Судебная реформа в Израиле: политический кризис продолжается

Израильская политическая система находится в глубоком кризисе. Предполагалось, что успешное формирование правительства во главе с Биньямином Нетаньяху в конце 2022 г. по итогам пятого за 3,5 года электорального цикла сможет несколько стабилизировать страну. Однако это не привело к окончанию кризиса, а напротив, лишь вывело его на другой уровень. Одним из первых шагов, предпринятых коалицией, стала попытка провести ряд законопроектов, серьёзно реформирующих судебную систему. Это стало одним из факторов, вызвавших не только критику оппозиции, но и резкий всплеск общественного недовольства. Протесты в израильских городах не прекращаются с января и, по-видимому, продолжатся до тех пор, пока не будет принято решение, в полной мере приемлемое для обоих лагерей: проправительственного и оппозиционного. Заявление Биньямина Нетаньяху о временной «заморозке» реформы несколько снизило накал страстей, однако не устранило причину кризиса.

Государство Израиль столкнулось с одним из самых серьёзных внутренних кризисов в XXI в. Масштабные протесты, обострившиеся межсекторальные противоречия, провокационная риторика политического истеблишмента, высокие риски в сфере безопасности — все эти вызовы на некоторое время затруднили нормальное функционирование государственной системы страны. В краткосрочной перспективе разрешение кризиса возможно при наличии политической воли и готовности к реальному диалогу со стороны как коалиции, так и оппозиции — и на данном этапе такая готовность была продемонстрирована. Причины его, однако, глубже, чем предложенная юридическая реформа или судебные проблемы Биньямина Нетаньяху. Кризис во многом связан с расколом израильского электората и политических элит. Крайне высокий уровень взаимного недоверия представителей противоборствующих групп не всегда позволяет вести конструктивные переговоры и затрудняет выход из тупика. Однако в долгосрочной перспективе у Израиля — государства с сильным и активным гражданским обществом, развитой политической системой — есть все шансы преодолеть разразившийся кризис. Для этого, однако, всем его структурам придётся активно работать над снижением уровня социальной поляризации и восстановлением взаимного доверия.

Израильская политическая система находится в глубоком кризисе. Предполагалось, что успешное формирование правительства во главе с Биньямином Нетаньяху в конце 2022 г. по итогам пятого за 3,5 года электорального цикла сможет несколько стабилизировать страну. Однако это не привело к окончанию кризиса, а напротив, лишь вывело его на другой уровень. Одним из первых шагов, предпринятых коалицией, стала попытка провести ряд законопроектов, серьёзно реформирующих судебную систему. Это стало одним из факторов, вызвавших не только критику оппозиции, но и резкий всплеск общественного недовольства. Протесты в израильских городах не прекращаются с января и, по-видимому, продолжатся до тех пор, пока не будет принято решение, в полной мере приемлемое для обоих лагерей: проправительственного и оппозиционного. Заявление Биньямина Нетаньяху о временной «заморозке» реформы несколько снизило накал страстей, однако не устранило причину кризиса.

Причины кризиса

Протесты против судебной реформы во многом стали продолжением и следствием политического кризиса, начавшегося в 2018–2019 гг. За этот период в стране прошли пять циклов внеочередных парламентских выборов. По их итогам дважды были сформированы ротационные правительства (в 2020 — Нетаньяху — Ганца, в 2021 — Беннета — Лапида), которые оказались не в состоянии продержаться даже половину положенного четырёхлетнего срока. В результате выборов в ноябре 2022 г. была создана коалиция во главе с Биньямином Нетаньяху, в которую вошли исключительно партии правого и религиозного спектра: правоцентристский «Ликуд», ультраортодоксальные ШАС и «Яхадут ха-Тора», крайне правые «Религиозный сионизм», «Оцма Йехудит» и «Ноам». Обладая более устойчивым по сравнению с правительством Беннета — Лапида большинством (64 места в Кнессете вместо 61-го), она в то же время получила чуть меньше половины голосов избирателей — то есть фактически уровень электоральной поддержки партий коалиции и оппозиции вполне сопоставим. Оппозиция в то же время демонстрирует бóльшую раздробленность.

