Противодействие экономическим санкциям: российский законодательный и институциональный опыт

В статье анализируется российский опыт государственной политики противодействия зарубежным экономическим санкциям. Изучаются законодательные основы и функционирование органов государственной власти в реализации подобной политики. Ключевой тезис состоит в том, что, несмотря на значительную работу по формированию новых институтов и существующий практический опыт, в российском институциональном дизайне остается целый ряд проблем. В их числе — понятийные нестыковки, неочевидность распределения полномочий между институтами государственной власти, несовершенство нормативно-правовой базы в сфере ответственности за нарушение российского законодательства в области противодействия санкциям зарубежных государств.

Работа опирается на изучение российских нормативно-правовых актов и иных документов в области противодействия зарубежным санкциям. Исследование российского опыта, помимо прикладного значения, важно и с точки зрения заполнения существенного пробела в научной литературе. В статьях и монографиях наблюдается дисбаланс в сторону изучения политики экономических санкций стран-инициаторов, тогда как политика противодействия санкциям со стороны стран-мишеней изучена в значительно меньшей степени. В статье предпринимается попытка восполнить данный пробел на основе изучения российского опыта.

Введение

Экономические санкции становятся все более востребованным инструментом внешней политики. США и их союзники применяют санкции чаще, чем все остальные государства и международные организации вместе взятые: по данным Российского совета по международным делам, в 2020 г. из 850 событий, связанных с применением санкций, 712 приходилось на страны «коллективного Запада», из них США — инициатор 449 событий, а ЕС и страны-партнеры — 184 событий. При этом ключевыми объектами (мишенями) применения санкций являются Иран, Китай и Россия [Тимофеев И., 2021, с. 7–8].

В научной литературе накоплен большой массив публикаций об использовании экономических санкций. С учетом междисциплинарного характера темы он включает в себя работы экономистов, юристов и политологов. Однако в существующих исследованиях наметился явный дисбаланс. Можно говорить о высочайшем уровне изучения политики стран-инициаторов и ущерба от санкций. Речь идет о сотнях статей и монографий, использующих количественные и качественные методы, например [Hufbauer G. et al., 2009; Drezner D., 1999; Pape R. A., 1997; Bapat N. et al., 2013; Beirsteker T. J. et al., 2016; Jones L., Portela C., 2020; Giumelli F. et al., 2020; Brzoska M., 2015; Гурвич Е. Т., Прилепский И. В., 2016; Тимофеев И., 2020 и др.). Вместе с тем значительно меньше внимания уделяется политике стран-мишеней по противодействию санкциям. Существуют отдельные исследования о действиях Ирана, например [Кожанов Н. А., Исаев Л. М., 2019; Nephew R., 2017], Китая [Rosenberg E. et al., 2020; Кашин В. Б. и др., 2020], Северной Кореи [Толорая Г. Д., Яковлева Л. Н., 2016; Захарова Л. В., 2016] и России [Connolly R., 2018; Likhacheva A. V., 2019; Старженецкий В. В. и др., 2021]. Однако общее число работ, посвященных противодействию санкциям, значительно меньше в сравнении с количеством исследований политики стран-инициаторов. Еще более скромной является доля работ, в которых рассматриваются институты противодействия зарубежным санкциям.

Таким образом, цель статьи предполагает заполнение существующего пробела в научной литературе применительно к российским реалиям. Центральными являются следующие исследовательские вопросы: каковы ключевые направления российской политики противодействия зарубежным санкциям? В чем специфика институциональной структуры подобной политики? Каков практический опыт их реализации? Основной тезис состоит в том, что, несмотря на значительную работу по формированию новых институтов и существующий практический опыт, в российском институциональном дизайне остается целый ряд проблем. В их числе — понятийные нестыковки в нормативных актах, неочевидность распределения полномочий между институтами государственной власти, пробелы в законодательстве по ответственности за нарушение российских законов в области противодействия санкциям зарубежных государств.

Под санкциями против России понимаются односторонние ограничительные меры зарубежных государств и организаций, принятые в обход решений Совета Безопасности ООН. Подобные меры включают в себя запреты на финансовые и торговые операции с отдельными российскими физическими и юридическими лицами (таргетированные санкции), секторами экономики (секторальные санкции), а также иные ограничения, включая запреты на операции с российскими суверенными облигациями. Под политикой противодействия санкциям понимаются ответные меры в адрес стран-инициаторов, а также меры по адаптации российской экономики и финансовой системы к применению зарубежных ограничительных мер. Под институтами понимаются законодательные установления и структуры органов государственной власти, созданные и используемые для решения задачи противодействия зарубежным санкциям.

