Россия и Канада в Арктике на фоне украинского кризиса

В статье рассматриваются российско-канадские отношения в Арктике с 2014 по 2022 год. С 2014 по 2021 г. сотрудничество в Арктике и на Севере считалось приоритетным направлением российско-канадских отношений. Однако неоднократно отмечалось, что несмотря на значительный потенциал для взаимодействия, существуют риски сокращения связей под влиянием нарастающих негативных тенденций в других сферах двусторонних отношений и на фоне общего кризиса отношений России и Запада. Эти опасения оправдались. В период председательства России в Арктическом совете (2021–2023 гг.) произошли изменения, выходящие за рамки арктической повестки, которые стали поворотным моментом для Арктического совета, международного сотрудничества в Арктике, отношений России и Канады в регионе. На фоне обострения украинского кризиса Арктический совет приостановил свою полномасштабную деятельность, свернуты многие форматы многостороннего взаимодействия с участием России, нивелированы успехи прошлых лет инвестиционно-экономического взаимодействия России и Канады, происходит переосмысление вопросов безопасности в Арктическом регионе. Данные тенденции оказывают влияние на будущий характер отношений этих стран в Арктике. 

Введение

Развитие политических отношений между Москвой и Оттавой с 2014 г. показывает, что кризис в отношениях России и Запада оказал влияние на двустороннее взаимодействие; оно ограничено санкционной войной и обвинительной риторикой с обеих сторон. Политика Канады в отношении России формируется как ответ на глобальные действия России, не соответствующие канадскому видению, базирующемуся на идее «мирового порядка, основанного на правилах». В своём внешнеполитическом курсе в отношении России Канада учитывает взгляды США и союзников по НАТО. Украинский фактор также оказывает влияние на формирование внешнеполитической стратегии Канады. Политика России в отношении Канады на двустороннем уровне, скорее, носит ответный характер на меры, предпринимаемые Канадой в отношении России[1].

Одним из немногих направлений двусторонних отношений, стоявших до недавнего времени «особняком» от данной логики, и практически не попадавших под влияние перечисленных факторов, было взаимодействие России и Канады по арктическим вопросам.

Сотрудничество в Арктике и на Севере считалось приоритетным направлением российско-канадских отношений с 2014 по 2021 г. Тем не менее, уже тогда отмечалось, что, несмотря на значительный потенциал для взаимодействия, существуют риски сокращения связей под влиянием нарастающих негативных тенденций в других сферах двусторонних отношений и общего кризиса отношений России и Запада.

Эти опасения оправдались. В период председательства России в Арктическом совете (2021–2023 гг.) произошли политические изменения, выходящие за рамки арктической повестки, которые стали поворотным моментом для Арктического совета, международного сотрудничества в Арктике, отношений России и Канады в регионе. События 2022 года, связанные с обострением украинского кризиса, оказали негативное влияние на международное сотрудничество в Арктике, включая взаимодействие между Россией и Канадой в регионе.

Алла Левченко:
«Rules-based international order»: правила «либерального» тона

Арктический совет на паузе

Вскоре после начала российской специальной операции на Украине семь стран — участниц Арктического совета, 3 марта 2022 г., объявили о приостановке участия своих представителей во всех официальных мероприятиях Арктического совета и его вспомогательных органах, а также об отказе направлять своих представителей на заседания Совета, проходящие на территории России[2]. 8 июня 2022 г. страны АС выпустили заявление о намерении осуществлять ограниченное возобновление работы в Арктическом совете по проектам, не связанным с участием Российской Федерации[3].

Общеполитические разногласия на глобальном уровне ранее уже оказывали некоторое влияние на взаимодействие в рамках Арктического совета. Так, в апреле 2014 г. Канада, на тот момент председатель в Арктическом совете, в знак несогласия с российской политикой в отношении Крыма и Украины отказалась направлять в Москву своих представителей на встречу Целевой группы Арктического совета по проблемам выбросов метана и сажи. В тот момент речь шла об отказе от участия лишь в одной из рабочих групп совета, а не о министерской встрече, поэтому значение данного эпизода по его итогам не стоит преувеличивать — оно несопоставимо с текущей ситуацией. Данный случай служит примером, когда украинский фактор оказал непосредственное влияние на принятие внешнеполитического решения Канадой в отношении России.

