Стратегические новации британского истеблишмента в конце XX – начале XXI веков
Вход
Авторизуйтесь, если вы уже зарегистрированы
(Голосов: 2, Рейтинг: 5) |
(2 голоса) |
Д.и.н., главный научный сотрудник ИМЭМО РАН
Конституционная реформа, начатая с приходом к власти «новых лейбористов» в 1997 г. и до сих пор не завершенная – своего рода ядро внутриполитической стратегии Великобритании. Фактически данная стратегия в той или иной степени коснулась всей партийно-политической системы и государственного устройства страны. Это обусловило участие в ее разработке и реализации не только правительства и парламента, но и руководства ведущих политических партий как органической части британского истеблишмента.
Конституционная реформа, начатая с приходом к власти «новых лейбористов» в 1997 г. и до сих пор не завершенная – своего рода ядро внутриполитической стратегии Великобритании. Однако фактически данная стратегия в той или иной степени коснулась всей партийно-политической системы и государственного устройства страны. Это обусловило участие в ее разработке и реализации не только правительства и парламента, но и руководства ведущих политических партий как органической части британского истеблишмента.
По своему содержанию и методам реализации данная стратегия, будучи целиком и полностью оригинальной, вписывается в общемировые тренды политического развития. Рассматриваемый в настоящей статье опыт реформирования политического устройства Великобритании может оказаться полезным при разработке и осуществлении реформ в Российской Федерации.
Конституционная реформа 1997–2012 гг. как стержень политической стратегии британских властей
Основные слагаемые конституционной реформы – деволюция Шотландии и Уэльса, реформа Палаты лордов и реформа избирательной системы – продвинулись далеко не в равной степени. Но даже там, где продвижение было наиболее успешным, процесс продолжается и оказывает серьезное влияние на положение дел в Соединенном Королевстве.
Деволюция Шотландии и Уэльса
В числе начатых лейбористами реформ деволюция Шотландии и Уэльса, т.е. передача им более широкого круга полномочий, оказалась наиболее быстрой и успешной. Уже в 1999 г., через два года после прихода к власти правительства Т. Блэра, через парламент, легко преодолев сопротивление консерваторов, были проведены необходимые законы. В соответствии с этими законами в Шотландии создавался парламент, наделявшийся достаточно широким кругом полномочий в финансово-экономической, административно-политической и социальной сферах, а в Уэльсе – Ассамблея, также получившая хотя и менее значимые, но все же достаточно широкие полномочия. Аналогичный орган (Ассамблея) был создан и по итогам Белфастского соглашения (1998 г.) в Северной Ирландии. Акты о деволюции дали Шотландской национальной партии (ШНП) и уэльским националистам (партия Plaid Cymru – Партии Уэльса) возможность участвовать в формировании ключевых политических институтов провинций.
Следующий шаг реформы, который, скорее всего, придется сделать уже новому парламенту и новому правительству, не может не учитывать существенных изменений, произошедших в государственном устройстве Великобритании в результате деволюции.
Хотя деволюция была нацелена, прежде всего, на удовлетворение требований шотландцев и валлийцев большей самостоятельности, ее значение с самого начала выходило далеко за рамки этих сугубо конкретных мер. Фактически это было, если не де-юре, то де-факто, нарушение прежней системы государственно-административных отношений. Достаточно широкая степень автономии, полученная двумя провинциями, превратила страну из «Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии» в более сложное образование, существенно нарушив его преимущественно унитарный характер. Не удивительно, что сразу же после принятия решений о деволюции некоторые аналитики заговорили о «конце Британии», а бывший в то время лидером консерваторов У. Хейг и некоторые его единомышленники даже требовали создания «парламента Англии». Правда, вскоре они отказались от этой идеи, но зато стали требовать запрет на голосование шотландских парламентариев в Палате общин по вопросам, касающимся Англии в той части, в которой они совпадали с вопросами, решаемыми Шотландией самостоятельно. Лейбористы же заявили, что английские регионы могут избрать свои собственные ассамблеи (по примеру Уэльса), если они этого пожелают. Поскольку такого желания проявлено не было, вопрос отпал сам собой. При этом возник феномен чисто английского национализма, носителем которого, хотя и не в полной мере, стала Консервативная партия. Ту же идею регионализации Англии в октябре 2012 г. выдвинула Партия либерал-демократов. Она же вновь реанимировала идею создания самостоятельного парламента Англии [1].
