Россия – НАТО: дилеммы стратегического партнерства

Ни в одном из концептуальных документов Российской Федерации — ни в Стратегии национальной безопасности, ни в Концепции внешней политики, ни в Военной доктрине — НАТО не фигурирует в ряду внешнеполитических приоритетов нашей страны. Чтобы войти в разряд приоритетных для России, отношения с Североатлантическим альянсом слишком противоречивы, недостаточно определен их потенциал и позитивные целеустановки, а вес проблем и разногласий, напротив, довольно высок.

Ни в одном из концептуальных документов Российской Федерации — ни в Стратегии национальной безопасности, ни в Концепции внешней политики, ни в Военной доктрине — НАТО не фигурирует в ряду внешнеполитических приоритетов нашей страны. Чтобы войти в разряд приоритетных для России, отношения с Североатлантическим альянсом слишком противоречивы, недостаточно определен их потенциал и позитивные целеустановки, а вес проблем и разногласий, напротив, довольно высок.

Российская позиция и развитие сотрудничества

Официальная линия России основывается на готовности развивать сотрудничество с Североатлантическим альянсом, но при безусловном соблюдении двух главных принципов. Во-первых, отношения должны строиться на равноправной основе, что для России означает учет ее интересов со стороны НАТО. Во-вторых, ключевой российский интерес состоит в последовательном уважении норм международного права, и то, насколько политика и действия НАТО отвечают такому критерию, определяет характер отношений с этой организацией России.

Даже теперь, через десять лет после подписания в мае 2002 года Римской декларации, учредившей Совет Россия–НАТО (СРН), стороны связывают с этим решением переход в новую эру отношений или, в российской интерпретации, к их новой философии.

Прежде всего, России удалось убедить НАТО в том, что механизмы партнерства должны отвечать задаче взаимного учета интересов. Прежний Постоянный Совместный Совет, в котором Россия «говорила» с альянсом по формуле «НАТО+1» и потому фактически не могла влиять на заранее определенные там консолидированные позиции, был заменен принципиально иным институтом – СРН, где все участники выступают в их национальном качестве и заседают за круглым столом в алфавитном порядке. Споры вокруг этого положения велись вплоть до окончания переговоров. И хотя НАТО воздерживается от признания России «особым партнером», де-факто СРН закрепляет за ней такое место – подобный равноправный формат альянс не имеет больше ни с одним другим партнером.

Фото: nato.int
Саммит «Россия – НАТО»,
Рим, 28 мая 2002 г.

Вторым важным достижением стало то, что стороны, осознав опасность эскалации разногласий до уровня политического кризиса, декларировали «всепогодный характер» нового формата сотрудничества. Это позволило, во-первых, укрепить постоянный политический диалог, ориентированный на обсуждение широкого круга вопросов евроатлантической безопасности, включая и те, по которым имеются существенные разногласия. Во-вторых, говоря словами постоянного представителя России при НАТО Александра Грушко, «на практике это означало, что сотрудничество в рамках СРН было продвинуто вперед таким образом, чтобы оно уже не зависело полностью от расхождений между членами Совета». В результате были совместно определены основные направления сотрудничества СРН и образованы соответствующие рабочие группы, которые обеспечили взаимосвязь практической работы Совета с постоянными структурами НАТО.

Декларировав свою приверженность поступательному развитию сотрудничества, партнеры не только стремились продемонстрировать эффективность вновь созданного Совета, но и проявляли вполне понятную сдержанность и осторожность, опасаясь нарушить работу еще не обкатанного механизма. Для Москвы демонстрация полезности совместной работы с НАТО была крайне актуальной. Ведь «разморозка» отношений с Альянсом являлась важной составляющей нового курса на сближение с США и Западом, инициированного президентом Путиным после терактов 11 сентября 2001 года, когда в России после войны в Югославии явно доминировали резко антинатовские настроения. Запад также был крайне заинтересован вернуть Россию, которую он оттолкнул в конце 1990-х. Это стало сильной мотивацией для прогресса российско-натовских отношений, особенно в условиях, когда все более ощущался острый дефицит внимания к России со стороны США.

Однако довольно скоро центростремительная инерция стала затухать. Выход США из договора по ПРО, вторжение в Ирак, «большое расширение» НАТО, цветные революции в странах СНГ, столкновение позиций по Косово и ДОВСЕ – все это убеждало Россию в том, что курс на сближение с НАТО не приносит тех значимых результатов, на которые рассчитывала Москва. Европейские члены альянса ожидали, что заинтересованность США в СРН как уникальной трансатлантической площадке диалога с Россией позволит хотя бы отчасти поддерживать вовлеченность США в НАТО и в партнерство с европейскими союзниками. Но администрация Джорджа Буша-младшего, которая все меньше считалась и с Европой, и с Россией, использовала СРН, чтобы «разделить ответственность» за свою политику с союзниками, особенно в контексте курса на расширение НАТО в пространстве СНГ (Грузию и Украину).

