Революция деволюции

В мировых средствах массовой информации страсти по шотландскому референдуму улеглись: регион остался в составе Великобритании, а потому и внешнеполитические последствия его возможной независимости не состоялись. Однако для самой страны итоги референдума могут стать судьбоносными, что скажется и на внешней политике Соединенного Королевства.

В мировых средствах массовой информации страсти по шотландскому референдуму улеглись: регион остался в составе Великобритании, а потому и внешнеполитические последствия его возможной независимости не состоялись. Однако для самой страны итоги референдума могут стать судьбоносными, что скажется и на внешней политике Соединенного Королевства.

Шум есть. А была ли драка?

Соглашение между Лондоном и Эдинбургом о референдуме в Шотландии было достигнуто довольно легко: на протяжении нескольких лет доля сторонников независимости оставалась стабильной – примерно треть. Однако активизация сторонников отделения заставила обозревателей насторожиться, а Лондон и мировые столицы – встревожиться и задуматься о последствиях. В преддверии референдума о независимости Шотландии позиции сторон сблизились, а за 10 дней до голосования доля сторонников выхода Шотландии из состава Великобритании даже несколько превысила долю его противников (1, 2). Три ведущие партии Великобритании объединились в движение «Лучше вместе». Однако сторонники независимости считали, что подспудно лозунг этого движения был иным: «Без нас вы – никто», поскольку аргументация приверженцев единства страны сводилась к разъяснению проблем, которые возникнут в Шотландии в случае обретения независимости. Столкнувшись с реальной возможностью распада Соединенного Королевства, лидеры тори, лейбористов и либеральных демократов начали в Шотландии активную кампанию за единство страны. Они предложили свои варианты расширения полномочий регионального парламента в сферах налогообложения и социальных расходов на случай, если Шотландия останется в составе Великобритании. Д. Кэмерон, Эд Милибэнд и Н. Клегг даже подписали соответствующее обязательство («клятву»).

Исход референдума известен: 55% участников высказались против независимости Шотландии, 45% – за, при этом явка была рекордно высокой – 85% [1]. Лидер шотландских националистов А. Салмонд объявил о своей отставке, общественность Шотландии оказалась расколотой, а страна вздохнула с облегчением.

Насколько было велико напряжение, показывают неосторожные реплики премьер-министра после референдума. Д. Кэмерон пообещал подать в суд на агентства по изучению общественного мнения, предрекавшие победу сторонникам независимости, что якобы вызвало у него обострение язвы. К тому же премьер сказал, что королева «замурлыкала», узнав результаты голосования, и за подобную неуважительную ремарку пообещал принести Ее Величеству свои извинения ( 1, 2).

Однако самым неосторожным было замечание, прозвучавшее в речи премьера после референдума. Д. Кэмерон заявил, что расширение полномочий Шотландии будет «идти в ногу» с расширением полномочий других регионов – Англии, Уэльса и Северной Ирландии. Премьер-министра сразу поправили его же служащие с Даунинг-стрит, 10: два процесса независимы друг от друга.

В отличие от этнического национализма (его исповедует, в частности, Партия независимости Соединенного Королевства, подпитывающаяся неприязнью белых англичан к мультикультурализму и к ЕС), гражданский национализм А. Салмонда привлек к Шотландской национальной партии (ШНП) «азиатских шотландцев» – поселившихся в регионе выходцев из Азии, а также еврооптимистов, предпочитающих союз с ЕС союзу с Англией и Уэльсом. Проблема заключается не в ущемлении прав шотландцев, не в самом требовании перераспределения государственных средств или полномочий в пользу региона, а в эрозии общенациональной идентичности – «британскости» («britishness»). Джинн деволюции по всей стране выпущен из бутылки.

Что дальше?

