Россия в дебатах и решениях январской сессии ПАСЕ

Завершившаяся 28 января 2021 г. в Страсбурге первая в истории Парламентской ассамблеи сессия, прошедшая в гибридном формате, оставляет двоякое впечатление. С одной стороны, есть все основания трактовать её как всесторонний успех российской делегации, с другой — в дискурсивном пространстве зимней сессии российский парламент стал, пожалуй, единственным из национальных парламентов 47 государств — членов Совета Европы, который подвергся значительной стигматизации.

Безусловно, антироссийская риторика не является новой для ПАСЕ, и у российской делегации успел выработаться к ней устойчивый иммунитет. Эта риторика воспринимается как часть уже традиционного для ПАСЕ «антироссийского ритуала», который, впрочем, всё меньше влияет на решения Парламентской ассамблеи.

Конечно, антироссийская и зачастую оскорбительная риторика определила далеко не всё в дебатах сессии. Решения, принятые на ней, доказывают, что российские аргументы были услышаны. Кроме того, тема «Запрет русского языка и других языков национальных меньшинств на Украине», предложенная российской делегацией для актуальных дебатов, нашла отражение в выступлениях европейских коллег, в частности из Румынии и Венгрии, а также в ответах генерального секретаря Совета Европы М. Пейчинович-Бурич на вопросы членов Ассамблеи.

Тем не менее дебаты прошедшей сессии лишний раз подтверждают, что противодействие укоренению «языка вражды» в ПАСЕ всё еще актуально и с точки зрения продвижения российских интересов в этой организации, и с точки зрения достижения большего единства между её членами — уставной цели Совета Европы.

Безусловно, по многим признакам видно, что за полтора года с момента возвращения российской делегации удалось сделать многое: «врасти в организационную ткань Ассамблеи», добиться того, чтобы к российским аргументам стали прислушиваться.

Тем не менее впереди у нас — тернистый путь. Антироссийские доклады множатся, и велика вероятность, что на апрельскую сессию будут вынесены сразу несколько из них. В преддверии весенней сессии не стоит исключать возможность проведения Комиссией ПАСЕ по юридическим вопросам и правам человека вторых публичных слушаний по докладу Ж. Мэра об «инциденте с А. Навальным». Велика вероятность подготовки отдельного доклада об аресте и заключении под стражу А. Навального в качестве «последующего шага» по результатам актуальных дебатов, прошедших на январской сессии. Если это произойдёт, то перевод темы «Арест и задержание А. Навального» из срочных дебатов, предполагавших принятие резолюции, в разряд актуальных на январской сессии окажется лишь временным выигрышем.

Многое будет зависеть от доклада по результатам мониторинга соблюдения Россией своих членских обязательств. Дебаты на сессии показали, что большинство западноевропейских парламентариев считают этот доклад ключевым с точки зрения развития отношений Россия — ПАСЕ в ближайшей перспективе.

Безусловно, очень многое из потенциального и реального «негатива» разбивается об один единственный аргумент: без России Совет Европы станет ущербной организацией. Российская делегация ясно дала понять, что не потерпит никаких ущемлений своих прав.

Намечающийся новый виток противостояния при продуманной стратегии может стать «новым витком возможностей». Главное не забывать о позиции, давно выработанной у членов российской делегации: «Россия — великая страна, и мы ведём себя соответствующе».

Стигматизация в дебатах сессии

Завершившаяся 28 января 2021 г. в Страсбурге первая в истории Парламентской ассамблеи сессия, прошедшая в гибридном формате, оставляет двоякое впечатление. С одной стороны, есть все основания трактовать её как всесторонний успех российской делегации, с другой — в дискурсивном пространстве зимней сессии российский парламент стал, пожалуй, единственным из национальных парламентов 47 государств — членов Совета Европы, который подвергся значительной стигматизации.

Безусловно, антироссийская риторика не является новой для ПАСЕ, и у российской делегации успел выработаться к ней устойчивый иммунитет. Эта риторика воспринимается как часть уже традиционного для ПАСЕ «антироссийского ритуала», который, впрочем, всё меньше влияет на решения Парламентской ассамблеи. Действительно, полномочия российской делегации были подтверждены в последний день сессии 107 голосами против 36 — практически с трёхкратным перевесом. Этот факт даёт основания говорить, что в ПАСЕ «сложилось устойчивое большинство тех, кто выступил против любых нападок в отношении российской делегации», и «все попытки сорвать работу депутатов и сенаторов провалились». Тем не менее стигматизация в дискурсивном пространстве, связанная не только с наклеиванием негативных ярлыков, но и с прямо оскорбительными и недопустимыми высказываниями, должна расцениваться как серьёзный негативный фактор.