Несмотря на санкции и отсутствие прозрачности в вопросах «жёсткой безопасности», с 2014 по 2021 год оставались области, в которых у двух арктических государств было больше общих интересов, чем разногласий, и в которых с 2014 года произошли некоторые позитивные сдвиги. Однако в 2022 году многие результаты оказались заморожены.

Так, например, в 2015 году был создан Арктический форум береговых охран (Arctic Coast Guard Forum). Россия и Канада развивали активное взаимодействие по данному направлению. Однако после начала российской специальной операции Канадская береговая охрана (Canadian Coast Guard, CCG) поставила на паузу своё участие в деятельности Форума[4].

До 2022 г. осуществлялось взаимодействие между российскими и канадскими университетами по линии Университета Арктики (The University of the Arctic, UArctic) — это сеть, в которую входили более 150 университетов всех арктических государств. В 2022 г. университет выпустил заявление о приостановке членства России, то есть 55 российских университетов и институтов, «до тех пор, пока ситуация не позволит возобновить работу»[5].

С 2018 г действовало многостороннее Соглашение по укреплению международного арктического научного сотрудничества. Сложившаяся в 2022 г. ситуация наносит значительный урон научному сотрудничеству в Арктике, так как многие проекты с участием России поставлены на паузу.

Схожая ситуация и по линии взаимодействия в рамках Соглашения о предотвращении нерегулируемого промысла в открытом море и центральной части Северного Ледовитого океана, которое также было подписано в годы кризиса, в 2018 году. Практическая реализация договорённостей в рамках данного соглашения столкнётся с трудностями при инициировании комплексных исследований без прямого участия России[6].

Александр Вершинин:
Дивизия СС «Галиция»: между исторической реальностью и политической конъюнктурой

Остаётся в силе Международный кодекс для судов, работающих в полярных водах, или Полярный кодекс (International Code for Ships Operating in Polar Waters), который вступил в силу в 2017 г. Он разрабатывался под эгидой Международной морской организации при ООН (International Maritime Organization).

Вероятнее всего, в условиях, когда Арктический совет действует в ограниченном режиме, возрастёт роль других организаций по решению вопросов безопасности деятельности, природоохраны, таких как Морская международная организация, Международная гидрографическая организация и Всемирная метеорологическая организация, так как по их линии техническое взаимодействие с участием России продолжается[7].

Прерывание экономического сотрудничества

Усиление разногласий между Россией и Западом в 2022 г. сказалось и на двустороннем инвестиционно-экономическом сотрудничестве России и Канады. Режим взаимных санкций уже с 2014 г. затрагивал сотрудничество этих стран в Арктике. В декабре 2014 г. Канада объявила об ограничениях на экспорт технологий и финансовых услуг, используемых в России для разведки и добычи нефти, что усложнило ситуацию для российской нефтегазовой отрасли. Эти меры по-прежнему остаются в силе.

В 2022 г. на фоне специальной военной операции (СВО) России на Украине и последовавших за ней антироссийских санкций корпорация «Кинросс Голд» (Kinross Gold) сообщила о приостановке своей деятельности, а затем о продаже её российских активов компании «Хайлэнд Голд Майнинг» (Highland Gold Mining)[8]. Таким образом, из России ушёл крупнейший канадский инвестор в золотодобывающую отрасль, который вёл деятельность в России с 1995 года.

Стоит отметить, что ущерб от низкого уровня развития российско-канадских экономических отношений как для российской, так и для канадской экономики оценивается как незначительный.

Иван Тимофеев:
Санкции и конфискация российской собственности. Первый опыт

Переосмысление военной безопасности

Помимо неопределённости на фоне приостановки полноценного функционирования Арктического совета и продолжения режима санкций, в 2022 г. происходит переосмысление вопросов безопасности в Арктике, пересмотр стратегии НАТО и США в этом регионе. И это имеет непосредственное отношение к будущему канадской политики в регионе и взаимодействию с Россией.