Референдум прошел. Шотландия осталась в составе Соединенного Королевства. Доходы от нефти в Северном море по-прежнему будут направляться в Лондон. Атомное оружие Великобритании – подводные лодки с ядерными боеголовками на ракетах – останется на базе в Шотландии. Вместе с тем в Британии активизировались процессы, которые в ближайшем будущем весьма ощутимо скажутся не только на внутриполитической жизни, но и на внешней политике страны.

nbcnews.com

Прежде всего, предстоит расширение полномочий шотландского парламента. Три ведущие партии, как и было обещано в ходе кампании «Лучше вместе», должны согласовать свои позиции по налогообложению, расходованию бюджетных средств и формированию социальной политики в регионе. Разногласия между партиями существенные: например, консерваторы предложили шотландскому парламенту самому устанавливать ставки подоходного налога, а лейбористы – в пределах 15 пенсов на один фунт. Партийные позиции призвана примирить комиссия лорда Смита, которая будет работать с пятью шотландскими партиями – консерваторов, националистов, лейбористов, либеральных демократов и «зеленых». Комиссии предстоит разработать и в январе 2015 г. обнародовать соответствующий законопроект, который после всеобщих парламентских выборов 2015 г. должен быть вынесен на голосование.

Следует отметить, что правящая партия Шотландии – ШНП – сдвинулась левее лейбористов в требованиях «более справедливого общества» («fairer society»). Есть мнение, что, получив возможность в той или иной степени устанавливать ставку подоходного налога, шотландский парламент, скорее всего, повысит налоги в регионе, что пойдет вразрез с политикой центрального правительства в случае сохранения консерваторов у власти.

Английский национализм возвращается?

Однако важнее другое: после референдума зазвучали требования установить новый баланс между центром – Лондоном – и регионами – Шотландией, Англией, Северной Ирландией и Уэльсом. По мере того, как расширялись права регионов в процессе деволюции, возрождался и английский национализм. Дело в том, что Англия поделена на девять административно-территориальных единиц и не имеет своего законодательного органа, который обладал бы правами, предоставленными регионам. Вновь со всей остротой встал так называемый западнолотианский вопрос [2], т.е. вопрос о перекосе в правах депутатов Вестминстера. Суть его состоит в следующем: депутаты общенационального парламента от Шотландии имеют право решать вопросы, касающиеся непосредственно Англии как региона, а депутаты от Англии не имеют права решать вопросы, переданные в ведение шотландского парламента (например, в сферах здравоохранения и образования). Созданная при коалиционном правительстве Д. Кэмерона «комиссия Маккея» выпустила весной 2013 г. доклад с рекомендацией, чтобы общенациональный парламент принимал законы, касающиеся Англии как региона, только если за них проголосует большинство депутатов парламента, избранных от Англии (1, 2).

Учитывая слабость позиций консерваторов в Шотландии, как и лейбористов в Англии, перспективы полномочий центрального правительства в решении региональных вопросов осложняются. В недрах Консервативной партии возникла идея ограничить полномочия парламентариев от Шотландии в Вестминстере (это преимущественно лейбористы – 41 депутат из 59, либеральные демократы – 11, тори – 1) в случае расширения полномочий шотландского парламента [3]. Звучат предложения запретить им голосовать по законопроектам, касающимся Англии, где сильны позиции тори (297 депутатов-тори против 191 лейбориста).

Идея консерваторов вызывает резкие возражения у лейбористов, которые опасаются сужения прав центрального правительства в случае своей победы на всеобщих парламентских выборах. Дело в том, что гипотетически лейбористы, выиграв общенациональные выборы и сформировав национальное правительство, смогут решать серьезные внешнеполитические вопросы, но провести бюджет через парламент не смогут, не получив одобрения большинства депутатов от Англии. Находясь у власти, они фактически не будут иметь этой власти. В связи с этим лейбористы предлагают созвать конституционное собрание после выборов 2015 г., чтобы включить в обсуждение вопросы и о реформировании Палаты лордов, и о полномочиях местных органов власти, и о писаной конституции. Бывший премьер-министр Г. Браун, активно содействовавший кампании «Лучше вместе», считает, что депутаты от Шотландии должны принять участие в решении вопроса деволюции для Англии.