Как и следовало ожидать, получив возможность участвовать в борьбе за власть на наиболее благоприятном для них поле, шотландские националисты за сравнительно короткий период достигли весьма существенных результатов. Подлинным триумфом для них явились последние выборы (2011 г.), на которых ШНП завоевала 69 из 129 парламентских мест, получив 53,5% голосов избирателей, и сформировала однопартийное национальное правительство большинства. Этот успех побудил ее почти сразу же заявить о намерении провести обещанный в предвыборном манифесте референдум о независимости.
После длительных переговоров лидер ШНП А. Салмонд в середине октября 2012 г. подписал с Д. Кэмероном соглашение, в соответствии с которым участники референдума, назначенного на 2014 г., должны будут высказаться либо за, либо против независимости. В Уэльсе активизация националистов также приносит свои плоды. Решающее значение для будущего Соединенного Королевства будет иметь, конечно же, шотландский «кейс».
К чему ведет или может привести дальнейшая деволюция и сопровождающая ее федерализация государственного устройства Соединенного Королевства? Есть немало тех, кто рассматривает «фрагментацию» как чистой воды сепаратизм, результатом которого может быть либо полный, либо частичный развал страны. Возможность такого рода, особенно в случае, если верх возьмет радикальный этнонационализм, исключать нельзя. Тем не менее на мой взгляд, проводимая без ненужных расколов и выходящих за рамки разумного конфликтов «фрагментация», которую можно также назвать «автономизацией» или федерализацией, вполне может послужить основой не развала, а политического обновления страны и ее национально-государственного устройства.
Реформа Палаты лордов: затянувшийся сценарий
Пожалуй, ни один государственный институт Великобритании не подвергался столь длительному и вызывавшему широкий общественный резонанс реформированию, как Палата лордов. Начиная с 1911 г. после ожесточенной межпартийной борьбы она была лишена безусловного права накладывать вето на решения Палаты общин. Был установлен двухлетний срок, в течение которого такое вето могло сохранять силу. Процесс реформирования, протекающий с большими или меньшими перерывами, до сих пор не завершен. В 1949 г. срок отлагательного вето был сокращен до одного года. Кроме того, было принято законодательство, в соответствии с которым к наследственным лордам, принадлежащим к потомственной аристократии и заседающим в Палате лордов по праву рождения, присоединились «пожизненные лорды», т.е. те, кому монаршим рескриптом (по представлению правительства) присваивались звания, дающие такое право. Но и после этих и некоторых других изменений Палата лордов продолжала состоять в подавляющем большинстве из представителей аристократической верхушки общества, а ее основной функцией оставалась своего рода ревизия (по мнению многих специалистов, далеко не всегда бесполезная) принимаемых Палатой общин законодательных актов [2].
В результате проведенной лейбористами в 1999 г. реформы доля наследственных пэров в Палате лордов сократилась с 60% до менее 20%, а «пожизненных» возросла с 37% до 83% [3].
На состоявшемся в мае 2011 г. референдуме, по условиям которого альтернативой существующей мажоритарной системе должна была стать пропорционально-мажоритарная система, консерваторы грубо нарушили свои обещания не выступать активно против реформы. Лейбористы также отнеслись к ней более чем прохладно, и подавляющее большинство избирателей реформу не поддержало.
Одним из условий формирования коалиционного правительства консерваторов и либерал-демократов после выборов 2010 г. стало обязательство (по настоянию Партии либерал-демократов) завершить начатую лейбористами реформу. В июне 2012 г. в Палату общин был внесен билль о реформе Палаты лордов, в соответствии с которым в ее составе на первом этапе должны были быть 120 избираемых членов, 30 назначаемых, до 21 церковного иерарха и до 8 министров. Сразу же после внесения билля выяснилось, что 92 консерватора-заднескамеечника намерены нарушить партийную дисциплину и проголосовать против билля. Фракция лейбористов, не возражая против билля в принципе, из-за несогласия с процедурой его реализации также практически отказалась его поддерживать. При голосовании 10 июня, помимо упомянутых 92 консерватора еще 19 заднескамеечников тори воздержались, и билль был отклонен.
