США в изоляции, СВПД под угрозой: к чему приведёт кризис в Совете Безопасности ООН вокруг Ирана?

Резонансным событием последнего времени стал серьёзный политический кризис вокруг Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД) по иранской ядерной программе. Поводом послужило приближающееся окончание пятилетнего срока ограничений на поставки обычных вооружений в Иран. Резолюция СБ ООН 2231 от 20 июля 2015 года позволяла осуществлять поставки подобных вооружений (танков, бронемашин, крупнокалиберных артсистем, боевых самолётов и вертолётов, боевых кораблей, ракет и ракетных систем) только с разрешения Совета Безопасности по каждому конкретному случаю таких поставок. С учётом того, что некоторые члены СБ ООН (прежде всего США) были категорически против подобных поставок, Совет Безопасности попросту не мог их одобрить. Однако оружейное эмбарго вводилось на пять лет, и истекает оно в октябре 2020 года. Вашингтон предпринял попытку продлить действие данных ограничений, а заодно возобновить полномасштабное действие санкций СБ ООН против Ирана, обвинив его в неисполнении СВПД.

Результаты усилий делегации США на площадке ООН оказались плачевными — сначала в Совете Безопасности провалился американский проект резолюции о введении бессрочного оружейного эмбарго против Ирана, а затем подавляющим большинством членов Совбеза (за исключением Доминиканской Республики) была купирована попытка американцев задействовать предусмотренный резолюцией 2231 специальный механизм по урегулированию споров для восстановления санкционного режима СБ ООН в отношении Ирана (так называемый snapback). Налицо серьёзная недооценка американской стороной распределения позиций основных игроков по иранскому досье. В особенности это относится к постпреду США при ООН Келли Крафт, которая ещё в июне призывала Россию и Китай «присоединиться к мнению мирового сообщества, осуждающего поведение Ирана».

Получается так, что США своими действиями по подрыву международного права сами обеспечили себе фактическую изоляцию.

Основная причина нынешнего кризиса заключается в том, что США ещё в мае 2018 года вышли из СВПД, тем самым лишив себя прав и возможностей использовать механизмы, предусмотренные Планом действий и резолюцией 2231.

Возможная смена администрации в США после выборов в ноябре 2020 года вряд ли фундаментально изменит режим американских санкций и приведёт к возвращению Вашингтона в СВПД. Процесс попрания США международного права, основой которого остаётся Устав ООН, приобретает всё более опасные формы.

Резонансным событием последнего времени стал серьёзный политический кризис вокруг Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД) по иранской ядерной программе. Поводом послужило приближающееся окончание пятилетнего срока ограничений на поставки обычных вооружений в Иран. Резолюция СБ ООН 2231 от 20 июля 2015 года позволяла осуществлять поставки подобных вооружений (танков, бронемашин, крупнокалиберных артсистем, боевых самолётов и вертолётов, боевых кораблей, ракет и ракетных систем) только с разрешения Совета Безопасности по каждому конкретному случаю таких поставок. С учётом того, что некоторые члены СБ ООН (прежде всего США) были категорически против подобных поставок, Совет Безопасности попросту не мог их одобрить. Однако оружейное эмбарго вводилось на пять лет, и истекает оно в октябре 2020 года. Вашингтон предпринял попытку продлить действие данных ограничений, а заодно возобновить полномасштабное действие санкций СБ ООН против Ирана, обвинив его в неисполнении СВПД.

Пётр Кортунов:
СВПД: Вперед в прошлое

Результаты усилий делегации США на площадке ООН оказались плачевными — сначала в Совете Безопасности провалился американский проект резолюции о введении бессрочного оружейного эмбарго против Ирана, а затем подавляющим большинством членов Совбеза (за исключением Доминиканской Республики) была купирована попытка американцев задействовать предусмотренный резолюцией 2231 специальный механизм по урегулированию споров для восстановления санкционного режима СБ ООН в отношении Ирана (так называемый snapback). Налицо серьёзная недооценка американской стороной распределения позиций основных игроков по иранскому досье. В особенности это относится к постпреду США при ООН Келли Крафт, которая ещё в июне призывала Россию и Китай «присоединиться к мнению мирового сообщества, осуждающего поведение Ирана».

Получается так, что США своими действиями по подрыву международного права сами обеспечили себе фактическую изоляцию.