Тем не менее 22 сентября 2014 г. Д. Кэмерон собрал в своей загородной резиденции заднескамеечников-тори, чтобы обсудить предложение предоставить «английские голоса для английских законов» («English votes for English laws») – такова суть «западнолотианского вопроса». Заднескамеечники-тори угрожают провалом голосования по расширению прав Шотландии, если не будут расширены права Англии. Для них вопрос формулируется следующим образом: либо деволюция и для Шотландии, и для Англии, либо ничего. Многие консерваторы считают, что в отчаянной попытке спасти единство страны лидеры ведущих партий пообещали Шотландии слишком много. Бывший министр иностранных дел, а ныне лидер Палаты общин консерватор У. Хейг должен представить план реформ.

theguardian.com
Выборы 2015, опрос общественного мнения

Разногласия между консерваторами и лейбористами по «английской деволюции» вспыхнули в середине октября 2014 г. в ходе парламентских дебатов между Г. Брауном и У. Хейгом. Лейбористы бойкотируют комиссию У. Хейга и идею «английские голоса для английских законов», поскольку члены партии тори составляют большинство депутатов от избирательных округов Англии. Н. Клегг, лидер Партии либеральных демократов (ПЛД), младшего партнера консерваторов по коалиционному правительству, склоняется к позиции тори. По его мнению, крупным городам должно быть предоставлено больше прав, чем они имеют сейчас, в том числе право избирать мэра. Крупные города тоже заявляют свою позицию. Так, мэр Лондона Б. Джонсон считает необходимым передать городам контроль над налогом на собственность. Еще в мае 2014 г. восемь крупнейших городов помимо Лондона (Манчестер, Глазго, Ливерпуль и др.) высказались не за независимость Шотландии, а за деволюцию для городов (1, 2). Однако еще в 2012 г. жители девяти крупнейших городов проголосовали против выборности мэров (в поддержку выборности выступили только в Бристоле).

Лидер Партии независимости Соединенного Королевства (ПНСК) Н. Фарадж, со своей стороны, заявил, что «шотландский хвост больше не может вилять английской собакой». Он призвал депутатов общенационального парламента от Шотландии дать письменное обязательство не участвовать в дебатах и воздерживаться от голосования по законопроектам, касающимся Англии, до решения «западнолотианского вопроса», т.е. до «конституционного урегулирования для Соединенного Королевства», предусматривающего справедливое решение для 86% населения Великобритании, проживающего в Англии. Н. Фарадж высказался за пересмотр «формулы Барнетта», согласно которой средства из госбюджета перераспределяются регионам, за изменение границ избирательных округов в Шотландии, чтобы приблизить численность избирателей в них к численности избирателей в округах Англии, а также за созыв конституционного собрания с целью федерализации Соединенного Королевства. Кроме того, он предложил, чтобы депутаты от Англии в Вестминстере несколько дней в неделю занимались законотворчеством для Англии.

В Северной Ирландии юнионисты считают полномочия Национальной ассамблеи достаточными, а партия «Шинн Фейн» выступает за расширение полномочий ассамблеи в сферах налогообложения и расходования бюджета.

В Уэльсе первый министр, лейборист К. Джонс потребовал права участвовать в любых обсуждениях вопросов деволюции, а лидер националистической партии «Плайд Камри» Л. Вуд полагает, что полномочия Уэльса следует расширить в том случае, если будут расширены права Шотландии, иначе к нему будут относиться как к «второсортному региону».

Выборы 2015 г.: повестка дня и расстановка политических сил смещается

Как правило, британский избиратель голосует на выборах в общенациональный парламент, исходя из собственных представлений об экономическом состоянии страны и способности той или иной партии его улучшить. Однако референдум в Шотландии смешал все карты.

Еще одно следствие референдума – рост численности партий, выступавших за независимость Шотландии. Так, ШНП стала третьей по численности партией в Соединенном Королевстве, обогнав Партию либеральных демократов, – 42000 членов против 25642 до референдума. Партия «зеленых» выросла более чем вдвое – с 2000 до 5000 человек. При этом и ШНП, и «зеленые» заявляют, что их ряды пополнились во многом за счет бывших сторонников лейбористов. Это меняет расклад политических сил в регионе.

