФ проявляет себя как жестко наднациональная организация, на членство в которой граждане РФ своего согласия не давали. Им должно быть разъяснено, что новый формат членства в СЕ потребует от них отказа от суверенных полномочий в ряде ключевых сфер, включая правосудие, а их судьбы будут вершить иностранные чиновники, ни в коей мере не подотчетные многонациональному народу России. Трудно представить, что такая перспектива получит одобрение большинства жителей нашей страны. Демократический дефицит членства России в Совете Европы в перспективе будет только нарастать. В этой связи стоит еще раз подумать о пользе существования в «серой зоне» фактического смешения принципов межправительственного сотрудничества и наднациональности.

Противоречия между Россией и Советом Европы часто анализируют в широких понятийных рамках, представляя их как одно из характерных проявлений новой «холодной» или «гибридной» войны между Западом и Россией. Но с учетом правочеловеческого и гуманитарного характера деятельности Совета Европы имеет смысл рассмотреть их в несколько ином аспекте — как проявление фундаментального противостояния и конкуренции между сетевой и государствоцентричной/иерархической моделями организации общественных отношений.

Суверенное решение о вхождении в Совет Европы, принятое РФ 25 лет назад, предполагает ответственность. Россия заинтересована «в сохранении наработанного за 25 лет членства в СЕ», но «ровно в той мере, в какой наши западные партнеры готовы видеть в нас равноправного участника, давно выросшего из «штанишек» ученика в школе демократии, верховенства права и прав человека». В условиях очередного обострения отношений между Россией и Советом Европы «важно сохранять «стратегическое спокойствие» и, возможно, дополнить его принципом толстовского «неделания», то есть несотрудничества с Советом Европы ни в одном из санкционных форматов. Впрочем, траекторию развития отношений между РФ и СЕ определят не экспертные оценки и прогнозы, а политические и дипломатические решения. Как будут развиваться эти сложные и разносторонние отношения, покажет время.

С юбилеем принято поздравлять, говорить комплименты и желать долгих, счастливых и успешных лет. В случае с 25-летним юбилеем членства России в Совете Европы (СЕ) юбиляров два. И их тоже можно и поздравить, и подвести промежуточные итоги, и обрисовать перспективу развития отношений, пожелав успешного взаимодействия на протяжении следующих 25 лет и более. Это уже блестяще сделали ведущие практики отношений России и СЕ — зарубежные и российские дипломаты, политики, государственные деятели. Все, что требовала этика юбилейного жанра, написано, и есть прямой смысл более подробно остановиться на проблемных аспектах, которые никуда не исчезли. Институциональный кризис преодолен. Но умиротворения не произошло. В этой связи стоит еще раз тщательно взвесить аргументы «за» и «против» российского членства в СЕ.

Наднациональность, «вышедшая из берегов»

Марк Энтин, Екатерина Энтина:
Европейский вектор внешней политики России: к юбилею участия в Совете Европы

Любое явление необходимо анализировать с его истоков. С точки зрения анализа проблемных сторон российского членства в Совете Европы важно понимать, что думали те политики, которые принимали решение о вхождении России в СЕ, как они оценивали задачи, которые тем самым решали, как определяли перспективы российского членства в этой организации. «Россия возвращается в Европу», — так первый президент России Б. Ельцин оценил ратификацию Россией Европейской конвенции по правам человека в 1998 г. Этот шаг в то время оценивался не только с политико-правовых позиций, но и в терминах ценностно-идентитарного выбора новой России. Многие комментаторы и сейчас пытаются представить членство нашей страны в СЕ как неотъемлемый атрибут ее «европейскости». Но в контексте современных реалий такая оценка говорит о неизжитом комплексе неполноценности, который необходимо преодолевать. Членство в наднациональной организации, какой, по факту, является Совет Европы, как правило, сопровождается проблемой демократического дефицита. Демократическое государство, реагируя на эту проблему, может принять решение о пересмотре своих отношений с наднациональной организацией и выйти из нее. Так поступила Великобритания, но от этого она не стала менее «европейской» страной. Парадокс современной мировой политики, в которой многие базовые понятия теряют свой традиционный смысл, заключается в том, что верховенство права, права человека и демократию зачастую легче обеспечить, находясь вне «вышедшей из берегов» наднациональности.