Илья Гамбашидзе
Вице-спикеры ПАСЕ П.О. Толстой и К. Кильюнен с избранным генеральным секретарем Ассамблеи Д. Хадзивасилиу-Цовилис в кулуарах зимней сессии

На недавно прошедшей онлайн-конференции по итогам участия российской делегации в зимней сессии ПАСЕ заместитель руководителя российской делегации С. Кисляк начал своё выступление с того, что обратил внимание на дискриминационный, «ущербный» характер гибридного формата. Действительно, полноценное участие в сессиях Парламентской ассамблеи заключается не только в двухминутных позиционных выступлениях, но и в общении с коллегами, совместной работе над документами и коллегиальной выработке стратегии развития организации. Всё это не вмещается в рамки гибридного формата, который создал сложности также и с точки зрения плюрализма мнений, представленных в ходе сессионных дебатов. В результате многие яркие ораторы остались неуслышанными. В этой связи заслуженное уважение коллег снискала работа «передового российского отряда»: «пять человек, которые были там, принимали на себя “эмоциональный удар”, приходившийся на нашу делегацию, и делали это с честью».

Конечно, антироссийская и зачастую оскорбительная риторика определила далеко не всё в дебатах сессии. Решения, принятые на ней, доказывают, что российские аргументы были услышаны. Кроме того, тема «Запрет русского языка и других языков национальных меньшинств на Украине», предложенная российской делегацией для актуальных дебатов, нашла отражение в выступлениях европейских коллег, в частности из Румынии и Венгрии, а также в ответах генерального секретаря Совета Европы М. Пейчинович-Бурич на вопросы членов Ассамблеи.

Тем не менее дебаты прошедшей сессии лишний раз подтверждают, что противодействие укоренению «языка вражды» в ПАСЕ всё еще актуально и с точки зрения продвижения российских интересов в этой организации, и с точки зрения достижения большего единства между её членами — уставной цели Совета Европы.

Российские интересы в решениях январской сессии

Решения, принятые в ходе январской сессии, заметно отличаются от произнесённых на ней слов. По ключевым позициям (подтверждение полномочий и повторное избрание руководителя российской делегации П. Толстого вице-спикером ПАСЕ) они отражают интересы российской делегации и в целом ряде случаев продвигают их.

Сессионная работа ПАСЕ обладает особой внутренней драматургией, стержнем которой все последние годы является Россия. Даже решения, связанные с формированием повестки сессии и с очередностью рассмотрения тех или иных её пунктов, имели политическое значение. Так, окончательная повестка январской сессии зафиксировала проведение актуальных дебатов по теме «Арест и задержание А. Навального» на второе пленарное заседание в среду, 27 января; а доклад Комиссии по мониторингу «Оспаривание по существенным основаниям всё еще не ратифицированных полномочий парламентской делегации РФ» на единственное пленарное заседание в четверг 28 января, последний день сессии. Хотя руководитель российской делегации П. Толстой выдвинул альтернативные предложения о рассмотрении доклада о полномочиях в среду и проведении актуальных дебатов об аресте А. Навального в четверг, оно не получило необходимой поддержки.

Между тем этот продуманный «накат» российская делегация «с честью» выдержала, и каждый день сессии приносил конкретные позитивные результаты. В первый день сессионной работы состоялось избрание вице-спикера ПАСЕ от России, а также было закреплено положение в докладе о ходе процедуры мониторинга, касающееся необходимости соблюдения Украиной обязательств по «защите лингвистических прав национальных меньшинств».

