Уроки истории — Фолклендский кризис

Размышляя о все больше углубляющемся политическом кризисе между Россией и Украиной, многие эксперты выдвигают разнообразные сценарии итогового результата, основывая свои доводы на различных фактах и аспектах политического, военного и экономического характера. Многое говорится о роли посредников, на них возлагаются надежды. Рассматривается включение в конфликт НАТО и ОДКБ. При этом практически не наблюдается отсылок к истории международных отношений. Однако многое, что происходит в рамках этого противостояния, уже было. Фолклендский кризис 1982 г. — один из наглядных примеров разрешения многолетнего международного конфликта, и итоги этого противостояния весьма показательны.

«Фолклендский вопрос» — спор между Аргентиной и Великобританией в отношении суверенитета над Фолклендскими (Мальвинскими) островами, Южной Георгией и Южными Сандвичевыми островами и прилегающими к ним морскими территориями в Южной Атлантике. В середине XX в. Аргентина не была крупной международной державой, и мировое сообщество не ожидало, что она бросит вызов одному из лидеров Западного полушария и постоянному члену Совета Безопасности ООН. Однако более 100 лет разочарований от переговоров и накопленная обида, укоренившаяся в аргентинской культуре и играющая важную роль в формировании национальной идентичности, послужили причиной тому, чтобы военное правительство Аргентины в апреле 1982 г. пошло на беспрецедентный шаг и оккупировало острова. Вводящая в заблуждение «дружественная» политика США ослабила бдительность военной хунты, и в правящих кругах страны стали полагать, что теперь созданы все возможности для эскалации на спорных территориях. В это время правительству Маргарет Тэтчер требовался политический кислород, чтобы продолжить непопулярные экономические реформы, а Великобритании необходимо было укрепить собственную военную мощь, чтобы продолжить борьбу за ускользающую от нее роль мировой державы, и дипломатические попытки «Туманного Альбиона» сошли на нет.

Вовлечение Соединенных Штатов в кризис демонстрирует негативные последствия любого посредничества, движимого национальными интересами, особенно сверхдержавы с многочисленными и противоречивыми обязательствами в отношении своих союзников. Посредничество США в этом конфликте имело лишь тонкий слой нейтралитета — американское правительство отдавало предпочтение Великобритании, как основному члену «англосаксонской семьи», но также «курировало» аргентинский военный режим, получивший статус «привилегированного партнера», поддерживающего ориентированное на США противоборство с коммунизмом в Латинской Америке.

В дело пыталась вмешаться Организация американских государств (ОАГ), но оказалась бессильной без готовности США поддержать ее решения. Для США же это был случай обязательств перед НАТО против обязательств перед ОАГ. Аргентина и ОАГ были важны для США в глобальном аспекте, однако стратегически они были гораздо менее важны, чем Великобритания и НАТО в конкретной ситуации. Выводы очевидны: региональные альянсы не всегда являются наиболее подходящим инструментом для многостороннего вмешательства в контексте затянувшихся международных конфликтов, поскольку их главной целью выступает не политический нейтралитет, а национальная безопасность.

Вторжение Аргентины на Фолклендские (Мальвинские) острова выступает одним из ключевых примеров, когда международное сообщество продемонстрировало свою неспособность разрешить подобный спор. Несмотря на семнадцать лет предупреждающих сигналов, рассмотрение ситуации на самом высоком уровне — в Организации Объединенных Наций, никто так и не осознал взрывоопасный потенциал разрастающегося конфликта. Именно это делает неудачу 1982 г. еще более поразительной: история повторяется, как трагедия, несмотря на прошлые уроки и новые инструменты, предназначенные для предотвращения конфликтов.

«Фолклендский вопрос» — спор в отношении суверенитета над Фолклендскими (Мальвинскими) островами, Южной Георгией и Южными Сандвичевыми островами и прилегающими к ним морскими территориями, существование которого было признано международным сообществом на самом высоком уровне, в Организации Объединенных Наций. «Правительство Ее Величества не сомневается в своих суверенных правах» — ритуальная фраза, которую на протяжении многих лет произносили все представители Великобритании в ответ на любые претензии Аргентины на Фолклендские (Мальвинские) острова.

