Санкции США и ЕС против Сирии

Сирийский вопрос на данном историческом промежутке не находится в центре мировой политики. Однако ситуация в стране снова может деградировать в случае отсутствия внимания к прекращению огня, политическому процессу и урегулированию, поствоенному восстановлению. Кроме того, в последние недели участились случаи холеры. В экономическом отношении, помимо непосредственно последствий войны и неэффективного управления, на Сирию влияют санкции США и ЕС. Первые санкции США против Сирии были введены в 1979 г. — США тогда признали Сирию государством — спонсором терроризма (тогда это было связано с динамикой в арабо-израильских делах). Вторая волна санкций американцами была сформирована в 2003 г. — тогда Конгресс США принял «Закон об ответственности Сирии и восстановлении суверенитета Ливана» (SALSRA). Тогда Сирия обладала обширными региональными и международными связями и большим количеством инструментов и возможностей избегать негативных последствий от санкций. Однако санкционная спираль нарастала.

И вот уже в 2011–2012 гг. не только США, но и впервые ЕС ввели санкции в отношении Сирии «в ответ на жестокие репрессии против мирного населения режимом Асада». Именно европейские санкции более существенны для Дамаска, поскольку экономические связи с государствами ЕС были гораздо важнее, чем бывшие в наличие контакты с США. Ключевые меры — нефтяное эмбарго и ограничения в банковском секторе — должны были по плану европейцев лишить Б. Асада ключевых доходов, которые помогали ему сохранять режим и проводить репрессии.

Есть еще одна особенность в санкциях ЕС против Сирии — скорость принятия санкций. Скорость, с которой был согласован весь пакет санкций против Сирии, поразительна для стандартов ЕС. ЕС проявил «атлантическое единство» и оказал поддержку «демократическим революциям» на Ближнем Востоке. Результаты такой политики ЕС неоднозначны. По итогам выхода из соглашений о партнерстве между ЕС и Сирией и введения санкций, ЕС фактически ослабил свое влияние в регионе, а также столкнулся с растущим гуманитарными издержками и ростом угрозы экстремизма.

В связи с введением ЕС ограничительных мер общий объем торговли товарами между ЕС и Сирией по состоянию на 2020 г. составил 393 млн евро. Хотя для ЕС Сирия незначительна и занимает 136-е место в списке торговых партнеров в 2020 г. Гораздо более внушительные суммы ЕС вливает на гуманитарную помощь сирийским беженцам и различного рода программам как внутри Сирии, так и в регионе — с 2011 г. ЕС мобилизовал более 24,8 млрд евро.

В июле 2020 г. президент США подписал «Закон о защите гражданского населения Сирии», или «Закон Цезаря», предусматривающий новые санкции в отношении Дамаска. Принципиальное отличие американских мер 2020 г. заключается в их экстерриториальном характере. Теперь американцы получили возможность вводить вторичные санкции.

Несмотря на введение США и ЕС санкций с целью ослабления политической системы Сирии, в реальности их воздействие оказывает негативное влияние в основном на сирийское население. Санкционная политика приводит к скрытым схемам, парализации системы управления, разрушениям и миграции, но не меняет политического курса объекта санкций.

Санкции повлияли на планы арабских монархий. Кроме того, Евросоюз в новых условиях стал заложником санкционной политики США — даже если бы ЕС попробовал снять часть своих санкций в обмен на конкретные действия Дамаска, Европа бы автоматически подпала под вторичные санкции США. Таким образом, надежда сирийцев на поствоенное восстановление и вливания внешних доноров блокируется в основном американскими санкциями, приобретшими в 2020 г. наиболее завершенный и комплексный характер. Позиция Джо Байдена сохранила стратегию его предшественника в части санкционного давления на Дамаск.

Сирийский вопрос на данном историческом промежутке не находится в центре мировой политики. Однако ситуация в стране снова может деградировать в случае отсутствия внимания к прекращению огня, политическому процессу и урегулированию, поствоенному восстановлению. Кроме того, в последние недели участились случаи холеры. 23 сентября 2022 г. Гейр Педерсен, специальный представитель ООН по Сирии, заявил: «ситуация в Сирии с каждым днем становится все сложнее, когда мы говорим об экономических условиях… 9 из 10 сирийцев живут в бедности и более 14 миллионов человек нуждаются в гуманитарной помощи». В экономическом отношении, помимо непосредственно последствий войны и неэффективного управления, на Сирию влияют санкции США и ЕС.

