UNASUR: прагматичная мечта о единой Южной Америке

К середине второго десятилетия ХХI века Латинская Америка пережила интеграционный бум. За относительно короткий срок, с 2004 по 2011 гг., в регионе были созданы четыре крупные интеграционные объединения: в 2004 г. – Боливарианский альянс и UNASUR, в 2011 г. – Тихоокеанский альянс и CELAC. Путь к континентальному единству в этом интеграционном «марафоне» стал прокладывать именно UNASUR. Амбициозный взлет и далеко идущие планы первых лет функционирования блока обернулись некоторым интеграционным спадом и потерей динамизма, преодоление которых – его исторический вызов.

К середине второго десятилетия ХХI века Латинская Америка пережила интеграционный бум. За относительно короткий срок, с 2004 по 2011 гг., в регионе были созданы четыре крупные интеграционные объединения: в 2004 г. – Боливарианский альянс и UNASUR, в 2011 г. – Тихоокеанский альянс и CELAC. Путь к континентальному единству в этом интеграционном «марафоне» стал прокладывать именно UNASUR. Амбициозный взлет и далеко идущие планы первых лет функционирования блока обернулись некоторым интеграционным спадом и потерей динамизма, преодоление которых – его исторический вызов.

От южноамериканского сообщества к союзу: смена вывески?

Союз южноамериканских наций (UNASUR), созданный двенадцатью южноамериканскими государствами в декабре 2004 г. в попытке консолидации стран региона различной политической ориентации, первоначально назывался Южноамериканским сообществом наций (ЮАСН). Главной геополитической причиной его создания была необходимость конструктивно отреагировать на внешнеполитический вызов США. К началу 2005 г. стало очевидным, что переговоры по созданию общеконтинентальной Зоны свободной торговли (АЛКА), отвечающей интересам североамериканского соседа, зашли в тупик. ЮАСН стал интеграционным ответом Южной Америки на попытки администрации США навязать странам Латинской Америки собственный план интеграции континента, подразумевавший распространение норм и правил НАФТА на все государства региона и как следствие – роспуск субрегиональных группировок [1].

В Декларации Куско 2004 года была провозглашена «решимость развивать политическую, социальную, экономическую и инфраструктурную интеграцию пространства Южной Америки и способствовать повышению роли государств Латинской Америки и Карибского бассейна в мире». В течение четырех лет после обозначения заявленной цели шла внутренняя борьба сценариев относительно будущего блока. Вариант Бразилии, главного протагониста и инициатора UNASUR, предполагал «мягкое» подчинение логики развития блока ее внешнеполитическим интересам. С его помощью южноамериканский гигант стремился добиться статуса сверхдержавы в континентальном и глобальном масштабе. Для Бразилии UNASUR был политическим инструментом превращения Южной Америки в собственную зону влияния. Здесь явно усматривалось соперничество с Мексикой – единственной державой, по своему экономическому и геополитическому статусу способной составить конкуренцию Бразилии, но находящейся в орбите североамериканских внешнеполитических интересов. Однако и внутри Южной Америки явно не было желания отдавать новое интеграционное объединение на откуп бразильским интересам. Венесуэла предлагала растворение в ЮАСН двух ключевых интеграционных объединений региона – Южноамериканского общего рынка (МЕРКОСУР) и Андского сообщества наций (АСН) –и интеграцию на паритетных началах.

В итоге только в мае 2008 г. президенты подписали договор об образовании нового блока. Во внутреннем споре между Бразилией и Венесуэлой было принято соломоново решение: президенты одобрили предложенный Каракасом вариант названия (УНАСУР), но о роспуске МЕРКОСУР и АСН речи не шло. Тогда же были обозначены три стратегические задачи объединения. Первой из них стала координация внешнеполитических курсов участников, имеющая целью превращение Южной Америки в самостоятельный субъект международных отношений. Вторым – формирование Южноамериканской зоны свободной торговли (ALCSA), планы создания которой восходят еще к концу 1980-х годов. Третьим – стимулирование так называемой «физической интеграции» региона посредством объединения энергетических, коммуникационных, транспортных и инфраструктурных систем связей.

unasursg.org
Структура UNASUR

Само название – UNASUR – а также намерение создать ALCSA явно свидетельствовали о том, что в качестве ориентира берется европейская модель интеграции (эволюционным этапом становления ЕС была Европейская ассоциация свободной торговли). UNASUR позиционировался как своеобразный латиноамериканский аналог европейского объединения. Однако дальнейшее развитие и институционализация UNASUR показали: в итоге акцент был сделан на первой из трех поставленных стратегических целей.