Выступление Владимира Путина на Мюнхенской конференции по безопасности в 2007 году обозначило новый глубокий спад в отношениях России с Западом и продемонстрировало, что Москва готова предельно жестко отстаивать свои интересы. В том же году российский министр иностранных дел Сергей Лавров в статье «Сдерживание России: назад в будущее? », опубликованной вскоре после юбилейных мероприятий в связи с пятилетием СРН, отметил, что «в силу неделимости безопасности … откладывание решения накопившихся проблем грозит катастрофическими последствиями для всех государств». Лавров подчеркнул, что в политике Запада вновь усилилась линия на сдерживание России. Оставив «открытой дверь для позитивных совместных действий по обеспечению общих интересов на основе равноправия», Москва предельно ясно обозначила проблему отношений с Западом, прежде всего с США и НАТО: «Надо выбирать между сдерживанием и сотрудничеством».

Попытка Дмитрия Медведева, сразу после своего избрания президентом в 2008 году выдвинувшего идею заключения Договора о европейской безопасности, вновь направить отношения с Западом в кооперативное русло не встретила конструктивной поддержки. В НАТО отказались обсуждать эту инициативу, ссылаясь на ее общеевропейскую направленность и, следовательно, компетенцию таких организаций, как ОБСЕ. Для России это означало признание девальвации СРН, который рассматривался Москвой именно как площадка для обсуждения ключевых аспектов евроатлантической безопасности.

Война в Грузии в августе 2008 года и последовавшее признание Россией независимости Южной Осетии и Абхазии до предела обострили отношения РФ с Западом, которые фактически оказались под угрозой военно-политической конфронтации. НАТО отказалась от российского предложения созвать чрезвычайную сессию СРН для обсуждения кризисной ситуации и заморозила отношения с Россией. Тем самым был подвергнут сомнению «всепогодный характер» СРН. Значимые позитивные достижения отношений Россия–НАТО не стали, как оказалось, необратимыми, и «новая эра» сменилась очередным и еще более глубоким кризисом.

Но на этом кризисном фоне особо значимы исключения. Россия и НАТО продолжили практическое взаимодействие в сферах критически важных для них, таких как Афганистан. Стало очевидно, что даже в столь конфликтной ситуации Россия и НАТО не могут себе позволить отказаться от совместной работы в рамках противодействия общим глобальным вызовам. За шесть лет совместной работы СРН обрел собственную внутреннюю динамику. Заморозка отношений на деле была западным жестом несогласия и вынужденной паузой в ситуации высокой политической неопределенности. В какой-то мере такая пауза даже оказалась полезной, поскольку Россия и НАТО смогли уйти от обострения прямого политического конфликта.

Однако проблема состояла в том, что если НАТО и была готова при улучшении политической конъюнктуры восстановить отношения с Россией, то Россия не хочет возвращаться к прежнему порядку и настаивает на его перестройке.

НАТО: новые подходы к российскому вопросу

Фото: nato.int
Саммит НАТО, Страсбург-Келе,
4 апреля 2009 г.

Маятник отношений между Россией и НАТО в очередной раз начал движение в обратную сторону. Отношения с Россией стали одной из трех центральных тем саммита НАТО в Страсбурге-Келе 4 апреля 2009 года. Страны-участницы выразили готовность «оценить в Совете Россия–НАТО возможности, которые позволят сделать его более эффективным и ценным инструментом для нашего политического диалога и практического сотрудничества» и подчеркнули стремление использовать СРН «для политического диалога по всем вопросам – и по тем, по которым мы согласны, и по тем, по которым мы не согласны, – с целью решения проблем, реагирования на озабоченность и укрепления практического сотрудничества» [1] . В НАТО усилилось понимание приоритетности российского вопроса. В контексте подготовки новой стратегической концепции альянса началось критическое переосмысление его линии в отношении России: «Ближайшей целью является не нахождение точной формулы взаимодействия с Москвой, а начало стратегического диалога, который ясно продемонстрирует, что члены НАТО искренне желают соединить Россию с евроатлантическим сообществом» [2] .

После возобновления работы СРН — первое, неформальное заседание на уровне министров иностранных дел состоялось 27 июля 2009 г. — Москва, с учетом позитивных сигналов со стороны НАТО, активизировала линию на активную вовлеченность в сотрудничество с альянсом. Уже в декабре 2009 года СРН принял решение провести совместный обзор вызовов и угроз XXI века, то есть сделать то, что Россия настойчиво, но безрезультатно предлагала НАТО раньше. Также был утвержден документ о дальнейшем развитии механизмов Совета.

Если самые серьезные претензии Запада к России продолжали быть связаны с темой Грузинской войны, то Россия, со своей стороны, настаивала на необходимости принципиальных корректив политики НАТО. «Слушать и слышать», — так охарактеризовала новую линию альянса в отношении России Мадлен Олбрайт, посетившая в феврале 2010 года Москву во главе «группы мудрецов» НАТО, сформированной генсеком Расмуссеном для работы над новой стратегической концепцией. Россия стала единственным адресатом «мудрецов» среди стран — партнеров альянса, и впервые будущее реформирование НАТО обсуждалось с Россией. Более того, в процессе последующей подготовки стратегической концепции российские дипломаты получили доступ к соответствующим документам НАТО и, следовательно, возможность их обсуждения с натовскими партнерами с российских позиций.