В начальный период после вступления Совет Европы в России воспринимался в качестве «помощника» в решении ряда задач. Примечательно, что в статьях российских авторов, посвященных отмечаемому юбилею, подчеркивается ключевая роль межправительственного сотрудничества в этой организации. И. Солтановский, постоянный представитель РФ при СЕ, в частности, пишет: «Всегда считал и считаю, что у Совета Европы как подлинно общеевропейской организации, основанной на суверенном равенстве государств и, соответственно, уважении их интересов и особенностей, должно быть собственное «лицо». Вопрос в том, сохраняет ли сегодняшний Совет Европы свойства традиционной межправительственной организации, в которую Россия вступала и в которой стремится продолжить работу.

В настоящее время наблюдается превалирование совсем иного подхода советоевропейских структур к России. Из последних проявлений этого подхода можно назвать решение ЕСПЧ, принятое 16 февраля, в котором страсбургский Суд «дает указание» Правительству РФ освободить А. Навального. Не может быть двух оценок этого решения. Глава Минюста России К. Чуйченко назвал его беспрецедентным, во-первых, потому что «это явное и грубое вмешательство в деятельность судебной власти суверенного государства»; во-вторых, потому что «требование является необоснованным и неправомерным, так как не содержит указания ни на один факт, ни на одну норму права, которые позволили бы суду вынести такое решение».

В арсенале СЕ имеется огромное количество различных карательных процедур, которые эта организация намерена применить к России. Возникает резонный вопрос: не стоит ли оставить советоевропейцев наедине с ними? В свое время Россия сказала «да» Европе. Видимо, это было воспринято как слабость. Теперь европейцы свято верят: при нужном давлении по любому вопросу РФ в конце концов даст задний ход. Наступление Совета Европы на российское правосудие продолжится. Как известно, представители А. Навального 5 февраля 2021 г. обратились в КМСЕ с просьбой инициировать в соответствии с п. 4 ст. 46 ЕКПЧ специальную процедуру, предусмотренную на случай нарушения государством-членом обязательства исполнять окончательные постановления Суда. Такая процедура применялась лишь раз в отношении Азербайджана в деле оппозиционера и блогера И. Мамедова. После обращения «Комитета министров в ЕСПЧ Мамедова освободили по УДО, но судимость не позволяла ему участвовать в выборах. Верховный суд Азербайджана снял с него все обвинения лишь после того, как ЕСПЧ подтвердил, что его решение не исполнено».

Зачем Совету Европы Россия? Зачем России Совет Европы? Онлайн-завтрак РСМД

Природа такого поведения официальных лиц Совета Европы в отношении РФ и еще нескольких стран «восточнее Вены» станет более понятной, если анализировать ее в категориях социологического неоинституционализма и неофункционализма — теорий, хорошо зарекомендовавших себя в изучении европейской интеграции. Одна из основных идей социологического неоинституционализма состоит в том, что члены одной организации будут «разделять общие смыслы» и в конце концов выработают общую стратегию и стиль работы [1]. Неофункционализм же полезен тем, что раскрывает эффект так называемого перелива (spill-over): интеграция в одних областях неизбежно распространится и на смежные сектора [2]. В совокупности эти два подхода как нельзя лучше объясняют, как сформировался жесткий директивный тон, какой демонстрируют представители советоевропейских структур в диалоге с Россией. Наднациональные полномочия ЕСПЧ стали «закваской», повлиявшей на самовосприятие и стиль работы всех структур этой организации.