REUTERS/Dylan Martinez
Дэвид Маккроун:
Итоги шотландского референдума

Речь следует вести не только о Шотландии. Лейбористы задумываются над тем, чтобы наряду с региональными отделениями партии в Шотландии и Уэльсе создать отделение в Англии – со своим руководством, своими депутатами и специальной программой именно для этого региона. Необходимо учитывать, что, во-первых, голосование на референдуме в Шотландии во многом носило ярко выраженный протестный характер, и этот протест был направлен против истеблишмента; во-вторых, избиратели лейбористов переходили в лагерь сторонников ПНСК, поскольку считали ее антисистемной партией. В связи с этим не исключено, что лейбористы пойдут на выборы 2015 г. как партия «восставших против истеблишмента».

Консерваторам также придется считаться с позицией партии Н. Фараджа не только по внешнеполитическому вопросу отношений с ЕС, но и по вопросу «английской деволюции». ПНСК последовательно наращивает свое представительство не только на европейской, но и на внутриполитической арене. Сейчас она представляет треть депутатов от страны в Европарламенте, добившись на выборах 2014 г. беспрецедентного успеха благодаря ярко выраженному евроскептицизму и агитации за выход Британии из ЕС. Хотя до последнего времени ПНСК не имела представительства в общенациональном парламенте из-за мажоритарной избирательной системы, в британских рейтингах она обогнала либеральных демократов и прочно заняла третье место после тори и лейбористов. 9 октября 2014 г. партия Н. Фараджа совершила прорыв, победив на дополнительных выборах в национальный парламент. Первым членом британского парламента от ПНСК стал Д. Карсуэлл, который в августе 2014 г. вышел из Консервативной партии и перешел в ПНСК. Этим и была обусловлена необходимость проведения дополнительных выборов.

Консервативная партия опасается конкуренции на выборах 2015 г. со стороны ПНСК и формирует свой политический курс с оглядкой на партию Н. Фараджа, тем более что Д. Карсуэлл – не единственный «перебежчик». (Эксперты полагают, что ПНСК может отобрать у тори 100 депутатских мандатов. Согласно опросам, партия Н. Фараджа имеет серьезную поддержку на юге Англии, что позволит ей преодолеть препоны мажоритарной системы.

Таким образом, благодаря ПНСК лейбористы могут получить относительное большинство в парламенте, т.е. в Британии снова возможен «подвешенный парламент», а, следовательно, и коалиционное правительство или, скорее всего, правительство меньшинства. Спекуляции на эту тему пока преждевременны. Как показывает практика, опросы общественного мнения начинают отражать реальный расклад политических сил за полгода до выборов, т.е. на этот раз с декабря 2014 г.

Безусловно, на выборах в мае 2015 г. избиратели будут принимать решение, исходя из позиций партий не только по основному, животрепещущему вопросу экономического положения страны, но и по вопросу деволюции для всех ее регионов.

Говоря о самых очевидных внешнеполитических последствиях, стоит отметить, что будущему правительству придется считаться с тем, что 45% шотландцев (сторонников независимости) выступают против базирования ядерного оружия в Шотландии и что в целом шотландцы настроены в пользу членства Британии в ЕС. Очевидно, что их мнение нельзя будет проигнорировать, даже если они находятся в численном меньшинстве.

Таким образом, менее чем за год до всеобщих выборов Британия столкнулась с взрывоопасной проблемой реформирования государственного устройства и масштабной перегруппировкой политических сил.

По итогам референдума сторонники независимости Шотландии проиграли, но при этом вопросы будущего страны не только остались на повестке дня, но еще больше обострились.

1. Мы оставляем за скобками недостатки самого процесса волеизъявления, чреватые злоупотреблениями. К числу недостатков можно отнести, в частности, следующее: разрешалось голосовать по почте; бюллетени были пронумерованы (возможно нарушение тайны голосования); для получения бюллетеня достаточно было предъявить приглашение на голосование, а не документ, удостоверяющий личность.

2. Западный Лотиан (West Lothian) – в свое время это был избирательный округ в Шотландии. В 1977 г. депутат от этого округа поставил вопрос о неравенстве полномочий депутатов от Англии и Шотландии в связи с деволюцией регионов (1, 2).

3. Со времен М. Тэтчер, проводившей политику деиндустриализации страны и установившей подушный налог (сначала в Шотландии, а затем по всей стране), консерваторы утратили свои позиции в регионе. В настоящее время в Вестминстере заседает лишь один представитель тори.