Низкий уровень доверия и транспарентности в вопросах безопасности усиливали разногласия между Россией и Канадой с 2014 г., до этого арктические государства поддерживали сотрудничество по военно-политическим вопросам. Однако оно было прервано в связи с обострением отношений России и Запада на фоне украинского кризиса. Перестали проводиться встречи начальников генеральных штабов. В результате Россия больше не была представлена на многосторонних площадках, где обсуждаются вопросы региональной безопасности. С 2014 по 2021 год оценка военных и невоенных угроз в Арктике практически не менялась. Однако сохранялось ощущение неопределённости относительно того, в каком направлении будет развиваться в дальнейшем военно-политическая обстановка в регионе. Сейчас становится ясно, что напряжённость в Арктическом регионе возрастает.

Политика НАТО в Арктике претерпевает изменения. Альянс намерен расширить своё присутствие в регионе. В августе 2022 г. генеральный секретарь НАТО впервые посетил канадскую арктическую зону, отметив, что высокий Север стратегически важен для евроатлантической безопасности и что рост военной активности России в регионе является стратегическим вызовом для всех членов НАТО[9]. Сотрудничество России и Китая в Арктике также оценивается членами НАТО как вызов интересам альянса.

По российским оценкам, одним из главных вызовов в сфере безопасности в Арктике является возрастающая военная активность НАТО, в том числе в контексте вступления в блок Финляндии и возможного вступления Швеции, т.е. двух арктических государств. Также отмечается усиление военной активности в Заполярье и неарктических стран НАТО, в частности, Великобритании. Современная тенденция несёт в себе риски возникновения непреднамеренных инцидентов, которые могут осложнить военно-политическую обстановку в Арктике.

Североатлантическим альянсом роль Канады в Арктике рассматривается как ключевой фактор для укрепления обороноспособности НАТО на Севере. В центре внимания находится вопрос о модернизации американо-канадской оборонной системы НОРАД, которая представляет собой объединённую систему аэрокосмической обороны этих сторон.

Канада воспринимает НАТО как организацию, вносящую весомый вклад в обеспечение международного мира и безопасности, а членство в НАТО рассматривает как основу канадской политики безопасности и обороны. США является важнейшим партнёром и союзником Канады.

В октябре 2022 г. США утвердили Национальную стратегию для Арктического региона, в ней говорится о необходимости укрепления отношений с союзниками и партнёрами в Арктике[10]. В частности, о намерении сотрудничать с Канадой в деле модернизации НОРАД. Планы по модернизации НОРАД упоминались в Стратегии Канады по обороне 2017 г. под названием «Сильная, безопасная и вовлечённая» (Strong, Secure and Engaged)[11]. Практическая договорённость об этом между Дж. Трюдо и Дж. Байденом была достигнута ещё в начале 2021 г., но до недавнего момента активных действий со стороны администрацией Дж. Трюдо не было. Первые практические шаги в этом направлении стали предприниматься в 2022 г., когда министр национальной обороны Канады Анита Ананд объявила о намерении направить 4,9 млрд долл. в течение следующих шести лет на модернизацию НОРАД[12], и в целом Канадой взят курс увеличения расходов на оборону.

Если говорить о планах официальной канадской политики в отношении России и о существующей в настоящей момент риторике, то они суммированы в интервью канадского министра иностранных дел Мелани Джоли, опубликованном в октябре 2022 года. Она подчёркнула, что цель Канады на данный момент — максимально усилить давление на Россию в дипломатическом, экономическом и политическом плане. Это будет стратегией Канады до тех пор, пока Россия не изменит свой курс. В отношении Арктического совета она отметила, что «Россия поставила себя в ситуацию самоизоляции, в том числе, от общих проблем, с которыми сталкивается Арктика»[13].

Рабочая тетрадь РСМД
Будущее Арктического совета

Экспертная дискуссия в Канаде

Имеет ли значение для канадской внешней политики приостановка деятельности Арктического совета? Вероятнее — да, чем нет, учитывая, что Канада была причастна к формированию самой идеи создания АС в 1996 году.

Как отмечает канадский политолог Майкл Байерс, то, что происходит с Арктическим советом, — «Это печальная ирония для форума, который был основан при активном участии канадских лидеров, чтобы помочь постсоветской России войти в международное сообщество»[14].

В канадских экспертных кругах обсуждается будущий формата Арктического совета и вопрос отношений с Россией по арктическим вопросам.