Советоевропейские чиновники стремятся представить дело в неблаговидном для российских властей свете, возлагая на них вину за проблемы в отношениях Россия — СЕ, но это лукавство. Статистика все расставляет по своим местам. В целом «с 1998 года в ЕСПЧ поступило более 173,5 тыс. жалоб в отношении России, из них лишь 14 тыс. остаются на рассмотрении Европейского суда. При этом, по данным Минюста России, нами выполнены около 95% всех постановлений ЕСПЧ» [3]. Кроме того, практика экстраординарного применения Конституционным судом права признавать неисполнимыми решения международных органов весьма ограничена. За пять лет «Конституционный суд использовал его лишь в двух случаях — по постановлениям ЕСПЧ в делах «Анчугов и Гладков против России» и «ЮКОС против России». При этом ни в одном из двух решений Конституционного суда не содержится полного запрета на исполнение названных постановлений». Имея эту статистику перед глазами, сложно представлять дело иначе и «валить с больной головы на здоровую». Но тем не менее это происходит с завидной методичностью.

Демократический дефицит членства России в Совете Европы фиксируется в опросах общественного мнения, например, в опросе, проведенном Левада-центром с 28 февраля по 7 марта 2019 г. [4]. На вопрос об осведомленности о деятельности СЕ 53% опрошенных ответили, что «мало знают» о нем. На вопрос: «что приносит российским гражданам участие России в СЕ?», только 32% респондентов ответили — «больше пользы, чем вреда». Между тем 38% опрошенных сочли, что ничего не дает, 20% затруднились ответить, а еще 10% ответили, что больше вреда. Ценность возможности подать жалобу в ЕСПЧ 66% россиян, принявших участие в опросе, оценили как важную для граждан в целом. Но только 42% респондентов сочли ее важной для себя лично, напротив, 50% не увидели в ней личной значимости. Более того, 50% безразлично отнеслись к потере права подать жалобу в ЕСПЧ в случае выхода России из СЕ, и лишь 32% — отрицательно. Кроме того, 47% из опрошенных полагали, что в российском суде скорее можно добиться справедливости, и только 28% сочли, что ее скорее можно добиться в ЕСПЧ.

В настоящее время демократическая легитимность членства России в СЕ требует подтверждения. Наша страна вступала в традиционную международную организацию, где основным принципом являлось межправительственное сотрудничество, Парламентская ассамблея играла консультативную роль, а ЕСПЧ действовал строго в рамках своих полномочий. Теперь же Совет Европы в отношениях с РФ проявляет себя как жестко наднациональная организация, на членство в которой граждане РФ своего согласия не давали. Им должно быть разъяснено, что новый формат членства в СЕ потребует от них отказа от суверенных полномочий в ряде ключевых сфер, включая правосудие, а их судьбы будут вершить иностранные чиновники, ни в коей мере не подотчетные многонациональному народу России. Трудно представить, что такая перспектива получит одобрение большинства жителей нашей страны. Очевидно, что, проголосовав за поправки в российскую Конституцию, народ сделал выбор в пользу укрепления суверенитета и усиления национальных конституционных гарантий защиты прав человека. Следовательно, демократический дефицит членства России в Совете Европы в перспективе будет только нарастать. В этой связи стоит еще раз подумать о пользе существования в «серой зоне» фактического смешения принципов межправительственного сотрудничества и наднациональности.

Суверенитет превыше всего

Игорь Иванов:
Почему Европа враждебна России?

Противоречия между Россией и Советом Европы часто анализируют в широких понятийных рамках, представляя их как одно из характерных проявлений новой «холодной» или «гибридной» войны между Западом и Россией. Но с учетом правочеловеческого и гуманитарного характера деятельности Совета Европы имеет смысл рассмотреть их в несколько ином аспекте — как проявление фундаментального противостояния и конкуренции между сетевой и государствоцентричной/иерархической моделями организации общественных отношений.