Основная причина нынешнего кризиса заключается в том, что США ещё в мае 2018 года вышли из СВПД, тем самым лишив себя прав и возможностей использовать механизмы, предусмотренные Планом действий и резолюцией 2231. При этом Вашингтон в одностороннем порядке возобновил режим масштабных санкций против Ирана. В результате из Ирана ушло большое число зарубежных компаний (прежде всего европейских). Они опасались применения американских экстерриториальных санкций за сотрудничество с Ираном. То есть односторонний выход США из СВПД и возобновление американских ограничений имели глобальные последствия. Фактически Иран вновь оказался в экономической изоляции, хотя и соблюдал со своей стороны положения СВПД.

Иван Тимофеев:
Санкции США против Ирана: новая эскалация?

Однако отказ СБ ООН и председательствующего в Совете в августе постпреда Индонезии Диана Триншаха Джани поддержать усилия США вряд ли ставит точку в атаке Вашингтона на СВПД. Как заявил 27 августа 2020 года на своей странице в Twitter госсекретарь Майк Помпео, США восстановят санкции против Ирана 20 сентября. В его интерпретации «на прошлой неделе США запустили 30-дневный процесс восстановления практически всех санкций ООН в отношении Ирана, после того как Совет Безопасности оказался не в состоянии продолжить свою миссию по поддержанию мира и безопасности». Он также добавил, что если какая-то страна — член СБ ООН предложит резолюцию о продлении освобождения от санкций, то США выступят против этого. «Если же резолюция внесена не будет, санкции против Ирана всё равно вернутся 20 сентября. Так работает резолюция СБ ООН 2231», — подчеркнул Помпео.

В результате американцы смогут действовать из «зазеркалья». То есть международное сообщество будет считать, что санкции СБ ООН в отношении Ирана не действуют, а США будут наказывать всех, кто будет эти «несуществующие» санкции нарушать.

Решимость Вашингтона разрушить «глупую сделку» (как её недавно назвал Помпео) и продолжать давление на Тегеран объясняется рядом фундаментальных факторов внешней политики США на иранском направлении.

Противоречия США и Ирана далеко не исчерпываются ядерной программой. В определённый период времени (с 1995 года по 2015 год) ядерная тематика действительно имела первостепенное значение. С ней были связаны все ключевые санкции против энергетического и финансового секторов Ирана. Однако ядерной темой список претензий Вашингтона не исчерпывается. В их числе также требования прекратить разработку и испытание ракетных систем, прекратить поддерживать террористические движения («Хезболла», ХАМАС, «Исламский джихад» ), разоружить шиитское ополчение в Ираке, остановить поддержку повстанцев-хуситов в Йемене, вывести все иранские силы из Сирии, прекратить поддержку «террористов» и «ополченцев» за рубежом, прекратить «угрожающее поведение» в отношении союзников США в регионе (Саудовской Аравии, ОАЭ и других), освободить граждан США и удерживаемых граждан из стран — союзников США. Все эти требования были ёмко изложены в так называемых 12 пунктах Помпео — списке требований к Ирану, которые и стали идеологической основой выхода США из СВПД в 2018 году. Кроме того, США не скрывают своего неприятия политического режима в Иране как авторитарного и теократического. В Вашингтоне прямо ставят задачей своей политики смену режима в интересах «освобождения иранского народа».

Юлия Тимофеева:
Санкции против Ирана: что дальше?

Дипломатические метания Вашингтона от поддержки СВПД в 2015 году к полному отказу от него в 2018 году и атаке на его остатки в 2020 году имеют и внутриполитические причины. В США сформировалось два конкурирующих взгляда на политику в отношении Ирана. Демократическая администрация Барака Обамы исходила из того, что проблемы нужно решать поэтапно. Ключевой из них является риск появления у Ирана ядерного оружия. А значит, действовать нужно в широкой коалиции с союзниками и при поддержке ООН. Американцы пришли к такому выводу ещё до прихода Обамы к власти в 2008 году. Попытки сдержать развитие ядерной программы односторонними санкциями предпринимались Вашингтоном с 1995 года. А само противостояние с Тегераном (включая применение санкций) длилось гораздо дольше — с момента Исламской революции 1979 года. Однако односторонние запреты на экспорт иранской нефти и другие санкции игнорировались союзниками США, равно как и подавляющим большинством остальных игроков. Без интернационализации санкций на базе СБ ООН и формирования широкой коалиции давление на Иран оказывалось неэффективным. Провести через СБ ООН весь пакет претензий к Ирану Вашингтон тоже не имел возможности. В итоге ядерная сделка была выделена в отдельный приоритет, хотя все остальные претензии американцев отражались в национальном санкционном законодательстве США по Ирану. Такой подход принёс свои плоды. Четыре резолюции СБ ООН (1696, 1737, 1747 и 1929) последовательно наращивали давление на Иран в связи с развитием ядерной программы. Эмбарго на покупку иранской нефти и финансовые санкции нанесли серьёзный ущерб стране и стали одним из важных факторов начала переговоров по СВПД. Выделение ядерной проблемы в отдельный приоритет принесло американской дипломатии серьёзную победу. Режим санкций США был в значительной степени усилен режимом ограничительных мер ООН, США играли важную роль в интернационализации давления на Тегеран и, главное, добились конкретных результатов по ядерной программе Ирана.

