Россия и страны СНГ: «взросление» отношений

Распад Советского Союза в 1991 г. стал окончанием почти 500-летнего периода в российской истории, когда содержанием, а долгое время и формой российской государственности была империя. Эта перемена состояний имела огромные последствия в том числе для внешней политики.

Распад Советского Союза в 1991 г. стал окончанием почти 500-летнего периода в российской истории, когда содержанием, а долгое время и формой российской государственности была империя. Эта перемена состояний имела огромные последствия в том числе для внешней политики.

Вопреки надеждам одних и страхам других, за распадом СССР, в отличие от крушения Российской империи в 1917 г., не последовал процесс имперской реставрации в новом обличье. Два десятилетия спустя все бывшие советские союзные республики не только сохранили свою государственность, но сумели вписаться в мировое сообщество.

Вписалась в мировое сообщество и современная Россия – Российская Федерация. Распад СССР не продолжился уже в пределах РФ. Хотя и не без труда, Россия в 1990-е – начале 2000-х гг. консолидировала свою государственную территорию. Военным, а затем политическим путем была решена проблема чеченского сепаратизма, дипломатическим путем улажены отношения с Татарстаном, правовым путем была обеспечена супрематия Конституции РФ на всей ее территории. Несмотря на частые утверждения об «искусственном характере» нынешних границ РФ, эти границы в основном совпадают с рубежами России 1650 г. – до присоединения Украины и петровских завоеваний. Эту же территорию Россия сохранила и в период предыдущего распада империи в 1917-1918 гг.  

Выход из имперского существования – всегда длительный и болезненный процесс. Необходимость выстраивать отношения с бывшими колониями или имперскими окраинами – сложный вызов для бывших метрополий. Применительно к Российской Федерации ряд факторов облегчают эту задачу, но ряд других делают ее более сложной.

К позитивным факторам относится прежде всего то, что распад СССР – по сравнению с распадом Французской, Португальской, даже Британской империй - носил в целом мирный и «малокровный» характер. Главная причина этого – в том, что сама Россия, точнее, ее элита, стала инициатором демонтажа империи. К этому вела логика борьбы общества против всевластия КПСС, ассоциировавшейся с «союзным Центром». Верховный Совет РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете 12 июня 1990 г. – раньше, чем какая-либо союзная республика, за исключением прибалтийских. Год спустя состоялись всенародные выборы Президента РСФСР.

К выходу из состава СССР подталкивали и претензии других союзных республик: Россия устала быть донором. Прагматический расчет указывал: основные ресурсы сосредоточены на территории России, основными адресатами союзных дотаций являются окраинные республики. Наконец, стремясь заручиться поддержкой других республик в противостоянии с союзным Центром, руководство РСФСР отказалось от неформального статуса «старшего брата» в советской «семье народов» и провозгласило курс на выстраивание отношений с другими республиками как равноправными государствамии. Так был реализован известный лозунг XIX века – «За вашу и нашу свободу!»

Распад СССР произошел мирно и добровольно. Представители республик, составивших в 1922 г. Советский Союз, договорились в Беловежской пуще о роспуске союза. Президент СССР вскоре после этого добровольно подал в отставку. Он передал символы верховной власти – ядерный чемоданчик и Кремлевскую резиденцию -  президенту России. Особо следует выделить роль командования Вооруженных Сил СССР, согласившегося с роспуском Союза и разделом армии и флота.

Российская Федерация с самого начала признала новые государства в границах, совпадавших с административными границами союзных республик – несмотря на то, что за пределами этих границ оказалось около 25 млн. этнических русских, в ряде случаев проживавших компактно на обширных территориях. Особенно тяжело стояли вопросы об Украине, Крыме, Севастополе, Черноморском флоте. Российское руководство воздержалось от претензий в отношении Украины, чтобы избежать конфликта с республикой, еще обладавшей частью советского ядерного арсенала.

В первое десятилетие становления новой России (1990-е гг.) страна была сосредоточена на решении своих внутренних проблем, а во внешней политике – на выстраивании отношений с Западом. Российской Федерации было крайне важно сохранить правопреемство по отношению к СССР (и Российской империи), место в Совете Безопасности ООН, полный контроль над ядерным потенциалом СССР. Для того, чтобы занять на международной арене нишу бывшего СССР, Москва приняла на себя ответственность за долги Союза и взяла под контроль его активы и воинские формирования, расположенные за рубежом.

