Роль ОБСЕ в меняющемся мире: шагая в будущее

В ходе украинского кризиса ОБСЕ оказалась единственной организацией, занимающейся вопросами европейской безопасности, которой удалось вовлечь все стороны конфликта в диалог о путях выхода из сложившейся ситуации. Это позволило напомнить миру о таких преимуществах ОБСЕ, как универсальность, равноправие участников и гибкость, которые эта организация демонстрировала на протяжении всей истории ее существования.

Среди множества международных организаций, существующих сегодня, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) стоит особняком. Ее членами стали 57 государств трех континентов земного шара, стремящиеся добиться мира и процветания на основе общего понимания безопасности.

За истекшие 40 лет ОБСЕ пережила не один кризис, столкнулась с целым рядом проблем, в том числе и обусловленных внутренними противоречиями, однако устояла: понимание государствами важности и незаменимости этой организации всякий раз одерживало верх. ОБСЕ неоднократно выступала в роли посредника, помогая странам, входящим в ее состав, сохранить конструктивные отношения. Судя по всему, в настоящее время эта функция ОБСЕ востребована как никогда: в ходе украинского кризиса она оказалась единственной организацией, занимающейся вопросами европейской безопасности, которой удалось вовлечь все стороны конфликта в диалог о путях выхода из сложившейся ситуации [1]. Это позволило напомнить миру о таких преимуществах ОБСЕ, как универсальность, равноправие участников и гибкость, которые эта организация демонстрировала на протяжении всей истории ее существования.

История образования и развития ОБСЕ также уникальна. Организация возникла на базе многосторонней конференции — длительного переговорного процесса, увенчавшегося созывом Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). В 1995 г. оно было преобразовано в соответствующую организацию – ОБСЕ. В годы холодной войны, когда Европа раскололась на два блока, отношения между которыми были весьма напряженными, СБСЕ стало одним из главных инструментов, позволявших не только усаживать всех игроков европейского политического поля за стол переговоров, но и добиваться разрядки напряженности и компромиссных решений по многим ключевым вопросам. Иными словами, СБСЕ в течение нескольких десятков лет оставалось той платформой, на которой строились межгосударственные отношения. ОБСЕ опережала свое время уже с момента основания.

Андрей Загорский:
Укрепление ОБСЕ. Формирование единого
пространства экономического и
гуманитарного сотрудничества,
сообщества неделимой безопасности
от Атлантики до Тихого океана

Оглядываясь сегодня назад, легко предположить, что своим успехом Хельсинкская встреча 1975 г. обязана сближению позиций и взаимным уступкам государств-участников. Однако на самом деле создание СБСЕ стало результатом серьезнейшего компромисса между двумя системами. Путем нелегких переговоров двум блокам удалось добиться баланса интересов и выработать беспрецедентно широкую концепцию общей безопасности. Если интересы СССР были сосредоточены главным образом на военной и политической сферах, то Запад настаивал на соблюдении общегуманитарных норм. Отношения в экономической и экологической областях не были критически конфликтными, но и они стали предметом обсуждения, направленного на достижение баланса между двумя значительно расходящимися подходами. В результате подписания Хельсинкских соглашений были сформированы три «корзины» СБСЕ: военно-политическая, экономико-экологическая и гуманитарная [2]. Эта всеобъемлющая концепция вышла далеко за пределы традиционных представлений о международной безопасности. С самого момента своего основания ОБСЕ была готова шагнуть в будущее. Это стало ее первым эпохальным достижением.

Обретение баланса между двумя системами и стремление сохранить этот баланс стало одним из основных факторов, позволивших СБСЕ пережить трудные времена, которые пришлись на конец 1970-х — первую половину 1980-х гг. Беспрецедентные шаги, направленные на снижение градуса напряженности в отношениях и укрепление взаимного доверия, обеспечили готовность государств — участников СБСЕ к дальнейшему развитию отношений нового типа, не основанных на конфронтации. Подписание в 1990 г. в Париже Хартии СБСЕ ознаменовало новую эпоху во взаимоотношениях: поставив свои подписи под этим документом, руководители государств подчеркнули необходимость «твердой приверженности демократии, основанной на правах человека и основных свободах; процветания через экономическую свободу и социальную справедливость и равной безопасности для всех наших стран», отметив, что «наше время — это время осуществления надежд и ожиданий» [3].

Реализация проекта создания единого сообщества коллективной безопасности, основанного на разделяемых всеми его участниками ценностях, инициировала процесс институционализации СБСЕ. За короткое время был создан и начал функционировать целый ряд новых организационных структур.

Участники следующего саммита СБСЕ, прошедшего в 1992 г. в Хельсинки, приняли итоговый документ, в котором говорилось, что СБСЕ — форум «для проведения диалога, переговоров и сотрудничества, определяющим направление процесса формирования новой Европы и стимулирующим этот процесс» [4]. Были созданы новые механизмы переговоров по контролю над вооружениями, по гармонизации обязательств в сфере безопасности и разработки нового инструментария предотвращения конфликтов.

OSCE/Evgeniy Maloletka
Олег Голишников:
ОБСЕ в меняющемся мире: стратегия
SMART

В результате всего за несколько лет в распоряжении организации оказался весьма эффективный инструментарий, позволивший ей выйти на качественно новый уровень сотрудничества. Началось значительное снижение численности вооруженных сил в Европе, был инициирован целый ряд полевых миссий по разрешению локальных конфликтов, стартовал процесс разработки общих правил проведения выборов и системы обеспечения прав человека на территории всех стран-участниц ОБСЕ. В конечном итоге сама конференция была переименована в организацию.