Лиссабонские саммиты НАТО и СРН в ноябре 2010 года стали не столько ответом на кризис двусторонних отношений Россия–НАТО, сколько результатом активизировавшегося поиска новой парадигмы отношений. И если «группа мудрецов» Мадлен Олбрайт рекомендовала строить отношения с Россией, «фокусируясь на перспективы прагматического взаимодействия» [3], то в Лиссабоне все-таки была принята формула «подлинное стратегическое партнерство».

Для России особую важность имеют три обстоятельства. Первое – новая стратегическая концепция НАТО во многом отвечает российскому видению и учитывает принципиальную озабоченность Москвы. Альянс отказался от документального закрепления за собой глобальной роли в сфере международной безопасности и подтвердил приоритетную роль ООН. Второе – в лиссабонских документах подтверждены и, следовательно, акцентированы те договоренности о СРН, которые определяли выход на новое качество партнерства, но на практике не выполнялись, – с российской точки зрения, по вине НАТО. В итоговом Заявлении СРН в Лиссабоне подчеркивается, что «Совет Россия-НАТО является форумом для политического диалога при любых обстоятельствах и по всем вопросам, включая те, по которым у нас имеются расхождения». И третье – в Лиссабоне с обеих сторон была выражена готовность объединить усилия в такой стратегически значимой сфере, как ПРО, что кардинально изменило бы характер отношений Россия —НАТО и шире – в евроатлантической системе.

Учитывая действительно позитивные политические результаты Лиссабонского саммита, на Западе его сразу назвали историческим. Москва, не приуменьшая значения достигнутых договоренностей и действительно высоко оценивая их, в то же время не склонна их роль и преувеличивать. Такая осторожность в оценках вполне объяснима. Ведь до сих пор отношения Россия—НАТО отличались явно выраженной цикличностью, развиваясь по синусоиде (взлеты—падения, замораживание—размораживание). В этом смысле и Лиссабонский саммит как очередной подъем после еще одного острого кризиса вполне вписывается в подобную диалектическую картину. В Лиссабоне, несомненно, была зафиксирована новая высокая планка взаимоотношений Россия—НАТО, но пока не взят новый рекорд. Директор Департамента Общеевропейского сотрудничества МИД РФ Иван Солтановский четко обозначил российскую точку зрения: «Наши достижения не являются необратимыми, для их закрепления необходимо движение вперед», а «ключевая задача – обеспечить наиболее полную реализацию договоренностей саммита СРН в Лиссабоне, где было заявлено о переходе к новому этапу сотрудничества – подлинному стратегическому партнерству» [4].

Практика – критерий истины?

Фото: REUTERS
Никита Мендкович:
Афганский транзит и интересы России

После Лиссабонского саммита обе стороны стремятся в максимальной степени трансформировать политический успех встречи в практическое сотрудничество. Российское постпредство при НАТО подтверждает, что «сотрудничество развивается по нарастающей», а многие из возникающих проблем «удается оперативно решить». Речь идет прежде всего о таких направлениях, как борьба с терроризмом, противодействие распространению оружия массового уничтожения, борьба с пиратством, содействие процессу стабилизации в Афганистане. В постлиссабонский период не только продолжены ранее начатые проекты сотрудничества, но и начаты новые. Расширена программа сотрудничества по Афганистану, в том числе — путем создания в 2011 году Трастового Фонда для обеспечения и обслуживания вертолетного парка афганских ВВС. В июле 2012 года подписано и заработало на практике соглашение с НАТО о комбинированном транзите альянсом нелетальных грузов из Афганистана (через аэропорт в Ульяновске). В 2012 году согласован окончательный вариант проекта межправительственного соглашения в рамках инициативы СРН по сотрудничеству в воздушном пространстве, проведены масштабные совместные компьютерные командно-штабные учения по ПРО ТВД и первые военно-гражданские командно-штабные контртеррористические учения, развернута работа по военно-технической стандартизации и практическому сотрудничеству в сфере тылового обеспечения и т.д. Как отметил замминистра иностранных дел России Сергей Рябков, «работа по новым рискам и вызовам, например, по противодействию пиратству, дает очень неплохие результаты. Это то направление, где раньше, лет 5-7 назад, вообще ничего не складывалось».

Однако вопрос в том, являются ли эти достижения необратимыми и создают ли они необходимый фундамент для «подлинного стратегического партнерства». По-видимому, еще нет.

Прежде всего, весь массив практического сотрудничества, о котором рапортуют Россия и НАТО, отнюдь не перевешивают «серьезных расхождений по некоторым фундаментальным вопросам» [5]. Но именно эти «некоторые» проблемные темы являются основополагающими в отношениях Россия–НАТО: как отмечает постпред РФ при НАТО Александр Грушко, «проблема ПРО будет оставаться главной в повестке дня Совета Россия—НАТО».

Во-первых, кризис модели прагматического сотрудничества Россия–НАТО во второй половине 2000-х годов показал, что партнерство хотя и развивается, но «вопреки», пробиваясь на поверхность утрамбованной за долгие годы площадки разногласий и соперничества. Для изменения подобной ситуации как раз и необходимы такие масштабные проекты, как ПРО, — их совместная реализация означала бы изменение общей парадигмы отношений России и НАТО, связывая их в единое сообщество безопасности.

Во-вторых, ПРО заявлена в Лиссабоне именно как ключевое, прорывное направление сотрудничества, и поэтому политическая цена неудачи была бы неизмеримо выше общего баланса других кооперативных проектов.