Государства, возникшие на месте бывшего СССР, оставались реально на периферии внешней политики РФ. Появившийся в момент распада СССР термин «ближнее зарубежье» обозначал не временный характер независимости новых государств, как подозревали на Западе, а отражал переход от отношения к бывшим республикам как к окраинам единой страны к отношению к ним как к подлинно суверенным государствам. Политическая и психологическая адаптация потребовала нескольких лет. Поворотным пунктом стал  «большой договор» с Украиной (1997 г.), закрепивший нынешнюю российско-украинскую границу. Фактически этот договор стал окончательным признанием со стороны Москвы независимости Украины.

Созданное в момент роспуска СССР Содружество независимых государств (СНГ) с самого начала стало не площадкой для реинтеграции новых государств вокруг бывшей метрополии, а, наоборот, инструментом совместного выхода из имперского состояния и фактором становления новых государств, укрепления их независимости. Согласившись на формат равноправного тесного общения без жестких обязательств, Россия фактически помогла новым государствам встать на ноги.  

СНГ способствовал смягчению – в том числе в общественном сознании – шока от распада СССР. Между бывшими республиками сохранялась открытость границ. Вплоть до 1993 г. денежной единицей стран СНГ являлся российский рубль. Сохранялись значительные российские дотации на энергоносители и сырье, поставляемые новым независимым государствам. Россия использовала механизмы СНГ для тушения – силами российской армии и усилиями российской дипломатии - этнических конфликтов, вспыхнувших в Приднестровье, Абхазии, Южной Осетии, Карабахе, в Таджикистане. В то же время эффективность собственно структур СНГ, исполняемость решений организации оставались крайне низкими.

Во втором десятилетии (2000-е гг.) Россия стала проводить более прагматический курс в отношении соседей. Термин «ближнее зарубежье» выпал из оборота. Москва сосредоточилась в основном на содействии экспансии российского капитала, проецировании политического влияния, закреплении культурного присутствия на территории новых государств. На смену идеи империи пришла идея России - великой державы.

При внешнем сходстве между двумя этими понятиями существуют важные отличия. Если империя – как Российская, так и советская – заботилась не столько о процветании метрополии (ее как таковой в России не было, если не считать столицы – Петербург, а затем Москву), сколько о поддержке и развитии окраин и подконтрольных стран, то великая держава сосредоточена прежде всего на укреплении собственной мощи и влияния во внешнем мире. 

Знаковым событием в этом смысле стало прекращение в 2005 г. дотирования поставок российских энергоносителей в страны СНГ. Политика «Газпрома», направленная на максимизацию прибыли, была полностью поддержана российским государством. Результатом стал демонтаж «имперских преференций» в экономических отношениях России с бывшими республиками. Украина, Белоруссия, Молдавия, Армения и Грузия – при всем различии политических отношений между каждой из этих стран и Россией – перестали быть «ближним зарубежьем» и стали для Москвы «просто» заграницей.  

Несмотря на безусловное признание независимости бывших окраин и первостепенное внимание к экономическим вопросам, российское руководство стремилось исключить где-либо на пространстве СНГ преобладающее влияние третьих держав.

Уже с середины 1990-х гг. Москва столкнулась с экономическим и политическим проникновением в Каспийский регион США и европейских стран, попытками Турции распространить влияние в Азербайджане т тюркоязычных республиках Центральной Азии, стремлением политических сил в Бухаресте реализовать идею «великой Румынии» и т.д. В этих условиях Москва обозначила «красные линии», нарушение которых она рассматривала как угрозу безопасности страны. Речь шла о вступлении стран СНГ в НАТО, размещении на их территории иностранных военных баз и о применении этими странами военной силы без санкции Москвы.

В начале 2000-х гг. эти «красные линии» подверглись проверке. Москва скорректировала свой подход, согласившись после 11 сентября 2001 г. с размещением американских военных баз на территории Узбекистана и Киргизии. При этом особо подчеркивалось, что приход американских военных в Центральную Азию связан с необходимостью проведения антитеррористической операции в Афганистане и носит, таким образом, чрезвычайный, временный характер. Российское руководство также решило не считать угрозой безопасности РФ нахождение американских военных инструкторов в Грузии в рамках программы обучения и перевооружения грузинской армии.

Реакция руководства России на вторую после окончания «холодной войны» волну расширения НАТО была также сдержанной. Оказавшись не в состоянии в 1999 г. предотвратить присоединение к Северо-Атлантическому альянсу Польши, Чехии и Венгрии, Москва приняла к сведению вступление в НАТО в 2004 г. Латвии, Литвы и Эстонии. В практическом плане больше проблем возникло у России – учитывая эксклавное положение Калиниграда - в связи с одновременным вступлением трех балтийских государств в Европейский Союз. С момента, когда Государственный совет СССР санкционировал выход Прибалтики из состава Советского Союза, эти страны не рассматривались в качестве субъектов или объектов интеграционных проектов, инициировавшихся Москвой. На балтийском направлении Россия стремилась прежде всего к защите своей безопасности, экономических интересов и обеспечению гражданских и политических прав русскоязычных жителей Латвии и Эстонии, не получивших автоматически гражданства новых государств.