Иван Тимофеев:
Санкции против России: взгляд в 2021 г.

Политика противодействия санкциям: институты и законодательство

Российская институциональная структура противодействия санкциям в значительной степени сформирована в последние семь лет на фоне эскалации применения ограничительных мер против России после начала украинского кризиса. Впрочем, практика применения собственных ограничений (специальных экономических мер) существовала и до 2014 г. В частности, она регулировалась Федеральным законом № 281-ФЗ от 30.12.2006. До украинского кризиса его применение было связано в основном с исполнением режимов ограничительных мер Совета Безопасности ООН. Впоследствии в новой редакции закона № 281-ФЗ (от 01.05.2019 № 83-ФЗ) понятие специальных экономических мер было отделено от понятия принудительных мер. Первые связаны с ограничительными мерами России в ответ на применение односторонних ограничений (санкций) со стороны зарубежных государств или в ответ на иные обстоятельства и деяния зарубежных стран. Вторые — с исполнением резолюций СБ ООН.

Российской институциональной структуре в области ограничительных мер свойственна определяющая роль Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ). Президент обладает полномочиями применять специальные экономические и принудительные меры. Федеральный закон № 390-ФЗ «О безопасности» относит к деятельности по обеспечению безопасности «применение специальных экономических мер» (ст. 3). В ст. 4 данного закона установлено, что основные направления государственной политики в этой области определяет Президент РФ. К их числу относится «решение о применении специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности» (ст. 8). Реализация политики в области безопасности возлагается на ФОИВ, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления на основе документов, разрабатываемых Советом безопасности РФ и утверждаемых Президентом РФ (ст. 4).

Упомянутый Федеральный закон № 83-ФЗ более подробно расшифровывает полномочия президента, а также определяет роль и место других органов власти. Согласно ст. 4, «решение о применении специальных экономических мер в отношении иностранного государства и (или) иностранных организаций и граждан… и о сроке, в течение которого данные специальные экономические меры будут применяться, принимаются Президентом Российской Федерации на основе предложений Совета безопасности Российской Федерации с обязательным незамедлительным информированием Совета Федерации Федерального собрания… и Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации». Обе палаты парламента и Правительство РФ также имеют полномочия давать президенту предложения о применении специальных экономических мер. Похожая схема применяется и для отмены специальных экономических мер. Решение принимается президентом, а предложение может быть внесено обеими палатами Федерального собрания и Правительством РФ (ст. 5).

В отношениях Президента РФ и Федерального собрания законом заложен еще один важный механизм. Президент информирует обе палаты парламента о ходе применения специальных экономических мер не реже одного раза в шесть месяцев. Совет Федерации и Государственная дума, в свою очередь, «обсуждают информацию о ходе применения специальных экономических мер по мере ее поступления и представляют Президенту Российской Федерации предложения по повышению эффективности этих мер, а также могут предложить их отменить и (или) изменить» (ст. 6).

На Правительство РФ возлагается исполнение решений президента. Оно имеет полномочия «устанавливать перечень конкретных действий, на совершение которых вводится запрет совершения и (или) в отношение которых вводится обязанность совершения, и иных ограничений».

Подобными полномочиями наделяется и Центральный банк РФ в пределах его компетенции. Здесь важно отметить, что ЦБ представляет собой независимый публично-правовой институт, который не является органом государственной власти и не принадлежит к системе ФОИВ. Вместе с тем его полномочия «по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения».

Конституция РФ (ст. 104) наделяет обе палаты российского парламента законодательной инициативой. Депутаты Государственной думы и сенаторы могут вносить законопроекты, касающиеся применения специальных экономических мер. Законодательной инициативой обладают также Президент РФ и правительство, законодательные органы субъектов Федерации, Конституционный и Верховный суды в пределах их ведения. Иными словами, парламентские институты наряду с президентом и правительством обладают достаточно широкими полномочиями нормотворческой деятельности в области санкций.

Рисунок 1.

