СВПД: Вперед в прошлое

Совершенно очевидно, что СВПД — далеко не идеальная сделка, если воспринимать её как инструмент комплексного урегулирования всех угроз, исходящих от Ирана. Она не устанавливает каких-либо ограничений военной деятельности Тегерана на Ближнем Востоке, имеет срочный характер и не может запретить Ирану оказывать финансовую и военную поддержку своим региональным союзникам. Тем не менее СВПД гарантировал главное — невозможность получения Исламской Республикой ядерного оружия, перспектива появления которого сильно перевешивает прочие угрозы, исходящие от Ирана. И альтернативы этому соглашению пока нет, а ее возникновение не предвидится в ближайшем будущем. Несмотря на тяжесть экономических санкций и на реальную угрозу открытого военного конфликта с США, в Тегеране твердо стоят на своем и не намерены садиться за стол переговоров на условиях Вашингтона. При этом Иран продолжает запасаться козырями на случай дальнейших переговоров в виде постепенного возобновления своей военной ядерной программы. И рано или поздно сложится ситуация, когда администрация Д. Трампа встанет перед нелегким выбором — СВПД или новая война на Ближнем Востоке. Сложно сказать, что из этого предпочтительнее с точки зрения Вашингтона, но все же представляется, что плохой мир лучше хорошей войны.

В последние несколько месяцев противостояние между США и Ираном быстро и планомерно погружало Ближний Восток в атмосферу надвигающегося вооруженного конфликта. Главным камнем преткновения для Тегерана и Вашингтона стал Совместный всеобъемлющий план действий, условия которого были по-разному оценены его участниками. Так, Иран полагает, что, став стороной СВПД, он уже пошел на значительные уступки, добровольно ограничив свои суверенные права на развитие атомного сектора. Согласно положениям атомной сделки, Иран обязался не только ограничить темпы производства обогащенного урана и плутония, но также предоставить широкий доступ к своим ядерным объектам для сотрудников МАГАТЭ. В целом Ираном это было воспринято как уступка во имя мира и экономического благосостояния страны. Дональд Трамп, напротив, рассматривает иранскую сделку как большое упущение администрации Барака Обамы, которая не только не использовала возможность ограничить политику Ирана в регионе, но также поспособствовала снятию санкций с государства, признанного США основным спонсором терроризма в мире. В связи с этим после многократных обещаний, в 2018 г. США в одностороннем порядке вышли из СВПД, впоследствии возобновив режим жестких санкций в отношении Ирана. С точки зрения администрации Д. Трампа, СВПД не может быть ограничен одной лишь ядерной сферой Исламской Республики, но напротив, должен распространяться на всю деятельность Ирана, направленную против интересов Вашингтона или его союзников. В дополнение к этому Д. Трамп также заявил, что и сами ограничения ядерной программы Ирана крайне ненадежны и позволяют государству тайно наращивать свой ядерный потенциал. В связи с этим, с точки зрения нынешнего руководства США, СВПД следует пересмотреть и перезаключить на более выгодных для Вашингтона условиях. Естественно, такие условия не могут устроить Тегеран, который и так считает себя ущемленной стороной.

Чего хочет Иран?

Иван Тимофеев:
Выход США из СВПД и санкции против Ирана: за и против

Предусмотрев дополнительный период постепенного ослабления контроля за ядерной программой со стороны МАГАТЭ.