Во второй день сессионной работы состоялись выборы генерального секретаря ПАСЕ, от которого будет зависеть весьма многое в развитии Ассамблеи на перспективу ближайших пяти лет. С вновь избранным генеральным секретарём Д. Хатзивасилиу-Цовилис, единственной женщиной, выбранной на этот пост за всю историю ПАСЕ, члены российской делегации уже успели поговорить о необходимости перехода от странового к тематическому мониторингу, что соответствует российским интересам. Примечательно, что в предвыборной программе Д. Хатзивасилиу-Цовилис, руководившей на протяжении 13 лет секретариатами Комиссии ПАСЕ по мониторингу, а затем Комиссии по политическим вопросам и демократии, в качестве приоритетов названы укрепление сотрудничества с национальными парламентами, а также модернизация методов работы в ПАСЕ. Дебаты прошедшей сессии ясно продемонстрировали осознание многими парламентариями из стран к востоку и югу от Вены необходимости модернизации процедур мониторинга. В этом вопросе российская делегация отнюдь не одинока. В частности, выступление М. Дамьяновой (Болгария, группа «Европейская народная партия / Христианские демократы») весьма созвучно российской позиции. В нём прозвучала критика «двойных стандартов», порождаемых самим механизмом мониторинга в его текущем виде: фиксируются только недостатки в государствах — членах СЕ, вступивших в Организацию в 1990-е гг., тогда как нарушения прав человека в «старых» странах-участницах Совета Европы не встречают такого порицания. Это позиция весьма созвучна недавно принятому Государственной Думой РФ заявлению, осуждающему практику «двойных стандартов». Таким образом, многое из событий январской сессии говорит в пользу скорого начала более предметного обсуждения давно назревшей реформы мониторинговых механизмов ПАСЕ.

Елизавета Громогласова::
Как COVID-19 изменил работу ПАСЕ

Среди других решений сессии, отражающих российские интересы, можно назвать прохождение российской поправки к докладу «Ограничения на деятельность НПО в государствах-членах Совета Европы», согласно которой Ассамблея «настаивает на оказании поддержки неправительственным организациям, работающим в сфере защиты национальных меньшинств».

Наконец, в резолюции 2363 (2021) от 28 января 2021 г., подтверждающей полномочия российской делегации, важным является параграф 9, в котором подчеркивается неизменная приверженность ПАСЕ «диалогу как средству достижения длительных решений», а также указывается, что ПАСЕ «представляет собой важнейшую общеевропейскую платформу, на которой может происходить политический диалог об обязательствах РФ в соответствии с Уставом Совета Европы».

Что касается таких знаковых докладов, как «Исполнение решений ЕСПЧ», то ни одна из российских поправок к проекту резолюции по данному докладу не была поддержана на пленарном заседании Ассамблеи. Вопрос об исполнении решений ЕСПЧ продолжит оставаться острым в отношениях Россия — ПАСЕ. Примечательно, что в дебатах сессии ряд членов ПАСЕ, например, из Грузии, оценивали ЕСПЧ как инструмент укрепления «суверенитета и территориальной целостности» этой страны. Подобная трактовка явно политизирует ЕСПЧ, извращает его природу, с чем не может согласиться российская сторона.

Новый виток противостояния или... возможностей?

Безусловно, по многим признакам видно, что за полтора года с момента возвращения российской делегации удалось сделать многое: «врасти в организационную ткань Ассамблеи», добиться того, чтобы к российским аргументам стали прислушиваться.

Тем не менее впереди у нас — тернистый путь. Антироссийские доклады множатся, и велика вероятность, что на апрельскую сессию будут вынесены сразу несколько из них. В преддверии весенней сессии не стоит исключать возможность проведения Комиссией ПАСЕ по юридическим вопросам и правам человека вторых публичных слушаний по докладу Ж. Мэра (Франция, председатель политгруппы «Альянс либералов и демократов за Европу») об «инциденте с А. Навальным». Велика вероятность подготовки отдельного доклада об аресте и заключении под стражу А. Навального в качестве «последующего шага» по результатам актуальных дебатов, прошедших на январской сессии. Создание и вынесение на апрельскую сессию подобного доклада возможно при условии одобрения соответствующего решения на мартовском заседании Постоянной Комиссии ПАСЕ. Если это произойдёт, то перевод темы «Арест и задержание А. Навального» из срочных дебатов, предполагавших принятие резолюции, в разряд актуальных на январской сессии окажется лишь временным выигрышем.

Многое будет зависеть от доклада по результатам мониторинга соблюдения Россией своих членских обязательств. Дебаты на сессии показали, что большинство западноевропейских парламентариев считают этот доклад ключевым с точки зрения развития отношений Россия — ПАСЕ в ближайшей перспективе. Неприятным для российской делегации сигналом стало голосование одного из содокладчиков по процедуре мониторинга РФ Акселя Шефера (Германия, группа «Социалисты, демократы и зеленые») против подтверждения российских полномочий в ПАСЕ.

Кроме того, к весенней сессии ПАСЕ с большой долей вероятности будут подготовлены два заключения Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии): первое — по всему объему поправок в российскую Конституцию; а второе — о совместимости с международными стандартами в области прав человека ряда недавних законов, внёсших поправки в законодательство об иностранных агентах.