Мурад Садыгзаде:
Израиль 2.0: «Несокрушимый Биби» в роли брутального управленца

Продвигаемая коалицией судебная реформа стала, по-видимому, не источником дальнейшего обострения израильского социально-политического кризиса, а скорее дополнительным фактором, который вывел противоречия на новый уровень. Одна из причин заключается в особенностях правящей коалиции. 37-е правительство Израиля включает представителей крайне правых партий, многие из который отличаются весьма радикальными взглядами на поселенческое движение, активными сторонниками которого они являются, разрешение палестино-израильского конфликта и ряд других вопросов. Бецалель Смотрич и Итамар Бен-Гвир — лишь наиболее яркие представители этого направления. С их позициями не согласно большинство израильского населения: отрицательно оценивают деятельность министра финансов Бецалеля Смотрича и министра национальной безопасности Итамара Бен-Гвира 62% израильтян, участвовавших в опросе «12 канала» в феврале. Повестка ультраортодоксальных партий также вызывает беспокойство у значительной части светского и умеренно религиозного секторов общества. Это, естественно, снижает доверие к любым решениям, которые пытается принять правительство; а особенно тем, которые дают ему дополнительные возможности и полномочия.

Помимо этого, одним из серьёзных факторов может быть растущее общественное недоверие к израильским электоральным институтам в целом. Это стало следствием в том числе продолжительного цикла выборов, в ходе которого ни одна из политических сил не была в состоянии создать устойчивое в долгосрочной перспективе правительство.

Личность Биньямина Нетаньяху — дополнительный фактор, углубляющий поляризацию и общества, и политических элит. С одной стороны, это лидер, до сих пор являющийся наиболее предпочтительным премьером для значительной части израильского общества (его в этой роли хотели бы видеть 48% респондентов, участвовавших в мартовском опросе «14 канала»). С другой, предъявленные ему в 2019 г. обвинения в рамках трёх уголовных дел вызвали не только резко негативную реакцию его политических противников, а также некоторых союзников, но и протесты населения (впрочем, не столь массовые, как нынешние), ставшие в 2023 г. интегральной частью выступлений против судебной реформы.

Суть реформы

Основное содержание реформы заключается в нескольких пунктах. Во-первых, коалиция предлагает изменить состав комиссии, ответственной за назначение судей, чтобы количество её членов, избираемых правительством, увеличилось и составляло большинство. Во-вторых, предполагается дать Кнессету возможность принимать заново законы, которые были признаны антиконституционными (то есть противоречащими Основным законам в отсутствие у Израиля писаной конституции) Верховным судом (БАГАЦ), большинством в 61 голос. В-третьих, одно из предложений подразумевает отмену «принципа целесообразности», позволяющего судьям принимать решения, учитывая не только букву закона, но и соображения «разумности». В-четвёртых, коалиция предполагает сделать решения юридических советников министерств не имеющими обязательной законной силы, а их самих назначать самостоятельно, а не при помощи независимых комитетов. Помимо этого, должны измениться правила рассмотрения БАГАЦем обычных и Основных законов.

Сторонники реформы утверждают, что израильская судебная система в ее нынешнем состоянии имеет слишком много полномочий, что препятствует полноценному законотворчеству. По их мнению, вся полнота власти должна быть сконцентрирована в руках парламентариев, избранных народом, а не судей, назначаемых без участия общества. Изменение роли Верховного суда произошло в первой половине 1990-х гг. и получило название «конституционной революции». Рост интенсивности судебного активизма, который отчасти был её следствием, привёл, с точки зрения инициаторов реформы, к непропорциональному росту влияния судебной системы, которая стала вмешиваться в работу законодательной и исполнительной ветвей власти и значительно превышать свои полномочия.

Нынешняя судебная реформа уже не первая попытка уменьшить роль Верховного суда. Подобные инициативы существовали и ранее, выдвигались они в том числе Яривом Левиным, а также членами партии «Еврейский дом», объединявшейся с «Религиозным сионизмом» в ходе нескольких электоральных циклов. Однако до этого они не получали настолько широкой поддержки внутри коалиции. Призывы к реформе судебной системы в целом со временем (примерно с конца 2000-х гг.) всё более политизировались и становились объектом популистской риторики. Все это, естественно, не способствовало выработке профессионального и беспристрастного подхода к реформированию баланса сил между различными ветвями власти.