Положения СВПД вполне устраивали Тегеран. Конечно, пришлось пойти на уступки Западу и ограничить ядерную программу, но взамен с экономики Ирана был снят жесткий санкционный режим, тем самым были предоставлены новые возможности для торговли и инвестиций. Однако сменяемость власти в США обнажила новое препятствие для иранской политики — новый президент в США означает взятие страной нового политического курса. Победа Дональда Трампа на выборах в 2016 г. положила конец участию США в СВПД и заставила Иран задуматься об экономической целесообразности дальнейшего участия в ядерной сделке. Это не только поставило под угрозу СВПД, но и нанесло сильный удар по репутации президента Х. Рухани в частности и сторонников умеренной политики Ирана в целом. Сложилась ситуация, при которой Иран согласился пойти на компромисс с Западом и не получил того, что было ему обещано. Несмотря на проявленную гибкость и уступчивость, Иран снова находится под тяжелым бременем санкций, которые соблюдаются чуть ли не всеми главными торговыми партнерами Ирана. Таким образом, одним из наиболее весомых требований Ирана в отношении новой сделки должен стать пересмотр механизма выхода из соглашения в пользу максимального затруднения последнего. Одной из основных причин отказа Ирана вступать в переговоры с США является то, что Тегеран не верит в готовность Вашингтона выполнять взятые на себя обязательства. Перечисляя причины, по которым Тегеран не принимает предложение Вашингтона начать переговоры относительно нового СВПД, Хаменеи помимо прочего заявил «…в конечном итоге переговоров, получив все желаемые концессии, США нарушают собственные обещания: они забывают те обещания, которые они с таким апломбом давали. В этом и заключается стратегия проведения переговоров США. Должны ли мы вести переговоры с правительством, которое не держит своих обещаний? Почему мы должны вступать в такие переговоры? СВПД — отличный пример этому. Несмотря на то, что я четко обозначил наши «красные линии», они все равно были нарушены. США проигнорировали их. Таким образом, вести переговоры с правительством США невозможно». Очевидно, что в этот раз для заключения соглашения простых обещаний со стороны США будет недостаточно, даже если эти обещания примут форму положений нового соглашения. Иран видит, что США могут обещать многое, но без определенных гарантий практически ничто не мешает им так же легко нарушить свое слово и разорвать заключенные соглашения. Таким образом, новое соглашение должно предусматривать гарантии против легкого одностороннего выхода любой стороны из договора. Естественно, сложно говорить о механизме, который полностью исключил бы возможность нарушения взятых обязательств, не покушаясь при этом на государственный суверенитет, но систему выхода из заключенного договора можно существенно затруднить. В частности, выход не должен зависеть исключительно от исполнительных органов власти.

Алексей Хлебников:
Нефтяной сектор Ирана и очередной виток санкций: адаптация к новым реалиям

Представляется, что добиться этого можно при помощи «привязки» заключенного соглашения к национальной системе права каждого из государств — участников сделки. До тех пор, пока СВПД закрепляется исключительно на уровне резолюции Совета Безопасности ООН, его положения хоть и носят обязательных характер, но все же не выходят за рамки международного права. Как показывает практика, в таком случае президенту США ничего не стоит заявить о прекращении выполнения своих обязательств по договору в одностороннем порядке без каких-либо затруднительных процедур на национальном уровне. Однако любой международный договор можно инкорпорировать в национальную систему права, тем самым сделав внутренние процедуры изменения законодательства обязательным условием изменения соглашения. Таким образом, новая сделка может предусмотреть пункт о том, что соглашение вступит в силу лишь после его ратификации каждой из сторон. В этом случае каждая страна — участница договора будет связана своей внутренней системой изменения права, которая обычно основывается на сложных парламентских процедурах. Такая система создала бы контр-баланс для исполнительной власти в лице президента, ограничивая его полномочия по выходу из ядерной сделки. Это может внушить Тегерану уверенность в том, что смена руководства США в лице президента не сможет кардинальным образом повлиять на членство Вашингтона в новой сделке, а, следовательно, Иран может быть уверен в том, что в этот раз его уступка не будет напрасной.

Чего хотят США?

Никита Смагин:
После танкеров и беспилотника. К чему приведет противостояние Ирана и США

Администрация Д. Трампа в лице генерального секретаря Майкла Помпео огласила ряд требований к Тегерану, выполнив которые последний может рассчитывать на снятие санкций. Список состоял из 12 пунктов (с последующим добавлением 13-го), призывающих Иран вывести свои войска с территорий Ирака и Сирии, прекратить поддерживать такие организации как ХАМАС, Хезболла и т.д., предоставить МАГАТЭ полный доступ ко всем своим военным объектам для проведения проверок, прекращение баллистической программы и т.д. Естественно, крайне сложно представить себе ситуацию, при которой Иран выполнит даже половину из обозначенных требований, так как это серьезно повредит стратегии Ирана на Ближнем Востоке, которую он выстраивал на протяжении последних 40 лет. Таким образом, для появления шанса на поиск компромисса следует выделить наиболее серьезные опасения администрации Д. Трампа в отношении политики Ирана, без урегулирования которых заключение новой сделки невозможно. Очевидно, что наибольшей угрозой, исходящей от Ирана, является перспектива создания им ядерного оружия. В контексте ядерного сдерживания Тегерана для США имеют важность два фактора — возможности верификации факта соблюдения Ираном взятых на себя обязательств и время действия ограничений по СВПД. При этом требования США к положениям нового соглашения главным образом зависят от истинных намерений администрации Д. Трампа. Тут возможны по меньшей мере два сценария.