У сетевой модели, основанной на открытой, горизонтальной координации, безусловно, есть сильные стороны. Любой человек вне зависимости от своего возраста, пола, национальности, финансовых возможностей, места работы и прочих жизненных обстоятельств может вступить в сетевое взаимодействие на горизонтальном уровне с различными акторами: другими людьми, НПО, корпорациями, государственными структурами и международными организациями. Успех этой стратегии для индивида будет зависеть только от его результативности с точки зрения ресурсных обменов с другими акторами сети. Если он полезен как протестный активист, информатор, пропагандист и т.п., его значимость в сети будет возрастать. При этом он может оставаться инкогнито для других акторов и «узлов», никто не потребует от него раскрытия своей личности. Такая модель самореализации, ставшая доступной благодаря современному уровню технологического развития практически каждому, привлекает многих людей, особенно молодежь. Вступая в сетевые обмены, она находит единомышленников и объединяется для решения общих задач и достижения общих целей. Молодых людям это может казаться гораздо более перспективным, чем различные государственные программы, включая многообразные «школы» и «слеты», на которых всегда можно встретить колоритных персонажей вроде блогеров-сыроваров из российской глубинки, но которые не дают возможностей, сравнимых с бонусами сетевой открытой координации.

Рост популярности и значимости сетевых форм взаимодействия является вызовом для традиционных акторов, таких как государства и международные организации. Естественно, Совет Европы, деятельность которого сфокусирована на правозащитной и гуманитарной повестке, не смог остаться в стороне от этих тенденций. Изъян разворота Совета Европы в сторону поощрения сетевых моделей правозащитной деятельности состоит в том, что она все более политизируется, основывается на модели конфликтной взаимосвязи между правами человека и государством. Эта модель в принципе оставляет в тени положительный вклад государств в правозащитной сфере. Между тем только в рамках эффективной демократической государственности, основанной на верховенстве права, можно реализовать позитивную правозащитную повестку во всей ее полноте: обеспечить безопасность личности и солидарность поколений, оказать социальную поддержку и поддержку семей, сохранить общую историческую память, объединяющую людей в нацию.

Сети сильны только до тех пор, пока паразитируют на иерархических структурах. Когда же они разрушены, очевидными становятся все слабости сетевой модели. Ситуация в области прав человека в странах с ослабленной внутренними и внешними факторами государственностью всегда выглядит удручающе. Во многих странах Центральной Америки, Африки, Азии вместо прав личности процветает «голая жизнь». И такое положение — прямое следствие ослабления или краха государственности в этих странах. Константин Богомолов, опубликовавший недавно манифест «Похищение Европы 2.0», верно отмечает: «У сетей нет органов (ни половых, ни правоохранительных)». Максимум, чего можно добиться от сетевых акторов в странах с ослабленной государственностью — это смс-сообщения о том, что помощь скоро придет, но полицейский патруль они не пришлют.

Александр Крамаренко:
Кто же «похитил Европу» на этот раз, или back to the USSR

Сетевые формы координации и политической мобилизации стали предметом пристального внимания в связи с распространением феномена «цветных революций». Несогласованные митинги, незаконные протестные акции, получающие прямую поддержку из-за рубежа, в России оцениваются как прямые атаки на суверенитет и вмешательство во внутренние дела. Такие оценки оправданы. Эффективно функционирующая государственная власть — это большая ценность и невозобновляемый ресурс в современном мире. Как показывают многочисленные примеры, суверенитет легко теряется и зачастую не на войне, а в результате неспособности нескольких полицейских в отдельно взятом городе обеспечить правопорядок и разогнать протестующих, незаконно захвативших проезжую часть. Однажды потеряв суверенитет, чрезвычайно сложно (если не невозможно) его восстановить. Поэтому здесь нет права на ошибку.

Права человека — это не внутреннее дело национальных государств. Такой аргумент обычно приводят партнеры России из Совета Европы, забывая о том, что наиболее эффективно они могут быть гарантированы национальным демократическим государством. Вступив в Совет Европы и присоединившись к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, «Россия активно включилась в систему международной защиты прав человека, имплементации международных стандартов в правовую систему страны» [5]. В то же время Европейская конвенция по правам человека — это субсидиарный, дополнительный правозащитный инструмент, который должен работать в конституционных рамках, а не вне или против них.

Ценности: все еще общие?