По мнению Джереми Кинзмана, бывшего посла Канады в России, следует «сохранить Арктический совет в “нетронутом” виде, а также продолжить взаимодействие с Россией»[15].

Канадский эксперт по арктическим вопросам Уитни Лакенбауэр комментирует, что Циркумполярный форум, не включающий Россию, трудно себе представить, с учетом размера российских арктических территорий. Однако единственный способ возобновления работы Арктического совета — прекращение Россией спецоперации[16].

Как отмечает канадский политолог Роб Хюберт, профессор Университета Калгари, одним из важнейших направлений внешней политики Канады в Арктике является всесторонняя поддержка деятельности Арктического совета. Так было с момента его создания. Таким образом, всё, что может нанести вред Арктическому совету как форуму и его работе на основе сотрудничества, будет рассматриваться как серьёзный удар по канадской внешней политике в Арктическом регионе. Р. Хюберт уверен в том, что Канада поддержит скорейшее возвращение к работе в обычном режиме в деятельности Совета, однако, маловероятно, что это произойдёт в ближайшее время[17].

Остановимся подробнее на анализе Роба Хюберта. Он видит два варианта развития ситуации: либо возобновление работы Совета без участия России, как это сделала Группа семи (G7), либо продолжение паузы в надежде на то, что отношения будут восстановлены.

Также он полагает, что Россия впоследствии может самостоятельно отказаться от дальнейшего участия в деятельности АС, если вслед за Финляндией в НАТО будет принята Швеция и 7 из 8 стран — участников Арктического совета будут членами альянса. По мнению Р. Хюберта, если Россия выйдет из Совета, она может попытаться создать собственную арктическую международную организацию в противовес новому Арктическому совету в формате АС-7, предложив Китаю роль, выходящую за рамки функций наблюдателя в Арктическом совете, что усилило бы его позиции в Арктике. Есть вероятность присоединения Индии к такому союзу. Независимо от состава членов, создание альтернативы Арктическому совету будет способствовать институционализации раскола в Арктике[18].

8 июня 2022 г. Страны АС выпустили заявление о намерении осуществить ограниченное возобновление работы в Арктическом совете по проектам, не связанным с участием Российской Федерации. Россия, в свою очередь, сконцентрировалась на внутринациональных целях и проектах председательства. Таким образом, к моменту завершения председательства России в АС сотрудничество России и западных стран в Арктике, включая взаимодействие с Канадой, было практически сведено к нулю. Дальнейшая судьба Арктического совета будет решаться уже в рамках председательства Норвегии, которое началось по истечении периода председательства России в мае 2023 года. Как отмечает Николай Корчунов, посол по особым поручениям МИД России, старшее должностное лицо Арктического совета от Российской Федерации, Россия заинтересована в эффективной работе Арктического совета. Председательствующая в организации Норвегия заявила о нацеленности возобновить деятельность рабочих групп «уже этой осенью». Однако норвежскому председательству это сделать непросто ввиду соответствующей позиции некоторых других арктических стран[19].

Наталья Вяхирева:
Арктика с акцентом на Азию

Заключение

В политике Канады на арктическом направлении будет происходить смена акцентов от социальных и экологических проблем на Крайнем Севере к вопросам обороны и безопасности, учитывая растущую важность региона для ближайшего союзника Канады — США и для НАТО, членом которой является Канада. Усиление разногласий между Россией и США, Россией и НАТО, обновлённая роль Канады как форпоста безопасности в Арктике, будут диктовать будущий характер отношений Канады с Россией в этом регионе.

Под влиянием международной ситуации претерпевает изменения и политика России в Арктике. Если раньше Россия в региональных проектах отдавала приоритет взаимодействию с арктическими государствами, то в новых условиях акцент смещается на взаимодействие с азиатскими государствами в Арктике. В то же время Россия по-прежнему заинтересована в эффективной деятельности Арктического совета, учитывая, что многие возникающие в регионе вызовы, в первую очередь, климатические, имеют глобальный характер и их последствия ощущают на себе все регионы мира.

Впервые опубликовано в журнале «Россия и Америка в XXI веке».