Наиболее серьезным испытанием для российской внешней политики в странах СНГ в 2000-е гг. стали т.н. цветные революции в Грузии (2003 г.), Украине (2004 г.) и Киргизии (2005 г.). «Цветные» революции виделись из Москвы в виде заговоров США и местных проамериканских сил с целью смены режимов в странах СНГ и замены прежних правителей активными прозападными деятелями. Как минимум, такие перевороты сокращали объем влияния РФ в странах СНГ; как максимум, они расценивались как репетиции для «главной» цветной революции – в самой России. Такие опасения были особенно сильны в Москве в начале 2005 г. В то же время каждая «цветная» революция имела собственные геополитические последствия.

 «Тюльпановая» революция в Киргизии открыла перспективу дестабилизации не только этой небольшой страны, но и всего региона Центральной Азии. Вскоре после свержения лояльной Москве власти в Бишкеке произошел мятеж в Андижане, угрожавший «взорвать» Ферганскую долину и воодушевить радикал-экстремистов, выступления которых в Узбекистане и Киргизии были с большим трудом подавлены местными силовиками в 1999-2000 гг.  

«Оранжевая» революция в Украине открыла перед Москвой другую перспективу – расширения НАТО вплоть до границ РФ. В начале 2008 г. украинское руководство при поддержке США обратилось с просьбой о предоставлении Киеву т.н. Плана действий по членству в НАТО. Хотя на Бухарестском саммите альянса благодаря позиции Германии и Франции такой план Украине (и Грузии) предоставлен не был, страны НАТО официально пообещали Киеву и Тбилиси место в своих рядах. Это решение спровоцировало опасный рост напряженности в отношениях России и США, а также между РФ и Украиной. 

Наконец, «революция роз» в Грузии привела уже в 2004 г. к применению грузинской стороной силы в конфликтных ситуациях, в которых Москва выступала в качестве главного миротворца. К лету 2008 г. – на фоне бухарестского решения - напряженность вокруг Южной Осетии и Абхазии достигла пика. Попытка президента Грузии Михаила Саакашвили – при фактическом попустительстве администрации Джорджа Буша в Вашингтоне - силовым путем решить грузино-осетинский конфликт привел к войне между Россией и Грузией.

Пятидневная августовская война стала самым опасным событием на постсоветском пространстве с момента распада СССР: открылась перспектива конфликта в Крыму и даже прямого столкновения между РФ и США. В Москве на высшем уровне было заявлено о готовности к новой «холодной войне», при этом страны СНГ были обозначены как сфера привилегированных интересов Российской Федерации.

Нового противостояния, однако, не последовало. В сентябре 2008 г. мировой финансово-экономический кризис переключил внимание всех государств на проблемы экономики. На президентских выборах в США в ноябре победил кандидат демократов Барак Обама, резко критиковавший внешнюю политику Дж.Буша. В 2009 г. в российско-американских отношениях произошла т.н. перезагрузка, позволившая ослабить напряженность и перейти к практическому сотрудничеству в зонах совпадающих интересов. Ситуацию на Кавказе, где Москва вскоре после войны с Грузией признала независимость Абхазии и Южной Осетии, удалось вывести за скобки в отношениях между РФ, с одной стороны, и США, НАТО и ЕС, с другой. В Украине на президентских выборах 2010 г. победил кандидат Партии регионов Виктор Янукович, который в законодательном порядке закрепил внеблоковый статус Украины. Как и в отношении Грузии после войны 2008 г., вопрос о членстве Украины в НАТО утратил актуальность.

В начале третьего десятилетия (2010-е гг.) руководство России сочло возможным перейти к шагам по реальной интеграции с отдельными странами СНГ. В 2010 г. заработал Таможенный союз трех стран – Белоруссии, Казахстана и РФ. С 2012 г. экономики этих стран образуют Единое экономическое пространство. Интеграционные усилия в рамках ТС оказались не бесплодными, так как основываются на реальных экономических интересах. Создание ЕЭП, однако, предполагает такую степень открытости национальных экономик, свободы передвижения капиталов и гарантий прав частной собственности, которая до сих пор отсутствует в Белоруссии. Это обстоятельство может стать серьезным тормозом или даже непреодолимым препятствием в процессе интеграции Белоруссии в ЕЭП.

В России существуют планы еще более глубокой интеграции – формирования на базе ТС и ЕЭП Валютного союза, в рамках которого российский рубль становился бы региональной валютой, обслуживающей огромное пространство между Евросоюзом и Китаем.