В-третьих, признание того, что эта проблема лежит в плоскости российско-американских отношений, означает, что в случае успеха НАТО будет бенефициаром, но и в случае неудачи именно отношения Россия—НАТО в полной мере примут на себя этот удар. Оставаясь относительно пассивным наблюдателем российско-американской игры, НАТО ограничена, следовательно, и в своих возможностях формировать будущее собственных отношений с Россией.

Перспективы: химия арифметики

Фото: Wikimedia.org
Министр иностранных дел России
Сергей Лавров, 49-я Мюнхенская
конференция

После образования Совета Россия–НАТО в 2001 году генсек альянса Джордж Робертсон подчеркнул, что замена формата «19+1» на «двадцатку» означает не арифметическое действие, а новую химию отношений.

Так что же будет определять генеральную перспективу отношений Россия–НАТО? Прежде всего, обе стороны исходят из того, что они «обречены» на партнерство. Это диктуется как общими вызовами, с которыми они столкнулись в XXI веке, так и главными ролями России и НАТО в современном репертуаре евроатлантической безопасности.

Однако характерная для нынешнего политико-дипломатического процесса, с учетом уроков прошлого, взаимная сдержанность, своего рода бережное отношение к лиссабонским достижениям, соразмерность реакций на несовпадения мнений и оценок – все это отнюдь не означает, что стороны готовы жертвовать своими принципиальными позициями. В российской интерпретации партнерство с альянсом по-прежнему определяется его «оценкой за поведение».

Главный критерий – насколько трансформация НАТО соответствует российским стандартам организации европейской и международной безопасности. Основные претензии нашей страны к партнерам сохраняются. Это расширение альянса, приближение инфраструктуры НАТО к российским границам и силовые акции за пределами зоны ответственности без ясного мандата ООН. В целом для Москвы подобное означает «попытки подмены» международной системы безопасности «натоцентризмом», что кардинально противоречит российскому пониманию неделимости безопасности. «Сохраняется стремление выстраивать отношения в Европе по военно-политическим вопросам не на основе провозглашенных в ОБСЕ и СРН принципов, а через продвижение натоцентричной конструкции безопасности в качестве безальтернативной». Но Россия не может согласиться с тем, что НАТО, по определению Расмуссена, представляет собой «золотой стандарт» евроатлантической безопасности XXI века. Такой «узкоблоковый подход», — отметил С. Лавров на 49-й Мюнхенской конференции по вопросам безопасности, — «едва ли применим к выстраиванию политики в сегодняшнем глобальном мире, когда угрозы для нас общие».

На первый взгляд может показаться, что этот привычный диспут обрел уже чисто ритуальный характер в соответствии с установившимися и понятными правилами игры и, следовательно, имеет мало общего с реальной политикой. Однако это не так.

Укрепление альянсом собственного «золотого стандарта» заставляет Россию, которая к нему не принадлежит, предпринимать адекватные меры национального протекционизма — как, например, в отношении ПРО. Другими словами, глубинная дилемма партнерства Россия–НАТО остается прежней. В НАТО его рассматривают в контексте укрепления своей роли и международных позиций, а в России, напротив – как средство ограничить натоцентризм изнутри и, говоря словами Сергея Лаврова, «нащупать совместные подходы к построению сообщества безопасности на основе подлинно стратегического партнерства». Конфликт интересов очевиден, он имеет субстантивный характер и периодически обостряется из-за разногласий по ключевым вопросам международной политики – вплоть до кризисов отношений. Несмотря на заверения политиков в том, что во имя борьбы с новыми угрозами Россия и НАТО отказались от игры с нулевой суммой, они продолжают соперничать в сфере геополитики. Это соперничество, в свою очередь, неизбежно порождает разногласия по практическим вопросам безопасности и содержанию сотрудничества.

Проблемы экспансии и глобализации НАТО

Проблема расширения НАТО утратила для Москвы свою остроту после того, как перспектива реального вхождения Грузии и Украины в открытые двери альянса была отодвинута на неопределенное время. Хотя Чикагский саммит НАТО в мае 2012 года обозначил дату следующего раунда расширения – 2014 год, а Грузия была включена в число кандидатов (наряду с Македонией, Черногорией и Боснией и Герцеговиной), она так и не получила план действий по подготовке к членству.

Что касается Украины, то ее нынешнее руководство исключило интеграцию в НАТО из своей внешнеполитической стратегии и строит отношения с альянсом на основе «особого партнерства». В апреле 2010 года указами президента Януковича ликвидирована Межведомственная комиссия по вопросам подготовки Украины к вступлению в НАТО, а также Национальный центр по вопросам евроатлантической интеграции.

Поэтому, хотя президент Путин по-прежнему считает вызовом то, что «зондируются возможности для дальнейшего расширения НАТО на Восток», эта формулировка, в которой уже напрямую не говорится о «планах НАТО», ясно отражает констатацию произошедших изменений – фактическое исключение этой темы из практического планирования альянса.