Институциональный механизм применения специальных экономических мер Российской Федерацией

Источник: НИР НИФИ Минфина России «Разработка предложений по повышению эффективности институционального механизма противодействия санкционным рискам и угрозам финансово-экономического развития в Российской Федерации», 2020

Наряду с Федеральным законом № 83-ФЗ контуры институциональной структуры в области политики ограничительных мер задаются Федеральным законом № 127-ФЗ «О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия Соединенных Штатов Америки и иных иностранных государств» от 04.06.2018. В нем вводится понятие мер воздействия (противодействия) в ответ на недружественные действия США и других государств, в т. ч. на политические и экономические санкции. По своей сути меры воздействия (противодействия) идентичны специальным экономическим мерам. Их расшифровка в законе имеет свои отличия, хотя и не противоречит описанию специальных экономических мер в законе № 83-ФЗ. Например, в законе № 127-ФЗ под мерами воздействия (противодействия) понимается запрет или ограничение на ввоз на территорию России продукции или сырья, странами происхождения которых являются недружественные иностранные государства или организации, действующие в их юрисдикции (ст. 2). Здесь же — запрет или ограничения на оказание ими услуг и выполнение работ для обеспечения государственных и муниципальных нужд, их участия в приватизации государственного и муниципального имущества (подобные меры широко представлены, например, в американском законодательстве).

Полномочиями по использованию мер воздействия (противодействия) наделяются Президент РФ и Правительство РФ (ст. 3). Они вводятся или отменяются правительством по решению президента. Президент, в свою очередь, может принимать решения по предложению Совета безопасности. Закон также вводит понятие «национального режима» в отношении товаров, происходящих из недружественных иностранных государств, и работ, выполняемых их организациями и гражданами. Подобный режим и изъятия из него вводятся в ответ на аналогичный режим зарубежных государств против России и лиц, находящихся в ее юрисдикции (ст. 4).

Закон 127-ФЗ не прописывает функции Центрального банка. Между тем режимы санкций зарубежных государств могут затрагивать российскую финансовую систему. Встречные меры могут потребовать действий, находящихся в ведении ЦБ. То есть ЦБ присутствует в системе специальных экономических мер, но не отражен в системе мер воздействия (противодействия).

Под ред. Ивана Тимофеева, Владимира Морозова, Юлии Тимофеевой
Политика санкций: цели, стратегии, инструменты

Противодействие санкциям: практический опыт

Ключевые указы Президента РФ и постановления Правительства РФ

За последние шесть лет в России сложилась правоприменительная практика в отношении указанных выше нормативно-правовых актов, а также была сформирована система институтов. 6 августа 2014 г. вышел Указ Президента РФ № 560, который продлевался каждый год вплоть до настоящего времени. Указ запрещал либо ограничивал осуществление внешнеэкономических операций, предусматривающих ввоз на территорию России отдельных видов сельхозпродукции, сырья и продовольствия, страной происхождения которых является государство, принявшее решение о введении экономических санкций в отношении российских физических и юридических лиц или присоединившееся к такому решению. Указ также определял задачи правительства. Среди них: составление перечней сельскохозяйственной, сырьевой и продовольственной продукции, запрещенной к ввозу; действия по исполнению указа; принятие мер по обеспечению сбалансированности товарных рынков и недопущения ускоренного роста цен на обозначенную продукцию; организация совместно с органами власти субъектов Российской Федерации мониторинга товарных рынков и осуществление контроля за их состоянием; увеличение предложения отечественных товаров.

Во исполнение Указа Президента РФ № 560 Правительство России выпустило Постановление № 778 от 7 августа 2014 г. В нем определялся список стран, на которые распространялись специальные экономические меры, а также номенклатура сельско- хозяйственных, сырьевых и продовольственных товаров, запрещенных к ввозу на территорию России. Важным элементом постановления с точки зрения институциональной структуры стало распределение поставленных задач между министерствами. В частности, за Федеральной таможенной службой закреплялся контроль за выполнением запрета на ввоз запрещенной продукции. За Министерством сельского хозяйства (совместно с высшими исполнительными органами власти субъектов Федерации) — обеспечение сбалансированности рынков и недопущения роста цен, а также (совместно с заинтересованными ФОИВ и объединениями товаропроизводителей) — разработка и реализация мер по увеличению предложения сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Сдерживание цен должно было стать предметом координации Министерства сельского хозяйства, Министерства промышленности и торговли, Министерства экономического развития и Федеральной антимонопольной службы. За Министерством промышленности и торговли совместно с Министерством сельского хозяйства закреплялся мониторинг и контроль за состоянием рынков продукции, попавшей под ограничения.

По сходной схеме институциональный механизм работал и в реализации других мер. Например, 29 июля 2015 г. Президент России выпустил указ № 391. Он предполагал уничтожение конфискованной продукции, запрещенной к ввозу в Россию согласно указу № 560 от 2014 г. Правительство, в свою очередь, утвердило порядок и правила уничтожения подобной продукции Постановлением № 774 от 15.08.2019. С точки зрения институционального анализа важность постановления обусловлена тем, что в нем определяются государственные структуры, которые принимают решение об изъятии и уничтожении продукции. В их числе — Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор). Они же определяют порядок действий уполномоченных должностных лиц при изъятии и уничтожении запрещенной продукции.