Оформление UNASUR: от проекта к… проектам

К 2012 года завершился процесс институционализации блока. К этому моменту организационная его структура включала двенадцать советов: по здравоохранению, энергетике, обороне, социальному развитию, борьбе с наркотрафиком, образованию, культуре, инфраструктуре и планированию, экономике и финансам, по науке, технологиям и инновациям, электоральный и совет по обеспечению гражданской безопасности.

Процесс ратификации Учредительного договора UNASUR, подписанного в 2008 г, столкнулся со сложностями. Для оформления юридического статуса требовалось одобрение договора как минимум девятью национальными парламентами. Однако к августу 2009 г. его ратифицировали лишь Эквадор и Боливия. Это давало скептикам основание говорить о неполноценности UNASUR как международного субъекта. Однако 2010 г. стал прорывным: договор одобрили сразу семь парламентов: Аргентины, Чили, Гайаны, Перу, Суринама, Уругвая и Венесуэлы.

В итоге в марте 2011 г. основополагающий документ UNASUR вступил в силу, после чего стало возможно говорить об окончательной институционализации блока: его деятельность стала регулироваться регламентом, он обрел собственный бюджет, получил возможность вести финансовую деятельность, штаб-квартиру и персонал. Местом постоянного представительства стала эквадорская столица Кито.

В 2011 г. Уго Чавес предложил дополнить структуру блока международным трибуналом по разрешению экономических споров, что позволило бы усилить политическую независимость и самостоятельность в принятии решений. Это предложение активно поддержал эквадорский президент, однако инициатива до сих пор находится на стадии обсуждения. В августе 2013 г. президенты приняли решение о создании Южноамериканского парламента с местом расположения в боливийском городе Кочабамба, но и этот орган пока еще не функционирует.

Отдельно следует сказать о четырех главных экономических проектах UNASUR: Южноамериканской зоне свободной торговли, Банке Юга, Большом газопроводе Юга (Gasur) и Инициативе по развитию южноамериканской региональной интеграции в области инфраструктуры (IIRSA). Первые два так и остаются пока на проектной стадии, а идея ALCSA вообще покинула повестку саммитов UNASUR и вряд ли будет поднята в ближайшее время.

Главным финансовым инструментом UNASUR был призван стать Банк Юга (Banco del Sur), предложенный в декабре 2007 г. Уго Чавесом и его аргентинским коллегой Нестором Киршнером. Банк Юга позиционировался как региональная альтернатива доминирующим кредитно-финансовым институтам (Межамериканскому Банку Развития, МВФ и Всемирному банку) и предполагал объединение центральных банков для кредитования национальных проектов экономического развития. Большие надежды были возложены на то, что банк «сможет удержать региональное равновесие, а это в свою очередь, позволит самым бедным странам с наименее развитой инфраструктурой сделать существенный скачок в своем развитии», на его способность «сыграть определяющую роль в воссоздании институциональной структуры после периода неолиберализма» [2]. Однако пока этим надеждам не удалось сбыться. К 2012 г. соглашение о Банке ратифицировали только пять участников из семи: Аргентина, Боливия, Венесуэла, Уругвай и Эквадор. Бразилии и Парагваю не удалось добиться одобрения проекта до сих пор, поскольку находящиеся у власти в этих странах правые партии противодействуют продвижению Банка. Однако в июле 2014 г. появились некоторые признаки размораживания этого проекта. Были проведены сразу две встречи Административного совета Банка Юга (избрали исполнительного директора и президента банка), а на сентябрь текущего года запланирована третья. В том же месяце Эквадор и Венесуэла сделали первые вклады в уставной капитал банка в размере 8 млн и 80 млн долларов соответственно.