Противники реформы опасаются значительного и непропорционального ослабления Верховного суда (который одновременно является Высшим судом справедливости), которое неизбежно дестабилизирует систему сдержек и противовесов. Потенциальное нанесение ущерба демократическому характеру государства и правам меньшинств также воспринимается как значительный риск. При этом необходимость преобразования судебной системы признаётся и некоторыми из тех, кто выражает протест против нынешних предложений коалиции. Вопросы вызывает именно конкретная версия реформы.

Помимо этого, коалиция стремилась провести реформы как можно быстрее, и это также вызвало непонимание и обеспокоенность. Спешка отчасти объясняется тем, что приоритетность проведения предлагаемых в рамках реформы законов была прописана в коалиционных соглашениях вошедших в правительство партий. Ещё одной причиной может быть неуверенность действующего руководства страны в его долгосрочной стабильности. Хотя «блок Нетаньяху» имел предпосылки для относительной устойчивости, противоречия между его членами оказались крайне острыми ещё во время коалиционных переговоров. Работа же правительства сопровождается значительным количеством проблем. Несмотря на кажущуюся гомогенность коалиции, взгляды входящих в неё партий значительно расходятся по ряду вопросов. Впрочем, судебная реформа является одним из пунктов, позиции по отношению к которому достаточно близки у всех партий блока. Одними из её основных инициаторов стали Ярив Левин (член относительно умеренного «Ликуда», который занимает пост министра юстиции) и Симха Ротман (депутат Кнессета от крайне правой партии «Религиозный сионизм», председатель Законодательной комиссии израильского парламента).

Людмила Самарская:
Как меняется внешняя политика Израиля при Биньямине Нетаньяху

Есть мнение, что одна из причин, по которым коалиция так активно продвигала реформу, состоит в том, что в ослаблении судебной системы лично заинтересован в том числе сам Биньямин Нетаньяху, против которого открыто несколько уголовных дел. Ранее юридический советник правительства Гали Бахарав-Миара запретила главе правительства тем или иным образом участвовать в принятии решений, связанных с реформой, из-за потенциального конфликта интересов. Однако 23 марта 2023 г. была принята поправка к Основному закону, согласно которой премьер может быть временно отстранён от должности (то есть отправлен в отставку) только при условии физической или психической недееспособности и только в случае согласия с этим 75% министров и 80 депутатов Кнессета. Верховный суд же, как указано в пояснительной записке к законопроекту, не будет иметь права на это влиять. Эта поправка фактически сводит к минимуму вероятность вынужденной досудебной отставки Биньямина Нетаньяху, а также лишает юридического советника правительства возможности отстранить его от должности. В своём выступлении в тот же день премьер заявил, что отныне планирует участвовать в дискуссиях относительно предлагаемых коалицией изменений и сделает «всё, что в [его] силах, чтобы прийти к решению». Впрочем, фактор судебного преследования главы израильского правительства вряд ли является ключевым драйвером нынешней реформы.

Острая фаза кризиса

Существовали серьёзные опасения, что действия правительства могли привести к конституционному кризису в том случае, если бы Кнессет принял закон, который в итоге оказался бы отменён Верховным судом, с чем правительство, естественно, не согласилось бы. Это спровоцировало бы тупик, выход из которого был бы крайне затруднительным.

Накал эмоций и на политическом, и на социальном уровнях был крайне высок. Острая фаза кризиса сопровождалась взаимными обвинениями двух лагерей в отсутствии реальной заинтересованности противоположной стороны в конструктивном диалоге. Инициаторы реформы заявляли, что готовы к переговорам, однако без прекращения законодательной деятельности, что было неприемлемо для многих представителей оппозиции. Компромисс был предложен президентом Израиля, который также призывал к остановке законодательного процесса, однако коалиция его отвергла как «односторонний, необъективный и неприемлемый». Симха Ротман — один из инициаторов реформы — предложил принять один из законопроектов (касающийся изменения состава комиссии по назначению судей) в смягчённом виде и отложить рассмотрение всех остальных на более поздний срок. Главы оппозиционных партий, однако, от него отказались, настаивая на необходимости прекращения любой законодательной деятельности в рамках пересмотра судебной системы.