Игорь Матвеев:
Политэкономическая модель урегулирования ситуации в Сирии в контексте украинского конфликта

Санкционная политика ЕС в отношении Сирийской Арабской Республики лишена такой долгой и комплексной санкционной практики, которая есть в отношении Дамаска у США [1]. Первые санкции США против Сирии были введены в 1979 г. — США тогда признали Сирию государством — спонсором терроризма (тогда это было связано с динамикой в арабо-израильских делах). Вторая волна санкций американцами была сформирована в 2003 г. — тогда Конгресс США принял «Закон об ответственности Сирии и восстановлении суверенитета Ливана» (SALSRA).

Закон SALSRA и указ были приняты в ответ на «поддержку сирийским правительством террористических группировок, продолжавшегося военного присутствия в Ливане, стремление правительством к обладанию оружием массового уничтожения и его действиями по подрыву американских и международных усилий в отношении стабилизации и реконструкции Ирака». Последний факт был наиболее болезненным для США, поскольку американские спецслужбы докладывали о возросшем влиянии Сирии на происходившие в Ираке процессы.

Напомним, что в 2003 г. США вторглись в Ирак, свергли режим президента С. Хуссейна, но дальше столкнулись с жестким антиоккупационным движением. Американцы считали, что эта деятельность, которую они окрестили террористической, направлялась в том числе и из Дамаска. Этим законом SALSRA и последовавшими указами президента США (как указ 13338 от 11 мая 2004 г. о «Блокировании собственности отдельных лиц и запрет экспорта некоторых товаров в Сирию» (Executive Order 13338 — Blocking Property of Certain Personsand Prohibiting the Export of Certain Goods to Syria)), происходило расширение природы самих санкций — они эволюционировали от основанных на списках до секторальных. 11 мая 2004 г. под санкции указа 13338 попали высокопоставленные сирийские генералы, в том числе Рустом Газали, Гази Канаан и даже Ассеф Шаукат. Санкции распространялись и на целые организации и государственные структуры. В тот же день Министерство финансов США определило крупнейший в стране Коммерческий банк Сирии (Commercial Bank of Syria, CBS) вместе с его дочерним Сирийским ливанским коммерческим банком (Syrian Lebanese Commercial Bank) в качестве финансового учреждения, вызывающего основную озабоченность по отмыванию денег. Американцы утверждали, что через этот банк С. Хуссейн отмывал средства от незаконной продажи нефти, а также в нем были счета финансистов руководителя террористической организации «Аль-Каида» Усамы бен Ладена. Решение было принято в соответствии с разделом 311 «Патриотического акта» США (USA PATRIOT Act от 2001 г., принято после событий 11 сентября 2001 г.).

Но и этот пакет санкций был в целом не так страшен для стабильности режима. Сирия обладала обширными региональными и международными связями и большим количеством инструментов и возможностей избегать негативных последствий от санкций. Однако санкционная спираль нарастала.

«Арабская весна» и санкции ЕС против Сирии

И вот уже в 2011–2012 гг. не только США, но и впервые ЕС ввели санкции в отношении Сирии «в ответ на жестокие репрессии против мирного населения режимом Асада». Именно европейские санкции более существенны для Дамаска, поскольку экономические связи с государствами ЕС были гораздо важнее, чем бывшие в наличие контакты с США. В 2011 г. на ЕС приходился 21% сирийской торговли с миром, а экспорт сырой сирийской нефти в ЕС составлял 27,4% от общего объема экспорта в 2010 г.

Алексей Хлебников:
Подход России к механизму трансграничной доставки помощи в Сирию

Двусторонние отношения между ЕС и Сирией регулируются Соглашением о сотрудничестве, подписанным в 1977 г. Однако в 2011 г. его действие было приостановлено в части торговли сырой нефтью, нефтепродуктами, золотом, драгоценными металлами и алмазами. На двустороннюю торговлю также повлияли ограничительные меры ЕС в отношении Сирии, такие как «запрет на импорт сырой нефти и нефтепродуктов, а также ограничения на экспорт товаров двойного назначения, ключевого оборудования и технологий для нефтегазовой отрасли, а также определенного телекоммуникационного оборудования и предметов роскоши. Ограничительные меры, введенные ЕС, касаются также финансового и транспортного секторов, финансирования некоторых предприятий и инфраструктурных проектов в Сирии. ЕС заморозил средства и экономические ресурсы лиц и организаций, поддерживающих и/или получающих выгоду от сирийского режима». Таким образом, ключевые меры — нефтяное эмбарго и ограничения в банковском секторе — должны были по плану европейцев лишить Б. Асада ключевых доходов, которые помогали ему сохранять режим и проводить репрессии.