Федор Лукьянов:
Фолклендская и другие войны за престиж

В середине XX в. Аргентина не была крупной международной державой, и уж точно мировое сообщество не ожидало, что она бросит вызов одному из лидеров Западного полушария и постоянному члену Совета Безопасности ООН. Однако после более чем 150 лет разочарований на двустороннем уровне Аргентина в 1965 г. представила дело о Фолклендских (Мальвинских) островах в Специальный комитет по вопросу о ходе осуществления Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам ООН («Специальный комитет 24»). Решение, которое она пыталась найти в ООН, предполагало включение в сферу двусторонней дипломатии крайне сложного вопроса, нагруженного недипломатическими элементами и усугубленного существованием почти «ничейного» населения островов. Первые шаги в этом направлении вызывали оптимизм — в Резолюции 20-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/2065(XX) по «Вопросу о Фолклендских (Мальвинских) островах» от 16 декабря 1965 г. признавалось «существование спора между правительствами Аргентины и Соединенного Королевства относительно суверенитета над островами», а сторонам предлагалось приступить к переговорам.

В последующие два года последовала серия двусторонних дипломатических встреч, отличавшихся взаимопониманием, хорошей коммуникацией и надежностью между аргентинскими и английскими дипломатами [1]. Однако первые достижения были подорваны сначала группой молодых аргентинских перонистов, угнавших самолет и приземлившихся на Фолклендских (Мальвинских) островах, а затем лоббистской работой жителей островов в Лондоне, которая нашла сочувствие в британской прессе и парламенте. Сочетание страхов жителей Порт-Стенли и британской парламентской оппозиции в отношении аргентинских притязаний поставило диалог в виртуальный тупик, что не было должным образом рассмотрено ООН и не вызывало никакой тревоги в Совете Безопасности. Главная проблема заключалась в том, что не было посредника, который мог бы оказать своевременное и адекватное влияние на лиц, принимающих решения. В этом переговорном процессе международное сообщество оставило обе стороны на произвол судьбы.

14 декабря 1973 г. в ходе 28-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН была принята резолюцию A/RES/3160 (XXVIII) «Вопрос о Фолклендских (Мальвинских) островах», где выражалась обеспокоенность тем фактом, что по прошествии восьми лет с момента принятия предыдущей резолюции по данному вопросу не наблюдалось какого-либо существенного прогресса по разрешению дипломатического кризиса между сторонами. Отсутствие успехов на столь длинной дистанции показывает, что в ООН лишь факультативно отнеслись к этой проблеме, не предоставив адекватных рычагов воздействия и своевременного политического давления на участников конфликта для достижения прорыва в переговорах и уклонившись от тщательного и бдительного мониторинга принятых ею же рекомендаций.

К январю 1976 г. опасения политических издержек в Великобритании и националистическое возрождение в Аргентине постепенно ослабили интерес к теме о суверенитете над архипелагом, заведя этот вопрос в новый тупик. Несмотря на то, что британское лобби по продвижению темы Фолклендских (Мальвинских) островов воодушевлялось докладом «Экономическое исследование Фолклендских островов» лорда Эдварда Шеклитона, в котором автор прогнозировал островам многообещающее будущее [2], британский парламент запретил любые контакты по данному вопросу.

К концу 1970-х гг. стороны вновь начали прикладывать усилия к активизации двусторонних отношений, но они реализовывались лишь на техническом уровне, и уже в эпоху правления Маргарет Тэтчер чиновники ООН и аргентинские дипломаты взяли на себя обязательство разработать экономический пакет, который можно было бы предложить островитянам в обмен на некоторое понимание суверенитета и управления этими территориями. Со своей стороны, Аргентина неоднократно демонстрировала готовность к установлению конструктивного, откровенного и открытого диалога для развития двустороннего сотрудничества, особенно в рамках предварительных договоренностей по формуле суверенитета, в той мере, в какой сотрудничество по практическим аспектам, связанным с незаконно оккупированной территорией, способствует созданию благоприятного климата для возобновления переговоров. Однако круг энтузиастов был узок, и они были единственными технически вовлеченными в проблему, которая требовала политического компромисса на высоком уровне и решающего вклада заинтересованной в успехе третьей стороны, чтобы можно было отталкиваться от возможных прорывов и заложить основы для урегулирования спора. Многие возможности для содействия урегулированию были упущены из-за отсутствия осведомленности, приверженности и авторитетного потенциала международного сообщества по обеспечению соблюдения ранее принятых резолюций ООН.