Вместе с тем политика расширения не исчерпывается восточным направлением. Россию серьезно беспокоит перспектива потенциального роста альянса до масштабов общеевропейской организации и, в частности, институциональное вторжение НАТО в сферу ОБСЕ. Тем более, что статья 10 Вашингтонского договора об открытости НАТО для «любого европейского государства» может трактоваться не географически, а политически: с точки зрения принадлежности страны-кандидата к европейской системе безопасности, т.е. зоне ответственности ОБСЕ.

Более того, на Западе продолжают звучать предложения об отмене вообще географического ценза для членства. Поэтому курс на расширение напрямую связан с глобализацией функций НАТО.

Уже в середине 2000-х годов Иво Даалдер, ставший затем и остающийся до сих пор послом США в НАТО, выступил с идеями преобразования альянса в «лигу демократий». В одной из статей (в соавторстве с Джеймсом М. Голдгайером) он писал: «Если главная цель альянса отныне не территориальная оборона, а объединение стран с общими ценностями и интересами во имя решения глобальных проблем, ему нет необходимости оставаться строго трансатлантическим. Демократические страны, включая Австралию, Бразилию, Индию, Новую Зеландию, Южную Корею, Японию, разделяют ценности НАТО и во многом преследуют одинаковые интересы… Постепенное расширение НАТО более предпочтительно по сравнению с созданием коалиций специально для решения конкретно возникающих проблем».

С уходом республиканской администрации Буша-младшего эти идеи не получили формального продолжения в политике НАТО. Однако нет абсолютно никаких гарантий, что в дальнейшем, особенно в случае возвращения республиканцев в Белый дом, они не будут востребованы вновь. Эту вероятность нельзя сбрасывать со счетов, учитывая как нынешние разногласия с Россией по Ливии и Сирии, так и возможное возникновение новых сложностей в российско-американских и российско-натовских отношениях (в связи с ПРО и т.д.).

Оставаясь относительно пассивным наблюдателем российско-американской игры, НАТО ограничена, следовательно, и в своих возможностях формировать будущее собственных отношений с Россией.

Фото: Wikimedia.org
Леон Панета (бывший министр обороны
США): «Я глубоко уверен, что Европа
должна присоединиться к Соединенным
Штатам с целью увеличения и углубления
оборонной вовлеченности в Азиатско-
Тихоокеанский регион»

Декларируемый сейчас отказ НАТО от глобальной роли, от того, чтобы стать «мировым жандармом», в принципиальном плане дела не меняет. В уже цитируемой статье Даалдера и Голдгайера откровенно признается (в 2006 году!), что «превращение Cевероатлантического альянса в глобальную организацию прошло без особой помпы и практически осталось незамеченным», а инициатива Яапа де Хооп Схеффера, в тот период бывшего генеральным секретарем НАТО, по ее превращению в «альянс с глобальными партнерами» называется «долгожданным свидетельством того, что НАТО постепенно склоняется к глобальной модели».

Создание устойчивой сети партнерств позволяет НАТО, с одной стороны, обеспечивать более прочную привязку партнеров к своей политике и оперативной деятельности, с другой стороны – играть более активную роль за пределами евроатлантической периферии. Для этого создаются новые механизмы – не только политических консультаций, но и предусматривающие участие отдельных партнеров в процессе принятия решений при проведении совместных операций (как, например, участие Катара в ливийской кампании НАТО). Это документально закреплено в решениях Лиссабонского саммита: «Мы предоставим нашим партнерам по операциям структурно оформленную роль в выработке стратегии и решений в отношении миссий под руководством НАТО, в которых они участвуют» [6].

По сути, расширение НАТО своих глобальных функций – это проекция глобальной роли США, от которой они не отказались, но для реализации которой Соединенные Штаты нуждаются в опоре на союзников. И в этом отношении значимость НАТО в американской стратегии при демократической администрации Барака Обамы возрастает.

Об этом ярко свидетельствуют усилия США закрепить за НАТО новую, активную роль в АТР. Леон Панетта, бывший министр обороны США, выступая 18 февраля 2013 г. в британском Кингс-колледже, заявил: «Я глубоко уверен, что Европа должна присоединиться к Соединенным Штатам с целью увеличения и углубления оборонной вовлеченности в Азиатско-Тихоокеанский регион» [7]. А месяцем ранее, 15 января, генсек НАТО Фог Расмуссен получил послание Синдзо Абэ, японского премьер-министра. В нем отмечалось, что Япония разделяет ценности альянса и является гарантом стабильности в регионе; ссылаясь на возросшую военную активность Китая и ядерную программу КНДР, Токио предложил укрепить сотрудничество с НАТО, особенно в сфере обмена разведывательной информацией [8]. Надо ли говорить, что такая скоординированная попытка уговорить Европу защищать Японию и фактически подключиться к сдерживанию Китая создает не только серьезные проблемы для европейских союзников США и альянсом в целом, но и дополнительные линии столкновения между Россией и НАТО? В отличие от США, Россия не заинтересована в сдерживании Китая, а территориальный спор между Токио и Москвой делает РФ особенно чувствительной к подобному «увеличению вовлеченности» альянса в АТР.