Wikipedia.org
Месторождения нефти и газа в
Южной Америке

Строительство крупнейшего в мире межгосударственного газового «кольца» Gasur также находится пока в подвешенном состоянии. Этот амбициозный энергетический проект предложила Венесуэла еще в 2006 г., добиваясь выхода своего газа на огромный бразильский рынок. Протяженность Gasur, охватывающего шесть стран, должна была составить до 15 тыс. км, а требуемый инвестиционный объем по оценкам колеблется в районе 17-23 млрд долларов. На его реализацию, по оценкам экспертов, требуется 10-20 лет. Приступить к работам планировалось еще в 2007-2008 г., однако мегапроект все еще остается на бумаге. Это вызвано, во-первых, сокращением инвестиционных возможностей в условиях мирового кризиса; во-вторых, ростом бразильского энергетического потенциала (в 2008-2009 гг. у берегов Бразилии были обнаружены крупные глубоководные месторождения нефти и природного газа). Проект частично осуществляется в двустороннем порядке: в 2008 г. построено андское ответвление газопровода между Венесуэлой и Колумбией; на стадии завершения находится прокладка газопровода в Парагвай и Уругвай для транспортировки боливийского газа. Но вернется ли UNASUR к планам полномасштабного создания этой континентальной газовой артерии – вопрос открытый.

Другая масштабная экономическая инициатива UNASUR – амбициозный план развития единой инфраструктуры государств альянса, рассчитанный на период с 2012 по 2022 гг., который был одобрен Советом по развитию инфраструктуры и планированию (COSIPLAN) в ноябре 2011 года. План принят в рамках IIRSA – созданной в 2000 г. платформы для выработки общерегиональной политики в сфере физической интеграции, участниками которой стали 12 государств Южной Америки и три региональных финансовых института: Межамериканский банк развития (Banco Interamericano de Desarrollo, BID), Андская корпорация развития (Corporación Andina de Fomento, CAF) и Фонд финансирования развития бассейна р. Ла-Плата (Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata, FONPLATA). К компетенции IIRSA относятся как вопросы выработки стратегических решений, разработки конкретных программ в области строительства инфраструктуры, так и организация финансирования проектов [3] .

Изначально план предполагал реализовать в течение десятилетия 31 крупный проект, что по оценкам потребовало бы инвестиций в объеме 13,7 млрд долларов. Однако к 2014 году цифры резко возросли. По словам чилийского президента Мишель Бачелет, в планы COSIPLAN уже входит реализация 101 проекта на сумму 17,3 млрд долларов. В проектном списке фигурируют такие объекты инфраструктуры, как порты, каналы, мосты, газопроводы, автомобильные дороги и тоннели. В частности, в планы UNASUR входит строительство железных дорог регионального значения между стратегическими портами Бразилии (Паранагуа и Сантос) и Чили (Антофагаста и Арика), между столицами Венесуэлы, Колумбии и Эквадора. В рамках первого проекта железнодорожное сообщение свяжет береговые линии Атлантического и Тихого океанов, что позволит существенно снизить себестоимость транспортных услуг и оптимизировать торговые потоки как внутрирегиональные, так и ориентированные на экспорт. Косвенные признаки того, что работа ведется, есть: в 2014 г. Координационный совет COSIPLAN провел пять заседаний. Но какие из этих многочисленных инфраструктурных проектов UNASUR будут реализованы, а какие останутся на бумаге – опять-таки вопрос времени.

UNASUR как политическая «подушка безопасности» Южной Америки

diarioadn.co
Новый генеральный секретарь UNASUR
Эрнесто Сампер

На наш взгляд, лучше всего UNASUR, представляющий в политическом плане собой мозаику, справляется именно с функцией механизма урегулирования межгосударственных противоречий. В самом деле, за почти десятилетнюю историю объединения возникало немало конфликтных ситуаций, способных привести к региональной дестабилизации. UNASUR до последнего времени выступал амортизатором следующих болевых точек: попыток государственного переворота в Боливии (2008 г.) и Эквадоре (2010 г), эквадорско-колумбийского пограничного конфликта 2008 г., путча и насильственного смещения законно избранного президента в Гондурасе в 2009 г., дипломатического кризиса между Венесуэлой и Колумбией в 2010 г., «парламентского переворота» в Парагвае в 2012 г. Во всех этих случаях UNASUR выступал либо посредником, либо площадкой для выработки консолидированной позиции, что позволяло купировать эскалацию конфликтов. Огромную роль сыграл UNASUR в организации международной помощи Гаити после катастрофического землетрясения 2010 г. (им было организовано финансирование и практическое содействие в восстановлении). В последнее время UNASUR выступает медиатором в напряженной ситуации в Венесуэле, грозящей обернуться внутриполитической дестабилизацией. Он всячески содействует мирному диалогу между оппозицией и властью, в связи с чем был созван последний на данный момент внеочередной саммит UNASUR в марте 2014 года.