Есть стремление двигаться не только вглубь, но и вширь, постепенно включая в зону интеграции страны Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) – т.е., помимо трех стран «интеграционного ядра» (Белоруссии, Казахстана и России), также Армению, Киргизию и Таджикистан. Предпринимаются попытки вовлечь в Таможенный Союз Украину.

Экономическая интеграция сочетается с интеграцией в сфере безопасности. Еще в 1999 г. Договор о коллективной безопасности стран СНГ, подписанный в 1992 г. в Ташкенте с целью главным образом упорядочения раздела военного наследства СССР, был преобразован в Организацию (ОДКБ). В ОДКБ вошли практически те же страны, что участвуют в процессе экономической интеграции: Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан. Узбекистан то выходил из ОДКБ, то возвращался в его состав, но и в этом случае занимал в Организации особое положение. С 2010-х гг. стали предприниматься целенаправленные шаги с целью создания в рамках ОДКБ «союза безопасности» для тесной координации политики в соответствующих областях и создания интегрированных сил для действия в различных ситуациях.

Осенью 2011 г. Владимир Путин выдвинул идею т.н. Евразийского союза. Речь идет о создании на большей части пространства СНГ центра силы с интегрированной экономикой, единой системой обороны и безопасности и общим гуманитарным пространством. Моделью Евразийского интеграционного проекта называется Европейский союз. В этой связи планируется создание наднациональных органов управления, начиная с экономической области.

Перспективы Евразийского союза зависят от того, удастся ли его инициаторам и создателям избежать соблазна забегания вперед. Экономическая интеграция в рамках Таможенного союза является успешной и может стать основой для начала формирования Единого экономического пространства. Но уже на этой стадии необходимо иметь в виду: создание ЕЭП с полноценным участием Белоруссии невозможно в условиях существующего политического режима в Минске. Еще больше проблем с Валютным союзом. Не ясно, идет ли речь о рубле как об общей валюте участвующих в союзе стран, наподобие евро, или же о придании российскому рублю функции общей валюты, наподобие доллара. Соответственно, непонятно, кто будет обладать правом эмиссии денег в рамках ВС.  

Поспешное расширение зоны экономической интеграции может не только создать трудности для стран-основателей ТС и ЕЭП, но и подорвать доверие ко всему проекту. Очевидно, что Киргизии и Таджикистану предстоит пройти большой и трудный путь, чтобы обеспечить экономические и политические условия, сопоставимые с казахстанскими. Еще более разрушительным может стать стремление во что бы то ни стало включить в интеграционный процесс Украину. Для любой конфигурации власти в Киеве интеграция с Россией – это, в конечном счете, подчинение Москве. Даже если то или иное украинское правительство согласится – по тактическим соображениям – присоединиться к евразийскому интеграционному проекту, такое решение может быть оспорено и изменено следующим правительством.

Таким образом, геополитические амбиции не должны игнорировать экономические интересы и политические реалии. Российская Федерация стремится – посредством интеграции – обрести новое равновесие и занять более высокое место на ставшей уже глобальной арене. Другие государства и их элиты преследуют свои цели, отчасти идущие в русле российских, отчасти нет. Поэтому, встав на путь интеграции, необходимо помнить о двух вещах. Во-первых, в любом интеграционном проекте должен быть донор, и в Евразийском проекте таким донором является Россия. Во-вторых, для каждого из государств СНГ независимость означает, прежде всего, независимость от России. И ей они не готовы поступиться.  

Из сказанного следует необходимость поддержания баланса между амбициями и ресурсами, вложениями и приобретениями. Критерием при этом могут служить лишь национальные интересы самой РФ. Главное для России в начале XXI столетия – это не создание геополитической конструкции, а преодоление собственной отсталости, запуск успешной национальной модели развития. Очевидны в этой связи первостепенная значимость внешних ресурсов модернизации и неуклонное следование принципу стратегической самостоятельности. Интеграция со странами СНГ может принести существенную экономическую выгоду; а необходимость надежного обеспечения безопасности по периметру границ РФ – прежде всего от новых вызовов - очевидна.

Традиционный территориальный императив – поиск геополитических балансов с соседями и конкурентами - требует переосмысления.

Помимо полноформатной интеграции со странами СНГ, России требуются экономическая интеграция с Европейским союзом, политическое сотрудничество с ним, а также формирование единого пространства безопасности в Евро-Атлантике, т.е. прежде всего демилитаризация отношений с США, тесное и сбалансированное сотрудничество с Китаем и реализация себя в качестве Евро-Тихоокеанской державы. В XXI веке у российской внешней политики много дел.