Для понимания аргентинского взгляда на проблему следует иметь в виду накопленную веками обиду, глубоко укоренившуюся в аргентинской культуре. Аргентинцев традиционно воспитывают в вере в то, что «Мальвинские острова были, есть и будут аргентинскими» (Las Malvinas fueron, son y serán argentinas) — широко распространенный национальный лозунг, который зафиксирован в учебниках, на зданиях и дорожных знаках, в государственных учреждениях и на общественных церемониях по всей стране. Подверженный манипуляциям, этот лозунг выступает мощным двигателем национальной мобилизации. В стране иммигрантов, в которой отсутствует значительное этническое ядро, формирующее национальное сознание, национальные символы становятся стержнем патриотизма, и оспариваемые Великобританией острова играют важную роль в этом отношении, поскольку они составляют часть национальной идентичности аргентинцев.

Татьяна Воротникова:
Политика США по ключевым конфликтам в Латинской Америке

Убежденность в том, что острова являются суверенной территорией Аргентины, укрепила решимость военного правительства этой страны в апреле 1982 г. сделать беспрецедентный шаг — оккупировать острова с тем, чтобы окончательно разрешить затянувшийся с Великобританией спор. Однако было бы ошибкой ограничивать интерпретацию конфликта 1982 г. народными настроениями — патриотизм имеет тенденцию быть и катализатором, и инструментом политического маневра. Решающее значение в подходе военного правительства Аргентины к этому вопросу основывалось на вседозволенности международной обстановки и анализе потенциальной реакции Соединенных Штатов, которую правящие круги Аргентины считали либо прохладной, либо нейтральной.

Вводящая в заблуждение «дружественная» политика США ослабила бдительность военной хунты: Аргентина в 1981 г. наслаждалась романтическим и волнующим опытом — ее открыто поддерживала самая могущественная страна в мире. Американские делегации, пребывающие в Аргентину, не задавали вопросов о тюрьмах, пытках и нарушении прав человека, а обсуждали прекращение эмбарго, введенное в 1977 г. Джимми Картером на поставки оружия аргентинскому военному режиму, и рассматривали аргентинцев в качестве партнеров по борьбе с марксизмом в Латинской Америке [3]. Аргентинский генерал Леопольдо Галтьери в 1981 г. дважды посетил Соединенные Штаты и был принят на высоком уровне, а посол США в ООН Джин Киркпатрик теоретически обосновала американские взгляды на Аргентину своими различиями между «авторитарными» режимами (такими, как аргентинский), которые заслуживают похвалы, независимо от нарушений прав человека, и «тоталитарными» режимами (такими, как кубинский), чтобы противостоять им как угрозе интересам национальной безопасности США [4].

Правящие круги Аргентины полагали, что к весне 1982 г. были созданы все условия для возможности эскалации спорных территорий. Однако важно понимать следующее — на поздней стадии любого конфликта посредничество жестко ограничивается: переговоры едва ли можно держать в тайне, оценка ситуации глубоко предвзята, политические издержки резко возрастают, а переменные, выходящие за рамки манипуляций, такие как национализм, гордость и честь, ставят под угрозу любую рациональную попытку отбросить проблему назад, к ее основам. До 2 апреля 1982 г. аргентинские директивные органы считали, что для Аргентины не существует «справедливости» по причине отсутствия норм и институтов, ограничивающих многолетний конфликт, организаций, занимающихся рассмотрением их жалоб, а также эффективных посреднических услуг.

Вторжение Аргентины на Фолклендские (Мальвинские) острова выступает одним из ключевых примеров, когда международное сообщество продемонстрировало свою неспособность разрешить подобный спор. Несмотря на семнадцать лет предупреждающих сигналов, никто, похоже, не осознал взрывоопасный потенциал разрастающегося конфликта. Как указывал известный австралийский политик Герит Дж. Эванс, подчеркивая важность раннего предупреждения в превентивной дипломатии, ООН находилась на низком уровне подготовленности к этому конфликту: «интенсивный акцент на раннее предупреждение связан с конфликтом на Фолклендском архипелаге, который застал ООН врасплох настолько, что на момент вторжения в Секретариате организации не было обнаружено никаких карт островов» [5].