При условии, что все готовящиеся сейчас документы будут носить критический характер, у оппонентов российских парламентариев появится новая документальная база для повторения «антироссийских ритуалов» в ходе апрельской сессии. С процедурной точки зрения возможны действия в соответствии с правилом 9 Регламента ПАСЕ («Пересмотр ранее ратифицированных полномочий по существенным основаниям»). Стоит напомнить, что соответствующее ходатайство должно быть поддержано по меньшей мере 50 представителями или заместителями, принадлежащими минимум к двум политгруппам и пяти национальным делегациям. Судя по голосованию на январской сессии в поддержку российских полномочий, такая «критическая масса» в ПАСЕ пока отсутствует. Однако исключать ее появление было бы опрометчиво, особенно если учитывать как пристально в Страсбурге следят за событиями в России [1]. Основанием для действий в соответствии с правилом 9 Регламента ПАСЕ может быть и соответствующий вывод доклада о мониторинге выполнения взятых Россией на себя обязательств. В этой связи многое будет определяться выводами данного доклада.

Нельзя сбрасывать со счетов и появление нового санкционного механизма ПАСЕ — так называемой трёхсторонней процедуры. Между тем для первого процедурного шага по её инициации требуется ещё большее количество подписей. Соответствующее ходатайство должны поддержать по меньшей мере 1/5 списочного состава членов Ассамблеи (представители и заместители), принадлежащие минимум к трем политгруппам и 15 национальным делегациям. Иными словами, не менее 65 парламентариев, если исходить из того, что списочный состав равен 324, хотя актуальная цифра может несколько отличаться в силу ряда факторов (невыбранность национальных квот, потеря места в национальном парламенте в результате выборов и т.п.). Ходатайство о запуске трёхсторонней процедуры должно быть поддержано на пленарной сессии Ассамблеи 2/3 поданных голосов при условии, что за её запуск проголосовала по меньшей мере 1/3 от общего числа членов ПАСЕ, имеющих право голосовать, т.е. 108 парламентариев, если считать от 324.

Илья Гамбашидзе
П.О.Толстой, председатель ПАСЕ Р. Дамс и Л.Э. Слуцкий в ходе встречи «на полях» зимней сессии>

По вопросу трёхсторонней процедуры также имеются серьёзные расхождения во мнениях между российской делегацией и её коллегами в ПАСЕ. Ещё в январе 2020 г. российская делегация выступила с заявлением, согласно которому «совместная процедура, конкретизирующая статью 8 Устава СЕ, призвана стать единственным механизмом ограничения неделимых прав представительства и участия государств в уставных органах Совета Европы». Очевидно, что по состоянию на сегодняшний день трёхсторонняя процедура — это не единственный механизм, так как ПАСЕ так и не отказалась от самоприсвоенных в своё время санкционных инструментов, например, оспаривания полномочий. Кроме того, российские поправки, повышавшие пороги, необходимые для запуска трёхсторонней процедуры, при принятии соответствующей резолюции в январе 2020 г. учтены не были. Согласно позиции российской делегации, новый механизм «без широкого консенсуса не будет по-настоящему эффективным». Коллеги российских парламентариев в ПАСЕ, напротив, считают, что со стороны Ассамблеи механизм трёхсторонней процедуры прописан весьма качественно, добротно. В ходе дебатов по докладу Э. Ли 26 января была четко выражена разделяемая многими европейскими парламентариями позиция, согласно которой процедура — это не средство наказания, а инструмент помощи, повышающий «институциональную сплоченность» Совета Европы.

Безусловно, очень многое из потенциального и реального «негатива» разбивается об один единственный аргумент: без России Совет Европы станет ущербной организацией. Российская делегация ясно дала понять, что не потерпит никаких ущемлений своих прав.

Намечающийся новый виток противостояния при продуманной стратегии может стать «новым витком возможностей». Главное не забывать о позиции, давно выработанной у членов российской делегации: «Россия — великая страна, и мы ведём себя соответствующе».

1. На официальном сайте Ассамблеи одно за другим были опубликованы заявления С. Шеннаха, автора доклада о полномочиях, осуждающего действия полиции в отношении журналистов на недавних несанкционированных протестных акциях, а также совместное заявление членов ПАСЕ С. Эварсдоттир и Ж. Мэра, осуждающих решение российского суда в отношении А. Навального. Кроме того, 4 февраля было опубликовано совместное заявление лидеров организации в связи с тем же решением суда.