Это стало вторым эпохальным событием в истории ОБСЕ, члены которой вновь смогли внести вклад в будущее. Естественно, в процессе реализации новых общих проектов возникло множество проблем, однако у организации появилась возможность извлекать уроки из собственных ошибок и продолжать поступательное движение.

В XXI век ОБСЕ вступила с новыми силами и готовностью к развитию и углублению сотрудничества в сфере безопасности. Однако на этом этапе начался новый кризис межгосударственных отношений, неминуемо сказавшийся на состоянии дел в организации в целом. Несколько стран отказались от выполнения ранее взятых обязательств, ОБСЕ стала мишенью острой критики, подвергнувшись обвинениям в политизации и значительном перевесе в ее повестке гуманитарной «корзины», часть ее функций взяли на себя другие международные организации. Все это привело к сужению сферы деятельности ОБСЕ в некоторых регионах и маргинализации ее роли в рамках европейской системы безопасности. Вполне реальной стала угроза раскола этой системы на два лагеря – евроатлантический и евразийский; она нашла отражение в итоговом коммюнике саммита, который прошел в 2010 году в Астане [5].

ОБСЕ все глубже увязала в кризисе и начала терять завоеванные позиции, постепенно становясь «значительно менее заметным, чем ранее, ориентиром европейского институционального ландшафта» [6]. На этом фоне начался следующий виток ухудшения отношений между государствами – членами ОБСЕ, пик которого пришелся на 2014 г. Конфликт на Украине позволил ОБСЕ вновь заявить о себе и выступить в конструктивной роли посредника.

Уникальный характер организации, основанный на сотрудничестве и подкрепленный ее преимуществами в области урегулирования конфликтов, к которым относятся инклюзивность, опыт и быстрота реакции [7], позволил ОБСЕ в кратчайшие сроки развернуть мониторинговую миссию на Украине. На настоящий момент это единственная международная организация, занимающаяся вопросами безопасности, которая присутствует в этом конфликтном регионе.

Rae Allen on Flickr
Алексей Ильин:
ОБСЕ и Международный уголовный суд: как
обеспечить исполнение Хельсинкских
решений?

Каковы перспективы ОБСЕ в сложившейся ситуации? Парадокс заключается в том, что потенциал этой организации огромен: она располагает множеством исключительно эффективных — и уже работающих — механизмов и структур, способных в ближайшем будущем радикально изменить ситуацию в сфере безопасности. Однако в связи с отсутствием политической воли многие из этих механизмов работают не в полную силу, а потенциал ОБСЕ остается нереализованным.

Для укрепления ОБСЕ государствам, входящим в ее состав, необходимо принять учредительный документ, наделяющий ОБСЕ юридическими полномочиями, тем более что ряд шагов в этом направлении уже утвержден.

Кроме того, по целому ряду направлений деятельности ОБСЕ требуется определить приоритеты и согласовать процессы их реализации, позволяющие свести к минимуму дублирование функций, уже выполняемых другими организациями. Необходимо договориться о том, как ОБСЕ должна действовать в отношении новых вызовов и угроз безопасности. Кроме того, нужно укреплять потенциал ОБСЕ в области разрешения конфликтов, в том числе и за счет наделения ее правом создавать миссии без единогласного одобрения всеми государствами-участниками [8].

Гармонизация дальнейших принципов будущих отношений, основанная на комплексной концепции безопасности – вот те два достижения ОБСЕ в 1970-е – 1990-е гг., благодаря которым она опередила свое время, задав вектор развития сферы безопасности на несколько десятилетий вперед. Вернет ли эта организация былые позиции в наше время и сможет ли разрешить назревшие противоречия? Ответ на этот вопрос зависит от воли государств-участников. В конце концов, любая международная организация представляет собой отражение общих позиций ее членов. ОБСЕ не исключение. Подобно чувствительному барометру, она отражает текущее положение дел в сфере европейской безопасности.

1. Укрепление ОБСЕ. Формирование единого пространства экономического и гуманитарного сотрудничества, сообщества неделимой безопасности от Атлантики до Тихого океана / [А. В. Загорский]; [И. С. Иванов, главный редактор]; НП РСМД, Москва, 2014. Стр. 4.

2. Pal Dunay. The OSCE in crisis. (Пал Дунай. Кризис ОБСЕ) Chailot Paper № 88. Paris: EU Institute for Security Studies, 2006. Pp. 19-20 // http://www.iss.europa.eu/uploads/media/cp088.pdf.

3. Парижская хартия для новой Европы. Париж, 1990. п. 3 // http://www.osce.org/mc/39516?download=true.

4. СБСЕ Хельсинкский документ 1992 года. Вызов времени перемен. Хельсинки, 1992. П. 22 // http://www.osce.org/ru/mc/39534?download=true

5. Астанинская юбилейная декларация на пути к сообществу безопасности. Астана, 2010. П. 1 // http://www.osce.org/ru/cio/74990?download=true

6. Pal Dunay. OSCE in crisis. P. 7.

7. Wolfgang Zellner and Frank Evers (principle authors) et al. The Future of the OSCE Field Operations. (Вольфганг Цельнер и Франк Эверс (главные авторы) и др. Будущее полевых операций ОБСЕ) Vienna, 2014. Pp. 16-17 // http://www.sfpa.sk/dokumenty/publikacie/392.

8. Укрепление ОБСЕ. Стр. 6-8, 21-25.