Первый сценарий

Д. Трамп хотел заключить более выгодную сделку на своих условиях, но поскольку Иран оказался неприступен, во избежание решения проблемы силовыми методами хочет хотя бы вернуть те ограничения, которые были согласованы по СВПД. В этом случае, Д. Трампу потребуется не только убедить Иран снова вступить в переговоры, но и составить новую сделку таким образом, чтобы «сохранить лицо» перед своими избирателями и мировым сообществом в целом. Во-первых, ему нужно показать, что вся его кампания «максимального давления» не прошла без результатов и действительно поспособствовала вступлению Ирана в переговоры с Вашингтоном. Во-вторых, Д. Трамп не может вернуть СВПД в том виде, в котором он был изначально составлен. Существенная часть предвыборной кампании Д. Трампа прошла под эгидой жесткой критики «ядерной сделки», которую он окрестил «ужасной». Но в том случае, если Д. Трамп готов вернуть основные ограничения по СВПД для заключения нового договора, который не стал бы для его администрации политическим фиаско, достаточно внесения некоторых косметических изменений, которые можно было бы выставить как значительные уступки со стороны Ирана и победу стратегии «максимального давления». В этом случае следует отталкиваться от критики СВПД, которая легла в основу предвыборной кампании Д. Трампа. Во-первых, сделка не бессрочна. Во-вторых, с точки зрения администрации президента США, она позволяет Ирану тайно обогащать уран и далее совершенствовать свою ядерную программу. В обеих сферах можно установить косметические ограничения, подав их как кардинально новые правила игры для Ирана. Так, МАГАТЭ могут быть предоставлены некоторые дополнительные права по проверке ядерных объектов Ирана. Естественно, не идет речь о полном доступе на все военные объекты, поскольку Тегеран находит это совершенно неприемлемым. Но при этом можно уменьшить тот срок, за который представители МАГАТЭ должны оповещать Тегеран о готовящейся проверке на том или ином объекте. Более сложным представляется установление нового срока действия соглашения, ведь Иран ни при каких обстоятельствах не согласится на бессрочный характер ограничений. Одним из вариантов может стать продление действия договора, предусмотрев дополнительный период постепенного ослабления контроля за ядерной программой со стороны МАГАТЭ.

Второй сценарий

Петр Кортунов:
«Красные линии» ирано-американского конфликта

Администрация Д. Трампа продолжает исходить из эффективности стратегии «максимального давления» и все еще надеется заставить Тегеран сесть за стол переговоров на своих условиях. В том случае, если администрация Д. Трампа продолжает верить в успех стратегии «максимального давления» на Иран, для заключения нового соглашения потребуются значительные уступки со стороны Ирана. Вопрос в том, какие именно «красные линии» определит для себя Вашингтон, и что он готов предложить Ирану за требуемые уступки. Если США продолжат придерживаться своих 13 требований, не предлагая в ответ ничего кроме снятия санкций, перспективы заключения нового соглашения обречены на провал, и Иран с высокой долей вероятности рано или поздно вплотную займется развитием своей ядерной программы. В таком случае единственным решением проблемы станет применение военной силы в отношении Тегерана. Готовность Д. Трампа развязать еще одну войну на Ближнем Востоке вызывает сомнения, особенно учитывая то, что воздержание от ненужных военных конфликтов — один из основных элементов политики действующего президента. Так что единственный выход из сложившейся ситуации — поиск компромисса, на который мог бы пойти Иран, и который помог бы Д. Трампу минимизировать падение его репутации как компетентного президента.

* * *

Совершенно очевидно, что СВПД — далеко не идеальная сделка, если воспринимать её как инструмент комплексного урегулирования всех угроз, исходящих от Ирана. Она не устанавливает каких-либо ограничений военной деятельности Тегерана на Ближнем Востоке, имеет срочный характер и не может запретить Ирану оказывать финансовую и военную поддержку своим региональным союзникам. Тем не менее СВПД гарантировал главное — невозможность получения Исламской Республикой ядерного оружия, перспектива появления которого сильно перевешивает прочие угрозы, исходящие от Ирана. И альтернативы этому соглашению пока нет, а ее возникновение не предвидится в ближайшем будущем. Несмотря на тяжесть экономических санкций и на реальную угрозу открытого военного конфликта с США, в Тегеране твердо стоят на своем и не намерены садиться за стол переговоров на условиях Вашингтона. При этом Иран продолжает запасаться козырями на случай дальнейших переговоров в виде постепенного возобновления своей военной ядерной программы. И рано или поздно сложится ситуация, когда администрация Д. Трампа встанет перед нелегким выбором — СВПД или новая война на Ближнем Востоке. Сложно сказать, что из этого предпочтительнее с точки зрения Вашингтона, но все же представляется, что плохой мир лучше хорошей войны.