Фактор США и проблема ПРО

Фото: The Missile Defense Agency
Доклад «Десять лет без договора по ПРО.
Проблема противоракетной обороны в
российско-американских отношениях»

Все это свидетельствует и о том, что отношение России к НАТО и с НАТО в значительной степени является проекцией российско-американских отношений, имеющих, как подчеркивает глава МИД РФ, «ключевое значение для решения вопросов евроатлантической безопасности и в целом в контексте поддержания глобальной стабильности». В практическом плане политика и трансформация НАТО следует за логикой изменений американской стратегии и военного строительства. Так было и в 1999 году, при принятии в НАТО Вашингтонской стратегии, так происходит и теперь, когда, в соответствии с решениями Лиссабонского и Чикагского саммитов, альянс планирует новые задачи и силы. Отсюда – высокая значимость отношений России с США, особенно в сфере безопасности, для определения будущей политики НАТО и взаимодействия с ней России.

Так, важные для России результаты Лиссабонских саммитов НАТО и СРН стали отражением политики «перезагрузки». Теперь ключевое значение для отношений Россия–НАТО имеет тематика ПРО, но, как заявил Лавров после встречи с генсеком альянса, проблема европейской ПРО должна решаться на уровне Россия—США, и в НАТО это хорошо понимают. Однако если при этом проблема ПРО будет оставаться главной в повестке дня Совета Россия—НАТО, как подтвердил постпред РФ при НАТО А. Грушко, то и будущие отношения в СРН фактически зависят от результатов российско-американских переговоров. Соответственно, попытки Москвы изменить НАТО возможны лишь в контексте политики США и российско-американских отношений.

В свою очередь НАТО продолжает оставаться важнейшим фактором политики США и трансатлантических отношений. Поэтому и для России партнерство с НАТО, наращивание его потенциала является важным ресурсом отношений как с США, так и в треугольнике Россия–США–Европа.

Вместе с тем перспективы российско-американских отношений, как в целом, так и в приоритетной сфере противоракетной обороны, остаются неопределенными и противоречивыми. С одной стороны, к концу первого президентского срока Обамы повестка «перезагрузки» оказалась практически исчерпана, а ее позитивные импульсы стали затухать. На этом фоне в отношениях России и США продолжают развиваться негативные тенденции, что становится особенно опасно в условиях возникшего дефицита позитивной повестки. С другой стороны, Москва подтверждает заинтересованность и готовность к развитию российско-американских связей по всем направлениям. Администрация Обамы также признает важные результаты «перезагрузки» и ищет пути поддержания этой линии.

Уже наметилась одна из центральных тем, которую США готовы обсуждать с Россией, – дальнейшее сокращение ядерных вооружений. Однако далеко не очевидно, что подобные разоруженческие инициативы будут работать на сближение сторон и поддерживать приоритетность двустороннего взаимодействия. Вашингтон не может не понимать, что без подвижек в переговорах по ПРО Москва не будет готова вести конструктивный диалог по ядерному разоружению и контролю. И если компромисса не будет, разоруженческие предложения США только усилят разногласия и еще больше разведут интересы сторон.

Но может быть, именно обновляя контекст стратегического диалога, администрация США рассчитывает мотивировать большую гибкость по ПРО, которую Обама обещал Путину накануне своего переизбрания. Однако и в этом случае политические риски, учитывая цену вопроса, очень велики: ведь потенциальная гибкость Обамы довольно ограничена, так же как и способность России скорректировать свою жесткую позицию.

«Россия предлагает простой и конструктивный путь – согласовать строгие гарантии ненаправленности глобальной ПРО США против любой страны-члена ОБСЕ и разработать четкие военно-технические критерии, позволяющие оценивать соответствие систем ПРО заявленным целям,» – заявил на 49-й международной конференции по безопасности в феврале 2013 года Лавров. Однако Москва, очевидно, понимает, что вряд ли реалистично рассчитывать на согласие США заключить юридически обязывающее соглашение об этом. Дмитрий Медведев признал в интервью CNN в конце января 2013 года: «Никакой легкости в отношениях по поводу противоракетной обороны, никакой гибкости не возникло. Мы стоим на прежних позициях – позиция Соединенных Штатов одна, позиция Российской Федерации, к сожалению, другая. И сближения этих позиций не происходит». «Но это совсем не значит, что мы не способны договориться о каких-то фрагментах этой совместной работы», – обозначил перспективу сближения и выхода на компромиссные решения президент Путин.

В отсутствие прогресса в российско-американских отношениях и особенно в переговорах по проблеме ПРО шансы на продвижение к стратегическому партнерству Россия–НАТО, о котором стороны договорились в Лиссабоне, снизились бы до нулевой отметки. Заинтересованность России в НАТО в качестве партнера в построении евроатлантического сообщества безопасности, основанного на принципах неделимости и равноправия, была бы подорвана. Практическое сотрудничество в таком случае уже не будет рассматриваться в качестве механизма стратегического партнерства, а будет носить ограниченный характер и определяться конъюнктурой прагматических интересов. Расчет на то, что постепенное наращивание объемов практического сотрудничества может перерасти в новое качество отношений, может быть оправдан лишь в фазе их политического подъема, но не падения. А ограниченность партнерства может провоцировать конфликты по новым проблемам, которые, как теперь ПРО, стороны будут полагать приоритетными. И те сферы, которые ныне рассматриваются как возможный ресурс партнерства в борьбе с общими угрозами, – например, кибербезопасность, – могут стать в дальнейшем полем взаимного сдерживания и «адекватных ответов».