25-летний юбилей членства России в Совете Европы проходит на фоне оживленной дискуссии о ценностных различиях между нашей страной и современной Европой. Категория «ценностей» прочно входит в инструментарий внешнеполитического анализа. Поэтому не учитывать данную дискуссию, в принципе, более широкую, чем экспертное обсуждение современных международно-политических проблем, было бы неправильно.

Одной из ярких последних вех в ней стал манифест К. Богомолова «Похищение Европы 2.0». Анализируя Европу как цивилизационный проект, автор, в частности, задается вопросом: «нужно ли сегодня пытаться найти союзников там, где их нет?». Ведь Россия, устремившаяся в 1990-е гг. в Европу, пытавшаяся учиться, мечтавшая «вернуть себе статус европейской страны», не нашла того, что искала. Очевидно, что «современная Россия безусловно далека от той Европы, к которой стремилась». «Новый нетрадиционный тоталитаризм», идеальными инструментами которого стали «социальные сети», страх Европы «перед сложным человеком во всех его многообразиях», трансграничность общества и глобализация как тенденции, логическим завершением которых должна стать «новая тоталитарная империя» — все это интересные замечания. Но вопрос в том, является ли Европа и Запад в целом источниками этих вызовов, или и они, также как и Россия, сталкиваются с объективными тенденциями мирового развития, контролировать которые не в силах.

Андрей Кортунов:
Многосторонность надо не восстанавливать, а изобретать заново

Сам манифест отсылает к европейской интеллектуальной традиции, к трудам Ж. Бодрийяра, например. Такие реминисценции доказывают, что интеллектуальный процесс в России и на Западе идет в одних и тех же направлениях. Возможность взглянуть на себя со стороны, которая у европейцев еще далеко не потеряна, свидетельствует о том, что не все из наследия Просвещения загублено, что не стоит так категорично утверждать, что Россия и Европа полностью разошлись в своих ценностных ориентирах. Различия есть, но хочется верить, что они не столь глобальны. «Новый этический рейх» и «сексуальная контрреволюция» — не повод, чтобы рвать с Европой и подвергать ревизии европейский выбор России, включая и членство в общеевропейских организациях. Впрочем, ценности —это важный, но далеко не единственный фактор, влияющий на внешнеполитические решения.

***

Суверенное решение о вхождении в Совет Европы, принятое РФ 25 лет назад, предполагает ответственность. Россия заинтересована «в сохранении наработанного за 25 лет членства в СЕ», но «ровно в той мере, в какой наши западные партнеры готовы видеть в нас равноправного участника, давно выросшего из «штанишек» ученика в школе демократии, верховенства права и прав человека» [6]. В условиях очередного обострения отношений между Россией и Советом Европы «важно сохранять «стратегическое спокойствие» и, возможно, дополнить его принципом толстовского «неделания» [7], то есть несотрудничества с Советом Европы ни в одном из санкционных форматов. Впрочем, траекторию развития отношений между РФ и СЕ определят не экспертные оценки и прогнозы, а политические и дипломатические решения. Как будут развиваться эти сложные и разносторонние отношения, покажет время.

1. DiMaggio P., Powell W. Introduction // The New Institutionalism in Organizational Analysis / Ed. by W. Powell, P.DiMaggio. Chicago: Chicago University Press, 1991. P. 1-38.

2. Haas Ernst B.The Uniting of Europe. Stanford: Stanford University Press. 1968. 592 р.

3. Op.cit. Солтановский И.Д. Россия и Совет Европы — 25 лет вместе.

4. Волков Д., Гончаров С. Участие России в работе Совета Европы и Европейского суда по правам человека.

5. Op.cit. Гальперин М.Л. Россия в Совете Европы: 25 лет юридического и судебного сотрудничества.

6. Op.cit. Солтановский И.Д. Россия и Совет Европы — 25 лет вместе.

7. Толстой Л.Н. Неделание. Полное собрание сочинений. Том 29. Произведения 1891-1894 гг. М.: Государственное издательство художественной литературы. 1954. сс. 173–201.