Есть еще одна особенность в санкциях ЕС против Сирии — скорость принятия санкций. ЕС считалась довольно громоздкой организацией, особенно учитывая ее расширение и правила единогласия. В прошлом режимы санкций ЕС принимались и ужесточались очень медленно. Но скорость, с которой был согласован весь пакет санкций против Сирии, поразительна для стандартов ЕС. Кроме того, ЕС всячески легитимизует свои действия и тем, что региональная структура — Лигой арабских государств (ЛАГ) — исключила возможность для представителя сирийского правительства присутствовать на заседаниях организации, а также санкции наложены в унисон с США. Таким образом, ЕС проявил «атлантическое единство» и оказал поддержку «демократическим революциям» на Ближнем Востоке.

Результаты такой политики ЕС неоднозначны. По итогам выхода из соглашений о партнерстве между ЕС и Сирией и введения санкций, ЕС фактически ослабил свое влияние в регионе. ЕС столкнулся с растущим гуманитарными издержками (особенно в связи с кризисом беженцев) и растущей угрозой экстремизма. В связи с введением ЕС ограничительных мер общий объем торговли товарами между ЕС и Сирией по состоянию на 2020 г. составил 393 млн евро. Хотя для ЕС Сирия незначительна и занимает 136-е место в списке торговых партнеров в 2020 г., для Сирии ЕС продолжает оставаться крупнейшим торговым партнером Сирии — 8,7% от общего объема торговли товаров страны с миром.

Гуманитарная деятельность и «Закон Цезаря»

Гораздо более внушительные суммы ЕС вливает на гуманитарную помощь сирийским беженцам и различного рода программам как внутри Сирии, так и в регионе — с 2011 г. ЕС мобилизовал более 24,8 млрд евро.

Однако даже гуманитарная деятельность находилась под угрозой по двум причинам. Первая причина — безопасность международных неправительственных организаций помощи населению в условиях власти террористических групп на определенных территориях в Сирии. Так, финансирование работы НПО в Идлибе резко сократилось в январе–феврале 2019 года после установления полного доминирования над провинцией со стороны террористической организации «Хейат Тахрир аш-Шам». Второй фактор — пакет санкций «Цезаря» и чрезмерное соблюдение режима санкций (overcompliance). В июле 2020 г. президент США подписал «Закон о защите гражданского населения Сирии», или «Закон Цезаря», предусматривающий новые санкции в отношении Дамаска. Принципиальное отличие американских мер 2020 г. заключается в их экстерриториальном характере. Теперь американцы получили возможность вводить вторичные санкции. Несмотря на введение США и ЕС санкций с целью ослабления политической системы Сирии, в реальности их воздействие оказывает негативное влияние в основном на сирийское население. Санкционная политика приводит к скрытым схемам, парализации системы управления, разрушениям и миграции, но не меняет политического курса объекта санкций.

Игорь Матвеев:
Экономическое соперничество России и Ирана в Сирии: новая реальность в свете улучшения ирано-американских отношений?

До «Закона Цезаря» страны Персидского залива, например, ОАЭ, выражали готовность выделить средства Дамаску на восстановление. Рассматривали такую возможность и в Саудовской Аравии, несмотря на коронавирус и негативные последствия в экономике. Но санкции повлияли на планы арабских монархий. Кроме того, Евросоюз в новых условиях стал заложником санкционной политики США — даже если бы ЕС попробовал снять часть своих санкций в обмен на конкретные действия Дамаска, Европа бы автоматически подпала под вторичные санкции США. Таким образом, надежда сирийцев на поствоенное восстановление и вливания внешних доноров блокируется в основном американскими санкциями, приобретшими в 2020 г. наиболее завершенный и комплексный характер. Позиция пришедшего на смену Д.Трампу на посту президента США Джо Байдена сохранила стратегию его предшественника в части санкционного давления на Дамаск.

***

Расплывчатость и широта санкций создали атмосферу overcompliance, которая также затронула правительства стран-доноров, коммерческие организации и НПО, в результате чего многие из них стали избегать даже небольших проектов. Некоторые арабские государства Персидского залива дали понять, что они готовы поддержать восстановление, возможно, надеясь вывести Сирию из иранской орбиты. Но пока они не решаются рисковать. По этой же причине ограничены иные союзники Дамаска — Россия и Иран — которые, однако, уже многое сделали для сохранения сирийской государственности. Несмотря на предложения о корректировке и уточнения позиции США и ЕС в части реализации Дамаском определенных шагов в обмен на смягчение санкционного режима, таких усилий так и не последовало ни с одной из сторон.

1. Подробнее в работе автора: «Санкции США против Сирии» https://russiancouncil.ru/library/library_rsmd/politika-sanktsiy-tseli-strategii-instrumenty-2020/ С. 359.