На «Туманном Альбионе» в начале 1982 г. правительству Маргарет Тэтчер требовался политический кислород, чтобы продолжить непопулярные экономические реформы, а Великобритании необходимо было укрепить собственную военную мощь, чтобы продолжить борьбу за ускользающую от нее роль мировой державы. Поэтому внешняя политика в стране играла важную роль, и хорошо продуманные попытки изменить status quo, которые терпеливо достигались британскими дипломатами (по крайней мере, дважды в течение 1960-х и 1970-х гг.), перестали быть востребованы британским парламентом.

В конце февраля 1982 г. новый раунд переговоров, состоявшийся в Нью-Йорке между Аргентиной и Великобританией, не привел к какому-либо улучшению ситуации, что стало следствием принятия 1 марта 1982 г. аргентинским правительством коммюнике, в которого говорилось, что Аргентина «поддерживает право положить конец работе этого механизма (двусторонних переговоров) и свободно выбрать процедуру, которая наилучшим образом отвечает ее интересам» [6]. Угроза, заложенная в этом документе, заставила британцев реагировать оперативно, и 3 марта 1982 г. государственный министр лорд Ричард Люс выступил в парламенте и публично заверил его членов в том, что должны быть приняты превентивные меры «для защиты островов от неожиданного нападения» [7], что стало поворотным моментом в том, что до последнего времени международному сообществу казалось невозможным.

В апреле 1982 г. председатель Совета Безопасности ООН Каманда ва Каманда Заир призвал стороны к сдержанности, а президент США Рональд Рейган предпринял попытку остановить аргентинскую оккупацию островов. Вовлечение Соединенных Штатов в кризис демонстрирует негативные последствия любого посредничества, движимого национальными интересами, особенно сверхдержавы с многочисленными и противоречивыми обязательствами в отношении своих союзников. Посредничество США в этом конфликте имело лишь тонкий слой нейтралитета — с одной стороны, предпочтение отдавалось Великобритании, как основному члену «англосаксонской семьи». С другой — американское правительство «курировало» аргентинский военный режим, чья незаконная власть с 1976 г., сдерживаемая систематическим применением насилия и репрессий, не подвергалась сомнению ab initio, и который получил международный статус «привилегированного партнера», поддерживающего ориентированное на США противоборство с коммунизмом в Латинской Америке.

Илья Крамник:
От понтонов к бетону: новый британский порт на Фолклендских островах

Состязание стран одной капиталистической системы заставляло США быть чрезвычайно чувствительными к диалектике заявлений, сделанных американскими полномочными представителями на площадке ООН в отношении этого конфликта. В то же время США, поддерживая Великобританию при голосовании в Совете Безопасности, действовали с убеждением, что вооруженная агрессия Аргентины и ее вторжение на острова должны незамедлительно прекратиться [8].

Но не только роль «слабого брокера» сделала Вашингтон частично виновным в кризисе 1982 г. В первую очередь, именно его многочисленные союзнические обязательства и корыстные и частично совпадающие интересы сдерживали посреднические усилия. С одной стороны, у США было обязательство перед Великобританией в рамках НАТО, которое включало британское требование лояльности и вмешательства в спор со стороны своих партнеров по альянсу [9]. С другой — США были связаны с Аргентиной Хартией Организации американских государств (ОАГ) и положениями Межамериканского договора о взаимной помощи, разработанного и принятого в ходе межамериканской конференции по обеспечению мира и безопасности на американском континенте (Рио-де-Жанейро, Бразилия, 15 августа — 2 сентября 1947 г.). Согласно положениям этого договора, все подписавшие его страны должны в случае вооруженного нападения на одно из американских государств оказывать ему помощь в отражении атак противника в границах зоны безопасности, которая превышает 900 миль и включает не только американские страны, но и значительную территорию по обе стороны американского континента, охватывающую Гренландию, Аляску, британские, нидерландские и французские колониальные владения, часть Арктики и Антарктики [10].