Внутри самих США подход администрации Обамы встречал серьёзную критику. Она была связана с тем, что, по условиям СВПД, США (наряду с другими членами СБ ООН) отменяли значительную часть санкций, главным образом — против энергетического и финансового секторов Ирана. При этом все остальные проблемы в отношениях с Тегераном оставались нерешёнными. То есть Вашингтон добровольно лишал себя важного инструмента давления на Иран, довольствуясь лишь ядерной сделкой и оставляя в пассиве все остальные проблемы. Политика Обамы подверглась серьёзной атаке в Конгрессе со стороны республиканцев. В мае 2015 года Конгресс поддержал Акт об обзоре Иранской ядерной сделки (INARA — PL 114-17). Этот закон стал компромиссом между противниками и сторонниками СВПД. Он обязывал президента каждые 90 дней подтверждать (сертифицировать), что Иран действительно выполняет СВПД. То есть Конгресс обязывал президента постоянно держать вопрос на контроле и отчитываться по нему. Пришедший в 2016 году к власти в США Дональд Трамп — ярый противник СВПД — использовал INARA для торпедирования исполнения обязательств по СВПД со стороны США. 8 мая 2018 года он объявил о выходе из СВПД и о возобновлении режима санкций. Для снятия санкций перед Ираном были поставлены новые условия — те самые «12 пунктов». Иными словами, американцы в одностороннем порядке нарушили свои условия по СВПД и радикально повысили свои требования к Ирану.

Такой шаг создал серьёзную проблему для поиска дипломатических развязок.

Иван Тимофеев:
COVID-19 и политика санкций

США и остальные участники сделки оказались как бы в разных «измерениях» по СВПД. Вашингтон теперь привязывал санкции к выполнению всего списка своих требований, тогда как остальные — к конкретным параметрам, прописанным в резолюции СБ ООН 2231.

Демарш американцев вызвал критику со стороны всех членов СБ ООН, а также со стороны ЕС. Сам Иран продолжил соблюдать ключевые параметры сделки, но предпринимал «сигнальные» шаги для демонстрации своих возможностей вернуться к военной ядерной программе в случае неисполнения СВПД. Всеобщее раздражение вызывали и экстерриториальные санкции США — большое число европейских, китайских, российских и иных компаний были вынуждены покинуть Иран. Поэтому попытки США как ни в чём не бывало заявить себя важным участником СВПД вызвали отторжение в СБ ООН.

Важно отметить, что по узкому вопросу оружейного эмбарго позиции США и европейских союзников в некоторой степени совпадают — они рассматривают перспективу поставок Тегерану, например, российских или китайских систем в качестве риска. Сам Иран в подобных поставках остро нуждается, особенно для обновления ВВС. Появление у него современной боевой авиации и других систем станет большой проблемой для союзников США в зоне Персидского залива, а для Вашингтона увеличит цену возможной военной операции против Ирана. Проблема в том, что США, по всей видимости, не готовы обсуждать лишь узкую тему оружейного эмбарго, а ставят своей целью полное уничтожение «глупой сделки». Возможная смена администрации в США после выборов в ноябре 2020 года вряд ли фундаментально изменит режим американских санкций и приведёт к возвращению Вашингтона в СВПД. По крайней мере, демократы не ставят эту задачу в качестве приоритета.

В целом очевидно, что процесс попрания США международного права, основой которого остаётся Устав ООН, приобретает всё более опасные формы. При этом Вашингтон будет целенаправленно вести работу по созданию удобной для себя псевдоправовой реальности и навязыванию её мировому сообществу.

Впервые опубликовано на сайте Международного дискуссионного клуба «Валдай».