[1] См. подробнее: Viakhireva, Natalia. 2021. “Russia-Canada Relations in the Period of Crisis, 2014-20” // Canadian Journal of European and Russian Studies (CJERS) 14(1) 2020: 30-54, ISSN 2562-8429. URL: https://ojs.library.carleton.ca/index.php/CJERS/article/view/2671

[2] Joint Statement on Arctic Council Cooperation Following Russia’s Invasion of Ukraine // The U.S. State Department, March 3, 2022. URL: https://www.state.gov/joint-statement-on-arctic-council-cooperation-following-russias-invasion-of-ukraine/

[3] Joint statement on limited resumption of Arctic Council cooperation //Government of Canada. June 8, 2022. https://www.canada.ca/en/global-affairs/news/2022/06/joint-statement-on-limited-resumption-of-arctic-council-cooperation.html

[4] Canadian Coast Guard “suspends” its participation in Arctic Coast Guard Forum // Maritime Magazine. March 14, 2022. URL: https://maritimemag.com/

[5] Russian Membership Paused // The University of the Arctic (UArctic). 2022. URL: https://ru.uarctic.org/front-articles/russian-membership-paused/

[6] Ten ways Russia’s invasion of Ukraine impacts the Arctic and the world // The Hill. November 15, 2022. URL: Ten ways Russia’s invasion of Ukraine impacts the Arctic and the world // The Hill. November 15, 2022. URL: © https://thehill.com/opinion/international/3736434-ten-ways-the-russia-ukraine-war-impacts-the-arctic-and-the-world/

[7] 7. Ibidem.

[8] Kinross продала свои российские активы за $340 млн // Ведомости. 15 июня 2022. URL: https://www.vedomosti.ru/business/news/2022/06/15/926633-kinross-rossiiskie-aktivi

[9] In the face of Russian aggression, NATO is beefing up Arctic security // The Globe and Mail. August 24, 2022. URL: https://www.theglobeandmail.com/opinion/article-in-the-face-of-russian-aggression-nato-is-beefing-up-arctic-security/

[10] The United States’ National Strategy for the Arctic Region. The White House. October 2022. URL: https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/National-Strategy-for-the-Arctic-Region.pdf

[11] Canada’s defence policy, Strong, Secure, Engaged (SSE) // Government of Canada. 2017. URL: https://www.canada.ca/content/dam/dnd-mdn/documents/reports/2018/strong-secure-engaged/canada-defence-policy-report.pdf

[12] Defence minister cites Russian aggression as factor in $5B upgrade to continental defence // Canadian Broadcasting Corporation. June 20, 2022. URL: https://www.cbc.ca/radio/asithappens/as-it-happens-the-monday-edition-1.6495076/defence-minister-cites-russian-aggression-as-factor-in-5b-upgrade-to-continental-defence-1.6495078

[13] 13. Canadian Foreign Minister Joly: Ukraine ‘core policy,’ also seek G-7 cooperation on China issues // The Asahi Shimbun. October 19, 2022. URL: https://www.asahi.com/ajw/articles/14742784

[14] Canada, 6 other countries leave Arctic Council over Russia’s war in Ukraine // Global News. March 3, 2022. URL: https://globalnews.ca/news/8656811/canada-arctic-council-russia-ukraine-war/

[15] Russia’s Invasion of Ukraine: Short- and Long-Term Implications for Canada // The Institute for Peace & Diplomacy. March 21, 2022. URL: https://peacediplomacy.org/2022/03/10/march-21-panel-russias-invasion-of-ukraine-short-and-long-term-implications-for-canada/

[16] Canada, 6 other countries leave Arctic Council over Russia’s war in Ukraine // Global News. March 3, 2022. URL: https://globalnews.ca/news/8656811/canada-arctic-council-russia-ukraine-war/

[17] Huebert R. Canada, The Arctic and The Russian Invasion of Ukraine // Polar Research and Policy Initiative. March 12, 2022. URL: https://polarconnection.org/canada-arctic-russia-ukraine

[18] Huebert R. Canada, The Arctic and The Russian Invasion of Ukraine // Polar Research and Policy Initiative. March 12, 2022. URL: https://polarconnection.org/canada-arctic-russia-ukraine/

[19] В МИД РФ заявили о продолжении участия России в работе Арктического совета // ТАСС. 11 августа 2023 г. URL: https://tass.ru/politika/18492735