Следует отметить, что реакция ОАГ на обострение рассматриваемого конфликта не была быстрой: чрезвычайная сессия не проводилась, а первое заседание по просьбе Аргентины, которая рассматривала британское контрнаступление как агрессию, состоялось только 26 апреля 1982 г. В конечном итоге в принятой ОАГ резолюции от 28 апреля 1982 г. признавался суверенитет Аргентины над Фолклендскими (Мальвинскими) островами и выражалось сожаление по поводу санкций, принятых Европейским экономическим сообществом (ЕЭС) и другими европейскими государствами в отношении Аргентины.

США возражали против проведения заседаний ОАГ, поскольку не хотели, чтобы их поставили в положение, когда нужно было бы придерживаться условий Рио-де-Жанейрского пакта. Вместе с Колумбией, Чили, Тринидадом и Тобаго они 28 апреля 1982 г. воздержались при голосовании по принятой резолюции и через два дня вышли из посреднического процесса, введя военные и экономические санкции в отношении Аргентины.

Ответ на такой шаг был предсказуем — 28 мая 1982 г. во второй резолюции ОАГ осуждали не только Великобританию, но и США за поддержку европейской державы. Но это было слишком мало и слишком поздно — ОАГ оказалась бессильной без готовности США поддержать ее решения. Дело в том, что война за Фолклендские (Мальвинские) острова не была актом коммунистической агрессии и как таковая не представляла собой сражение за мировое влияние. Для США это был случай обязательств перед НАТО против обязательств перед ОАГ. Что более важно, Великобритания — член НАТО, участвовавшая в военном конфликте, была влиятельным игроком в альянсе и считалась самым близким союзником США. Урок этой истории заключается в следующем: Аргентина и ОАГ были важны для США в глобальном аспекте, однако стратегически они были гораздо менее важны, чем Великобритания и НАТО в конкретной ситуации.

Еще одно важное обстоятельство, которое следует учитывать при изучении роли США в противостоянии Аргентины и Великобритании: с юридической точки зрения США были нейтральны в вопросе о суверенитете над Фолклендскими (Мальвинскими) островами, но с политической и военной точек зрения они имели явный приоритет в этой войне. Далеко не реальная угроза для межамериканской системы, Великобритания представлялась США и ООН более надежным администратором Фолклендских (Мальвинских) островов. Это не было чем-то новым, это был традиционный взгляд на проблему. Когда англичане захватили Фолклендские (Мальвинские) острова в 1833 г., США не стали применять доктрину Монро, так как им «было удобно, что Фолклендские (Мальвинские) острова следует рассматривать как дореволюционное (независимое от испанской короны) владение Великобритании, к которому доктрина, естественно, не имела никакого отношения» [11].

Такой же позиции США придерживались и при подписании Рио-де-Жанейрского пакта в 1947 г., утверждая, что Фолклендские (Мальвинские) острова не подпадают под его действие, поскольку они были представлены в ООН в качестве колониальной администрации британской стороной в 1946 г. Выводы очевидны: региональные альянсы не всегда являются наиболее подходящим инструментом для многостороннего вмешательства в контексте затянувшихся международных конфликтов, поскольку их главной целью выступает не политический нейтралитет, а национальная безопасность.

Наконец (но, безусловно, ни по хронологии, ни по значимости), международный сценарий 1980-х гг. включает в себя работу ООН, которая была создана с главной целью — поддержания коллективного мира и безопасности. Согласно самой идеи создания, ООН выступала в качестве социального форума — «единого главного офиса» — где ведущие мировые державы могли бы консолидировать просьбы, жалобы и предложения стран «третьего мира» и принимать наилучшие решения для их разрешения. Именно это делает неудачу 1982 г. еще более поразительной: история повторяется, как трагедия, несмотря на прошлые уроки и новые инструменты, предназначенные для предотвращения конфликтов.