На мой взгляд, следующий шаг реформы, который, скорее всего, придется сделать уже новому парламенту и новому правительству, не может не учитывать существенных изменений, произошедших в государственном устройстве Великобритании в результате деволюции. О весьма высокой вероятности этого сценария свидетельствует поднимаемый уже не в первый раз, причем в весьма авторитетных политических и экспертных кругах, вопрос о превращении Палаты лордов в палату, представляющую национально-региональные интересы [4].
Таким образом, незавершенность реформы Палаты лордов не просто технический или даже политический сбой, а закономерное следствие незавершенности указанных выше процессов территориального «переформатирования» Великобритании.
Фальстарты избирательной реформы
Если деволюция Шотландии и Уэльса была призвана привести государственно-административное устройство страны в соответствие с новыми реалиями и урегулировать все более обострявшийся «национальный вопрос», то реформа избирательной системы преследовала другую, но не менее амбициозную цель – модернизировать партийно-парламентскую систему, сделав ее более справедливой и демократичной. Мажоритарная система, в соответствии с которой побеждает любой кандидат, набравший относительное большинство голосов, сколько бы незначительным оно ни было, явно дискредитировала «малые» партии и фактически лишала права голоса тех, кто отдавал предпочтение им, а не двум главным партиям, т.е. консерваторам и лейбористам. Многие считали, что такая система дискредитирует в глазах населения все представительное правление и Вестминстерскую модель в целом. Наиболее ярым сторонником избирательной реформы выступила Партия либерал-демократов, которой, имея поддержку около 20% электората, благодаря существующей системе, удавалось провести в парламент лишь единичных своих представителей.
В канун выборов 1997 г. лейбористы, опасаясь, что им вновь не удастся завоевать абсолютное большинство голосов, решили, что такого исхода позволит избежать будет соглашение с либералами о создании коалиционного правительства и проведении избирательной реформы, которая гарантирует обеим партиям абсолютное большинство и в ходе последующих выборов. Однако результаты выборов 1997 г., принесшие лейбористам сенсационную победу и сверхнадежное большинство в Палате общин, побудили их дать «задний ход» и фактически отказаться от проведения реформы.
Но вопрос остался и вновь актуализировался после выборов 2010 г. В ходе формирования коалиционного правительства консерваторов и либерал-демократов была достигнута договоренность о проведении референдума по избирательной реформе. На состоявшемся в мае 2011 г. референдуме, по условиям которого альтернативой существующей мажоритарной системе должна была стать пропорционально-мажоритарная система, консерваторы грубо нарушили свои обещания не выступать активно против реформы. Лейбористы также отнеслись к ней более чем прохладно, и подавляющее большинство избирателей реформу не поддержало.
Провал избирательной реформы, казалось бы, еще больше упрочил двухпартийную систему в стране, нанеся тяжелейший удар по престижу и позициям либерал-демократов. Однако восстановить утерянную монополию на политическое представительство двум главным силам – консерваторам и лейбористам – пока не удается.
Остающийся открытым вопрос о реформе избирательной системы, на мой взгляд, влечет за собой ряд других вопросов, относящихся к общим проблемам представительной демократии, олицетворением которой в Великобритании является Вестминстерская модель.
Кризис Вестминстерской модели в контексте общего снижения роли представительной демократии в мире
. В числе наиболее значимых принципов, позволяющих британскому истеблишменту играть эту роль и имеющих отнюдь не сугубо локальное значение, можно выделить, постоянство, с которым истеблишмент осуществляет свою реформаторскую деятельность.
Тот факт, что представительная демократия в ряде стран Запада и в мире в целом переживает кризис, настолько общеизвестен и очевиден, что вряд ли нуждается в сколько-нибудь подробном обосновании. Проявления этого кризиса наблюдаются практически повсеместно и буквально переполняют и средства массовой информации, и все информационное поле. К ним можно отнести резкое снижение рейтинга политиков и политических институтов, сокращение численности и падение авторитета некогда весьма влиятельных партий, рост абсентеизма избирателей, участившиеся скандалы вокруг неэтичного поведения ряда видных политических деятелей. При этом глубина кризиса и его конкретные формы далеко не везде одинаковы. На фоне острейших сбоев политического механизма в таких странах, как Испания, Греция и Италия, положение дел в Великобритании выглядит почти благополучным. Однако в действительности кризис британского представительного правления – вполне очевидная и практически общепризнанная данность, и приведенные выше факты сбоев в функционировании двухпартийной системы – убедительное тому доказательство.