При этом и внутри коалиции (в частности, в «Ликуде») всё громче звучали голоса тех, кто призывал по крайней мере к «заморозке», если не отмене реформы и началу диалога. Среди них был министр обороны Йоав Галант, выступивший 25 марта 2023 г. с призывом «остановить законодательный процесс». Его поддержали несколько ликудовцев. На следующий же день после своего заявления Йоав Галант был уволен Биньямином Нетаньяху со своего поста за «утрату доверия». Отправка министра обороны в отставку спровоцировала дальнейший рост протестной активности. Уже 27 марта Хистадрут (общеизраильская профсоюзная организация) заявил о всеобщей забастовке, что стало беспрецедентной мерой с его стороны. Помимо этого, временно прекратили занятия университеты. Это совпало с началом ранее объявленной протестующими «недели паралича», во время которой массовые выступления должны были проходить по всей стране в течение всей недели.

Наконец, вечером 27 марта Биньямин Нетаньяху объявил о решении «отсрочить второе и третье чтение закона в эту сессию Кнессета, чтобы дать время попытаться прийти к широкому согласию к началу процесса законодательной деятельности в следующую сессию». Лидеры оппозиционных партий «Национальный лагерь» и «Еш Атид» Бени Ганц и Яир Лапид поддержали его инициативу и выразили готовность начать диалог. Посредником вновь предложил выступить президент Израиля Ицхак Герцог. Не всех членов коалиции устроила «заморозка» реформы — так же, как и не всех глав оппозиционных партий. Если первые восприняли это как неоправданную уступку, то вторые — как манёвр, направленный на то, чтобы «усыпить бдительность» противников правительства. Впрочем, реформа лишь отложена, а не отменена — а потому и кризис можно считать временно «замороженным». Противоречия, однако, в полной мере пока не разрешены: коалиция планирует возобновить продвижение реформы, пусть и после переговоров, а значит путь для преодоления разногласий может оказаться достаточно долгим.

По мнению экспертов Института исследований национальной безопасности (INSS), кризис, связанный с продвижением судебной реформы, является одним из ключевых вызовов для Израиля, поскольку внутригосударственное противостояние «ослабляет израильское общество и усиливает риски в сфере безопасности, геополитики и экономики». В том числе представителями министерства финансов высказывались опасения в том, что проведение реформы, снизив контроль судебной ветви власти над законотворчеством, приведёт к негативным экономическим последствиям для страны, в том числе ухудшив её кредитный рейтинг. При этом риски в перспективе оказываются связаны не только с особенностями этих законодательных инициатив как таковых, но и с дестабилизирующим и поляризующим эффектом, который они оказывают на социально-политическую обстановку в стране.

Общественная реакция

Игорь Субботин:
Восстание резервистов: чем опасны протестные настроения в армии Израиля

В протестах, согласно официальным данным, регулярно участвовали десятки и сотни тысяч человек. Последними настолько же (а возможно, и чуть менее) масштабными протестами были лишь выступления 2011 г., вызванные экономическими причинами. Кризис во многом отражает степень поляризации, существующую в израильском обществе. Январский опрос общественного мнения Israeli Voice Index, проводимый Израильским институтом демократии, показал, что 42,5% опрошенных считают напряжение в отношениях между правыми и левыми наибольшим по сравнению с другими социальными группами — это самый высокий показатель за более чем 10-летний период. При этом в два раза меньшее число участников опроса полагают, что наивысшее напряжение существует между евреями и арабами (22,1% — причём такое восприятие гораздо более характерно для арабского сектора, где оно составляет 36,6%), а также религиозными и светскими евреями (18%, в данном случае показатели больше среди еврейского сектора — 19,8%). Это показывает, насколько остро израильское население воспринимает сложившийся кризис и то, насколько, по-видимому, высок уровень политического антагонизма в стране.