Михаил Маргелов:
Организация разъединенных наций и лабиринты концепции нового миропорядка

Принятая 3 апреля 1982 г. на заседании Совета Безопасности ООН резолюция S/RES/502 стала незамедлительной реакцией на захват Аргентиной Фолклендских (Мальвинских) островов и, несомненно, крупным достижением британского МИД, создав благоприятные условия, на которых Великобритания в дальнейшем будет основывать свои действия в ходе конфликта. Резолюция, по сути, требовала немедленного вывода аргентинских войск с островов и призывала правительства обеих стран к дипломатическому урегулированию их разногласий и полному соблюдению целей и принципов Устава ООН. Указанная резолюция наделяла Великобританию правами ссылаться на принцип самоопределения населения островов в ходе любых переговоров и полагаться на принцип индивидуальной и коллективной самообороны в случае вооруженного нападения.

Однако эту резолюцию следует оценивать в более широком смысле — скорее как результат семнадцатилетней пассивной позиции ООН, чем как неизбежный первый ответ на вооруженное нападение. США лишь маскировались в качестве заинтересованной стороны, выдвинув на первый план принцип «самоопределения», и ООН лишь трансформировала двухсторонний процесс в трехсторонний конфликт, тем самым серьезно снизив шансы на его урегулирование. В этом контексте ее можно рассматривать и как еще один шаг назад на пути к любому реальному результату, поскольку в ней поддерживался принцип «самоопределения» в качестве предварительного условия.

Важно также отметить, что Совет Безопасности ООН в резолюции S/RES/502 не заявлял о необходимости какой-либо посреднической миссии. Это было решение, исключающее дальнейшие попытки мирного урегулирования и подразумевающее, что невыгодно вмешиваться на столь продвинутой стадии любого международного конфликта в отсутствии мандата, наделяющего «главной ответственностью за поддержание международного мира и безопасности» [12].

Война происходит не только из-за непосредственного участия сторон, но и из-за неспособности потенциальных посредников оказать им помощь или оказать давление с тем, чтобы они искали и устраняли глубокие корни своих разногласий. Эффективность международных организаций оценивается только в том случае, если они могут предотвращать полномасштабные конфликты на регулярной основе и в широких масштабах. В долгосрочной перспективе им не удастся добиться успеха, ограничив свои действия лишь попытками в последнюю минуту добиться прекращения огня. Эту мысль, собственно, и подтвердил Хавьер Перес де Куэльяр, мрачно заявив в мае 1982 г.: «это была проблема, на решение которой потребовалось бы десять минут, если бы обе стороны были готовы» [13]. Его слова становятся ключом к пониманию всего переговорного процесса и того, что его тормозило. Десять минут, но не под огнем; если обе стороны готовы, но не оставлены на произвол судьбы.

1. Roger Fisher, Andrea Kupfer, Elizabeth Borgwardt and Brian Ganson, Coping with International Conflict: A Systematic Approach to Influence in International Negotiation, Upper Saddle River, NJ: Prentice-Hall, 1997, pp. 119–121.

2. Edward Shackleton, Economic Survey of the Falkland Islands: presented to the Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs, The Economist Intelligence Unit, Ltd, 1976.

3. Max Hastings and Simon Jenkins, Battle for the Falklands, WW Norton & Company, 1983, p. 45.

4. Jean J. Kirkpatrick, Dictatorships and double standards: rationalism and reason in politics, Simon and Schuster, 1982.

5. Gareth J. Evans, Cooperating for Peace: The Global Agenda for the 1990s and Beyond, Allen & Unwin, 1994.

6. Oscar Raúl Cardoso, Ricardo Kirschbaum, and Eduardo van der Kooy, Malvinas: La Trama Secreta, Buenos Aires, Sudamericana-Planeta, 1984, p. 55.

7. UK Parliament, Hansard, Official Report, March 23, 1982, Vol. 20, p. 799.

8. Anthony Lewis, Mrs. Kirkpatrick, the U.S. and the Falklands, The New York Times, April 28, 1982.

9. C. Baker, Multiple Alliance Commitments: The Role of the United States in the Falklands War, Howard University, 1984, p. 121.

10. James W. Gantenbein, The Evolution of our Latin-American policy, A Documentary record, Columbia University Press, New York, 1950, p. 579.

11. Julius Goebel, The Struggle for the Falkland Islands, Yale University Press, 1982, p. 360.

12. UN, Charter of the United Nations, Chapter V, Article 24, par. 1.

13. Max Hastings and Simon Jenkins, Battle for the Falklands, WW Norton & Company, 1983, p. 325.