При всей важности отмеченных кризисных явлений не менее существенный интерес представляют инициативы и шаги, предпринимаемые британским истеблишментом для обновления явно устаревших форм политической активности. Одним из таких шагов стало использование технологии так называемых электронных выборов в ходе предвыборной кампании 2010 г. Наряду с таким традиционным видом массмедиа, как телевидение, ведущие участники предвыборной гонки обратили свое внимание на новые электронные СМИ – многочисленные веб-сайты, блоги и иные формы онлайновых коммуникаций. Использование электронных средств массовой информации имело целый ряд последствий, связанных не только с обновлением форм и методов политической борьбы и результатами самих выборов.
Теледебаты: Гордон Браун, Дэвид Кэмерон,
Ник Клегг
Возрастание роли электронных СМИ наиболее ярко проявилось в первых за всю историю британских выборов теледебатах между лидерами трех политических партий – консерваторов, лейбористов и либерал-демократов. Следует отметить, что включение теледебатов в практику предвыборной кампании не только во многом меняет сам ход борьбы, но и существенно влияет на ее исход. Не меньшее значение имеет тот факт, что, повышая роль партийных лидеров и улучшая их имидж, теледебаты и происходящие под их влиянием общие изменения в характере предвыборной борьбы придают последней уже не столько парламентский, сколько «президентский» характер. Лидер победившей партии становится по своему фактическому статусу не «первым министром», а политиком, располагающим властью и влиянием, сопоставимыми с президентскими. «Кабинетное правление» и кабинет министров в Великобритании уже довольно давно стали утрачивать статус коллективного органа, играющего главную роль в принятии важнейших политических решений (об этом писали компетентные британские аналитики [5], и не только они [6]). Наиболее ярко «президентский» стиль правления демонстрировала М. Тэтчер, а после нее Т. Блэр. Хорошо известно, как Т. Блэр буквально навязал своим коллегам решение о вторжении в Ирак. Подобным же образом принимались и многие другие решения в области внутренней и внешней политики Великобритании.
Примечательно, что телевидение в целом и теледебаты в частности – это отнюдь не единственное средство обновления избирательного процесса. По примеру США в Великобритании стали создаваться самодеятельные организации гражданского общества, такие, например, как «Граждане Соединенного Королевства» («Citizens UK»). В настоящее время эта организация насчитывает около 300 тыс. членов, представляющих, главным образом, «низший средний» и отчасти средний класс.
Появление подобных структур позволило некоторым партийным лидерам расширить прямые контакты с гражданским обществом. Такие контакты представляют собой еще одну новацию, которая пробивает себе дорогу в британском политическом процессе. Как видим, кризис Вестминстерской системы не просто снижает качество представительной демократии – он порождает обновленческие тенденции, которые уже не укладываются в прокрустово ложе демократии и заслуживают самого пристального внимания.
* * *
Рассмотренные выше стратегические новации, при всей их противоречивости и непоследовательности, позволили британскому политическому и экспертному сообществу, придерживаясь многовековой традиции, сохранить за собой роль одного из флагманов политического «форматирования» как в европейском, так и в мировом сообществе. В числе наиболее значимых принципов, позволяющих британскому истеблишменту играть эту роль и имеющих отнюдь не сугубо локальное значение, можно выделить, во-первых, постоянство, с которым истеблишмент осуществляет свою реформаторскую деятельность. Иногда она растягивается на десятилетия, замедляется и даже терпит поражение. Однако затем следуют новые инициативы, и процесс практически никогда не останавливается.
Второй, не менее важный принцип, тесно связанный с первым, – это умение британских политических кругов «работать над ошибками», извлекать уроки из неудач и фальстартов, предлагать и реализовывать более продвинутые проекты и планы с учетом изменившихся обстоятельств.
И, наконец, третий, также весьма существенный принцип – постоянное, хотя далеко не всегда открытое и очевидное, стремление учитывать назревшие общественные запросы и, опираясь на них, реализовывать политическое проектирование.
1. The Guardian, 17.10.2012.
2. Ковалев И.Г. Палата лордов в ХХ в. Сто лет реформ. М.: Изд. «Перо», 2011.
3. Там же. С. 346–347.
4. Там же. С. 300–336.
5. King A. (ed.) The British Prime Minister. L., 1985.
6. Перегудов С.П. Тэтчер и тэтчеризм. М.: Наука, 1996. С. 117–129.
(Голосов: 2, Рейтинг: 5) |
(2 голоса) |