Большинство опрошенных, участвовавших в выступлениях, относят себя к левому или центристскому лагерю, хотя правые протестующие тоже есть. Население в целом разделено в своём отношении к предложенным изменениям: 43,4% высказываются против, 31,1% — за, ещё 25,5% не определились. Среди правых — что логично — большинство поддерживает реформу в нынешнем виде (51,3%), однако крайне высок процент тех, у кого нет конкретного мнения (24,7%). Левые и центристы более едины в своём несогласии: 88,9% и 66% из них — против. При этом подавляющее большинство населения (63,8%) — лишь с минимальными различиями между разными лагерями — выступило за диалог между сторонами и за необходимость достижения компромисса.

Одним из крайне тревожных для израильского руководства знаков стало присоединение к протестам представителей армии и спецслужб. Одними из тех, кто выступил против реформы, были резервисты, отказавшиеся участвовать в учениях. Впрочем, большинство израильтян не поддержали такой метод протеста: 67,6% опрошенных в рамках исследования Израильского института демократии считают это неприемлемым. Однако сама возможность политизации армии оказалась серьёзным вызовом для внутренней и внешней безопасности Государства Израиль и, вероятнее всего, стала дополнительным стимулом для разрешения ситуации путём диалога, а не продолжения законодательного процесса любой ценой.

Международная реакция

Внешнеполитические партнёры Израиля также обеспокоены реформами, которые воспринимаются как угроза демократическому характеру государства, и вызванной ими общественной реакцией. По этому поводу неоднократно высказывались американские высокопоставленные лица. 19 марта 2023 г. во время официального телефонного разговора президента США и премьер-министра Израиля Дж. Байден выразил «поддержку предпринимаемым попыткам найти компромисс по предлагаемой юридической реформе, совместимый» с объединяющими США и Израиль демократическими ценностями. Обеспокоенность предложенными коалицией изменениями судебной системы также выражали лидеры европейских стран. Дополнительным фактором являются отношения с еврейской диаспорой, которая также внимательно наблюдает за происходящим в Израиле. После того как Биньямин Нетаньяху сообщил о том, что реформа будет приостановлена, несколько крупнейших еврейских организаций США заявили о поддержке этого решения.

Однако судебная реформа имеет относительно небольшое значение для внешнеполитических партнёров Израиля. В гораздо большей степени его союзников и в регионе, и за его пределами беспокоит состав правящей коалиции и позиция ряда входящих в неё партий относительно палестино-израильского конфликта, арабского населения еврейского государства и поселенческого движения. В этом контексте судебная реформа (которая была лишь приостановлена, но не отменена) может нанести дополнительный ущерб, устранив ряд препятствий, частично ограничивающих активность крайних элементов в правительстве, и привести к дальнейшей эскалации израильско-палестинских отношений. Это может сказаться на политике арабских стран в отношении Израиля.

***

Государство Израиль столкнулось с одним из самых серьёзных внутренних кризисов в XXI в. Масштабные протесты, обострившиеся межсекторальные противоречия, провокационная риторика политического истеблишмента, высокие риски в сфере безопасности — все эти вызовы на некоторое время затруднили нормальное функционирование государственной системы страны. В краткосрочной перспективе разрешение кризиса возможно при наличии политической воли и готовности к реальному диалогу со стороны как коалиции, так и оппозиции — и на данном этапе такая готовность была продемонстрирована. Причины его, однако, глубже, чем предложенная юридическая реформа или судебные проблемы Биньямина Нетаньяху. Кризис во многом связан с расколом израильского электората и политических элит. Крайне высокий уровень взаимного недоверия представителей противоборствующих групп не всегда позволяет вести конструктивные переговоры и затрудняет выход из тупика. Однако в долгосрочной перспективе у Израиля — государства с сильным и активным гражданским обществом, развитой политической системой — есть все шансы преодолеть развернувшийся кризис. Для этого, однако, всем его структурам придётся активно работать над снижением уровня социальной поляризации и восстановлением взаимного доверия.