Фактор «Афганистан-2014»

Сотрудничество по Афганистану остается стратегическим направлением сотрудничества Россия–НАТО. Но и здесь остается довольно много неопределенности и проблем. Для России крайне важно представлять себе как будущую структуру присутствия США и НАТО в Афганистане и в Центральной Азии, так и новые модальности международных усилий по урегулированию и стабилизации в Афганистане, включая сотрудничество России с западными и региональными партнерами.

Вывод войск НАТО из Афганистана создает проблему функциональной переориентации альянса. Вопрос в том, куда будет направлен высвободившийся военно-политический ресурс, каковы будут формы военной активности НАТО. На Чикагском саммите сформулирована цель «Силы-2020», направленная на обеспечение способности действий по всему спектру операций, на создание «слаженной структуры развертываемых, оперативно совместимых и способных обеспечить себя сил». Но для этого необходимы серьезные усилия по их обучению и боевой подготовке. Где НАТО собирается это делать, если масштабы ее участия в военных операциях существенно сократятся? Россия категорически возражает против повторения ливийского сценария и отработки альянсом оперативной совместимости и боеспособности подобным образом. Если же НАТО, как предполагается, пойдет по пути организации значительно большего числа учений, что в принципе оправдано в оперативном отношении, то и тогда вполне могут возникнуть новые вызовы, связанные с повышенной военной активностью альянса, в том числе и в Европе.

К этому следует также добавить, что ряд государств – членов НАТО настаивают на укреплении оборонной функции альянса, подразумевая при этом военную опасность с востока. Фантомные боли стран Балтии и скандинавов, опасающихся российской оккупации, усилились после Грузинской войны и вылились в Лиссабоне в серьезные дебаты внутри НАТО по поводу укрепления территориальной обороны. Попытки эксплуатировать тезис о российской угрозе оборачиваются, по словам Сергея Лаврова, тем, что «под этот тезис выстраивается процесс военного планирования, … наблюдается усиление военной активности на севере и в центре Европы, как если бы в этих регионах нарастали угрозы безопасности». Аналогичные претензии по поводу возрастающей военной активности России и провокационном характере учений, в том числе в северном и балтийском регионе, выдвигаются в адрес нашей страны со стороны членов НАТО. Ясно, что «учебная» активность альянса в Европе после выхода из Афганистана может усилить взаимные оборонительные реакции и действия России и НАТО, если не обсуждать эту тему в контексте повышения транспарентности, предсказуемости и снижения военной опасности.

На сессии СРН в декабре 2012 года министры «договорились провести серию интенсивных консультаций, наладить постоянный диалог, чтобы лучше понимать политические аспекты периода после 2014 г., а также технические и логистические задачи, которые могут быть общими для России и стран НАТО». Это крайне важная договоренность, но еще важнее добиться взаимного понимания и выйти на совместные решения и проекты сотрудничества. Преемственность и развитие сотрудничества Россия–НАТО в такой стратегически важной сфере их интересов, а также в связанных с ней областях, может стать цементирующим элементом в условиях возможного дефицита партнерства на других направлениях, особенно по ПРО.

Важным для России было бы большее понимание со стороны НАТО необходимости борьбы с наркотрафиком из Афганистана, готовность сотрудничать в этой сфере. Все еще приходится слышать точку зрения, что это совсем не профильная задача НАТО. Но такой подход вряд ли оправдан. Ведь НАТО и сегодня занимается стабилизацией ситуации в Афганистане, придерживаясь при этом комплексного подхода к обеспечению безопасности. Однако наркоспециализация Афганистана является одной из ключевых проблем безопасности – и внутренней, и внешней. Кроме того, НАТО за последние годы настолько расширила свои функциональные интересы и обязанности, что устранение от участия в борьбе с производством и торговлей наркотиками на этом фоне кажется вряд ли оправданным. Кроме того, необходимо развивать сотрудничество в рамках проекта СРН по подготовке антинаркотического персонала для Афганистана, Пакистана и стран Центральной Азии, но это должно, очевидно, являться одним из направлений комплексного взаимодействия России и НАТО. В этом контексте Россия продолжает ожидать от альянса позитивного ответа на предложение ОДКБ о налаживании сотрудничества, которое можно было бы начать с выработки программы практического взаимодействия, включая программу ОДКБ «Канал».

Фото: www.nato-russia-council.info
Круглый стол «ВТС как фактор
капитализации отношений Россия–НАТО»,
Жуковский, 28 июня 2012 г.

Еще одним способом укрепить линию на реальное стратегическое партнерство могло бы стать развитие серьезного военно-технического сотрудничества (ВТС). Конечно, самый масштабный из возможных проектов – ПРО. Но есть и другие возможности. Совместные военно-технические проекты особенно важны потому, что они связаны с расширением объемов обмена информацией и увеличением взаимной открытости и транспарентности, с одной стороны, и устранением материальных оснований взаимного сдерживания, с другой стороны. И хотя в экономико-технологическом отношении эта сфера остается крайне чувствительной, при устранении политических препятствий развитие кооперации может представлять также и экономический интерес. Возможности есть, и немалые, что, в частности, подтвердил российско-натовский круглый стол «ВТС как фактор капитализации отношений Россия–НАТО», состоявшийся 28 июня 2012 года в городе Жуковский.