UNASUR – один из самых активных защитников политической стабильности в регионе. И основным юридическим инструментом здесь выступает Демократический протокол, разработанный после протестов эквадорской полиции в 2010 г. и вошедший в силу в марте 2014 г.. Им предусматриваются меры по предотвращению государственных переворотов и политической дестабилизации, вызванной нарушением конституционных норм.

UNASUR выходит в мир БРИКС

Надо сказать, что до последнего времени на глобальной арене международных отношений UNASUR был своего рода «вещью в себе». Едва ли не первым консолидированным участием членов блока во встрече мирового значения стал саммит БРИКС в Бразилии (июль 2014 г.). На нем присутствовали лидеры всех двенадцати государств объединения не просто в статусе президентов, но в качестве официальных представителей UNASUR. В связи с этим данный саммит БРИКС можно рассматривать и как совместный межблоковый форум.

Это событие буквально вдохнуло новые силы в UNASUR. Во-первых, в Бразилии члены блока наконец-то пришли к консенсусу относительно нового генерального секретаря – им стал колумбийский экс-президент Эрнесто Сампер (инаугурация назначена на 22 августа 2014 г.). С момента кончины Нестора Киршнера в 2010 г. UNASUR не мог выработать согласованного решения по единой кандидатуре. По мнению эквадорского министра иностранных дел Рикардо Патиньо, это сможет придать UNASUR больше динамизма. Во-вторых, на совместном саммите было предложено взаимодействие Банка Юга и новосозданного Банка развития БРИКС. Лидеры UNASUR консолидировано поддержали создание финансового инструмента БРИКС, а в среде аналитиков стало доминировать мнение, что оба банка смогут усилить друг друга. Нельзя исключать, что в будущем их взаимодействие приведет к формированию новой финансовой архитектуры глобального Юга и станет подлинной альтернативой гегемонии МВФ и ВБ.

До текущего саммита страны UNASUR ограничивались лишь межгосударственными связями с государствами БРИКС [4] без межблокового взаимодействия. Саммит в Бразилии может заложить крепкую основу для развития этого формата сотрудничества. В этом смысле UNASUR может перехватить инициативу у CELAC, который планирует создать перманентный форум CELAC—Китай. Впрочем, грани между CELAC и UNASUR столь прозрачны, что оба формата выступят скорее в качестве взаимодополнения, нежели конкуренции.

***

Несмотря на неопределенность и незавершенность экономических инициатив, UNASUR достаточно эффективно продемонстрировал себя как политический форум для обсуждения региональных проблем. Учитывая непростую ситуацию в регионе, UNASUR как эффективная переговорная площадка, уже неоднократно апробированная в действии, еще не раз сможет проявить себя в урегулировании конфликтных ситуаций. Это динамично развивающееся объединение имеет большой потенциал развития. Естественно, блок не лишен слабостей и противоречий, у него избыток нереализованных планов и проектов. Однако это те слабости, которые в случае выхода блока в восходящую фазу развития могут обернуться сильными сторонами. Если на фоне межгосударственных противоречий UNASUR не растеряет свой объединительный потенциал, то можно говорить о перспективе его превращения в полноценный полюс глобальной системы международных отношений. В немалой степени этому может способствовать налаживание трансконтинентальных связей между UNASUR и БРИКС. Учитывая то обстоятельство, что Китай уже сыграл роль посткризисного амортизатора для многих государств Латинской Америки, синергетический эффект БРИКС может стать мощным фактором глобального геополитического генезиса UNASUR.

1. А. А. Лавут. ЮАСН – новый экономико-политический блок // Латинская Америка, № 1, 2006. С. 19.

2. Ю. Н. Мосейкин. Банк Юга — новый инструмент развития № 10 // Латинская Америка, № 10, 2006. С. 34.

3. Д. В. Разумовский. Интеграция в Южной Америке на старте нового века: инициативы, трудности, достижения // Латинская Америка, № 4, 2011. С. 17.

4. Подробнее см.: БРИКС — Латинская Америка: позиционирование и взаимодействие / отв. ред. В. М. Давыдов). М.: ИЛА РАН, 2014.