Новая пятилетка на стройках Россия–НАТО

Какими же могут стать отношения между Россией и НАТО, скажем, через пять лет? Тенденции развития партнерства весьма противоречивы.

С одной стороны, существенно укрепилась мотивация к партнерству. Очень важно, что лиссабонский прорыв стал не столько ответом на кризис двусторонних отношений Россия–НАТО, сколько логичным результатом поиска новой парадигмы отношений между Россией и Западом. Качественный прогресс в отношениях Россия–НАТО возможен лишь в контексте решения ключевого вопроса современной организации евроатлантической безопасности: как вписать в нее Россию в качестве заинтересованного и равноправного партнера в ситуации, когда она не может быть частью евроатлантического сообщества, организованного вокруг его основных опор – НАТО и ЕС. Вряд ли такого прогресса можно добиться только за счет развития прагматического взаимодействия, поскольку подобный подход оставляет за скобками ключевую проблему – стратегические цели политики безопасности.

Многие на Западе понимают необходимость формирования новых отношений сотрудничества с Россией, а значит – и поиска конструктивных ответов на ее сохраняющуюся озабоченность в русле стратегического партнерства. В России также осознают, что формирование сообщества евроатлантической безопасности возможно лишь при выходе на новое качество партнерства с НАТО. В свою очередь, партнерство Россия–НАТО является не только важным измерением отношений сторон, но и существенным образом влияет на их характер и политический климат.

Все это так, но все же на смену красным линиям в отношениях (расширение НАТО на пространство СНГ и Косово) приходят другие взрывоопасные темы, такие как ПРО или Сирия. По-прежнему дефицит доверия признается основным препятствием сотрудничества, а преодолеть его не позволяет ограниченность этого сотрудничества. По-прежнему велики сомнения в том, что очередной «исторический» этап в отношениях положит конец сложившемуся кризисному циклу. Попытки удержать динамику партнерства от наметившейся стагнации вполне могут быть подорваны неспособностью сторон разрешить принципиальные разногласия. Тогда на место «исторического этапа» вновь придет «упущенный исторический шанс».

И самое интересное, что эти противоречивые векторы вполне укладываются в следующую «пятилетку». Ведь в ближайшие год-полтора должно быть ясно, есть ли перспектива решения противоречий по ПРО, а затем определится и отношение России к переходу США к очередной фазе программы. В ближайшие месяцы станет понятно, насколько возможно сохранить поступательное развитие российско-американских отношений. А через три-четыре года наступит время новой смены политических элит, когда необходимо будет особенно тщательно взвешивать баланс достижений и потерь.

За это время существенно изменится ситуация в конфликтных зонах и регионах. Достаточно сказать, что угроза нового наступления талибов и нового обвала в Афганистане является более чем вероятной. Абсолютно неясно, чем закончится сирийский конфликт и как он повлияет на отношения России с западными партнерами. В геополитическом отношении более ясным станет ответ на вопрос, совместимы ли западный интеграционный проект и евразийский, инициированный Россией в качестве главного приоритета, и насколько совместим евразийский проект России с ее европейским выбором.

Этот «событийный» список можно продолжать, но он явно не добавит определенности. Прогнозировать развитие отношений Россия–НАТО предельно сложно, а сценарный анализ позволяет рассматривать широкий диапазон вариантов: от прорыва к реальному стратегическому партнерству до очередного кризиса отношений, чреватый, по мнению российского руководства, новой гонкой вооружений. Поэтому сложившееся за предыдущую пятилетку понимание необходимости разрешения проблемы «двух Европ», ликвидации разделительных линий и формирования евроатлантического сообщества безопасности, несмотря на существующие разногласия, важно поддерживать в качестве основополагающего интереса. В этом случае диапазон вероятных сценариев сузится: поддержание повышающегося уровня конструктивного диалога и практического сотрудничества и обретение опыта совместных действий, как минимум, позволят избежать сваливания в новый кризис. Ну а предел максимума определяется, вероятно, достижением компромиссных решений, прежде всего – по ПРО.

1. Заявление по итогам встречи в верхах в Страсбурге/Келе. Обнародовано главами государств и правительств, участвовавшими в заседании Североатлантического совета в Страсбурге/Келе 4 апреля 2009 года.

2. Charles Kupchan. Decision Time: NATO's hard choices / NATO Review. 2009. No.2.

3. NATO 2020: Assured Security; Dynamic Engagement. Analysis and Recommendations of the Group of Experts on a New Strategic Concept for NATO. 17 May 2010.

4. И. Солтановский. Отношения Россия – НАТО: размышления в связи с двойным юбилеем // Европейская безопасность: события, оценки, прогнозы. – Выпуск 28 (44), июль 2012 г. С. 2.

5. Там же. С. 4.

6. Активное участие, современная оборона. Стратегическая Концепция Обороны и Обеспечения Безопасности Членов Организации Североатлантического Договора. Утверждена Главами Государств и Правительств в Лиссабоне 19 ноября 2010 г.

7. NATO/Japan: Tokyo and Washington want to involve NATO in Asia Pacific Region / Europe Diplomacy and Defence, N 575, 22 January 2013. P.4.

8. Там же.