Складывается правоприменительная практика и по закону № 127-ФЗ от 04.06.2018. Президент РФ подписал Указ № 592 «О применении отдельных специальных экономических мер в связи с недружественными действиями Украины в отношении граждан и юридических лиц Российской Федерации». Полномочия по определению таких мер, а также перечни лиц, в отношении которых данные меры применяются, президент передавал правительству. Последующие постановления правительства (№ 1300 от 01.11.2018 и № 1716-83 от 29.12.2018) определили ряд важных институциональных новаций. Среди новаций постановления № 1300 отметим следующие.

1. Впервые в российской практике определялся список физических и юридических лиц, в отношении которых действуют специальные экономические меры. До того они распространялись на товары определенных категорий и стран происхождения. Фактически Россия пошла по пути многих стран-инициаторов, формирующих списки физических и юридических лиц, в отношении которых используются ограничительные меры. В списке физических лиц числилось 322 человека. В списках юридических лиц (68 наименований) указывается название, адрес и регистрационный номер (для украинских юридических лиц — ЕДРПОУ). Сходная модель используется, например, в списках SDN Минфина США.

2. Впервые в российской практике специальных экономических мер использовалось блокирование или замораживание безналичных денежных средств, бездокументарных ценных бумаг и имущества на территории России, а также запрет на перечисление средств (вывод капитала) за пределы России. Блокирование — ключевая ограничительная мера, используемая инициаторами санкций за рубежом (прежде всего США, Великобританией и ЕС).

3. Министерство финансов РФ назначалось органом, ответственным за формирование списков заблокированных лиц, предоставление временных разрешений и изъятий и отмену постановления в случае отмены ограничительных мер, введенных Украиной.

Иными словами, в России появился механизм блокирования активов, а также был зафиксирован институт, ответственный за данный механизм. Теперь Постановление № 1300 может масштабироваться под реализацию аналогичных задач на других направлениях (против других стран, а также физических и юридических лиц в их юрисдикции).

Как и в Постановлении № 778 от 2014 г., в Постановлении № 1300 определялись ФОИВ, ответственные за обеспечение сбалансированности товарных рынков и предотвращение негативного влияния специальных экономических мер на российские организации (Минпромторг и Министерство экономического развития).

Постановление № 1716-83 расширяло и углубляло торговые ограничения, которые вводились до того. В нем отдельно прописывалась Украина как страна — источник запрещенной к ввозу продукции, а также перечень такой продукции. Новацией стало то, что в список таких товаров вошли не только сельскохозяйственные, сырьевые или продовольственные товары, но также и промышленная продукция (например, турбины, коробки передач, тракторы и др.). С точки зрения институтов в нем также появились новшества. Наряду с Федеральной таможенной службой, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Роспотребнадзором в число регуляторов были включены: Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Министерство транспорта РФ. Содействие им должно оказывать Министерство внутренних дел и Федеральная служба войск национальной гвардии РФ.

В тесной связи с Постановлением № 1300 следует рассматривать создание в структуре Министерства финансов РФ Департамента контроля за внешними ограничениями. Ключевое направление работы департамента было определено как «осуществление функции Министерства по межведомственной координации по вопросам разработки и реализации мер по снижению негативного влияния и противодействию ограничительным мерам в финансовой сфере в отношении Российской Федерации и российских юридических лиц». Данное направление складывается из нескольких задач. Среди них: подготовка проектов нормативно-правовых актов, мониторинг развития ситуации в связи с реализацией экономических санкций, взаимодействие с органами исполнительной власти зарубежных государств, ответственных за введение ограничительных мер в финансовой сфере, выработка общесистемных и индивидуальных мер по противодействию ограничительным мерам и др.

Таким образом, в структуре исполнительной власти появилось специальное подразделение, для которого противодействие ограничительным мерам является профильной деятельностью. Вместе с тем в Положении о департаменте практически не отражено применение специальных экономических мер. Образовался дисбаланс в содержании Положения и других нормативно-правовых актов. Положение о департаменте фиксирует в основном «оборонительные» действия, тогда как указы Президента РФ и постановления правительства фокусируются и на «наступательных» действиях, то есть на применении специальных экономических мер. В Положении о департаменте, например, не нашла ясного отражения задача по применению блокирующих специальных экономических мер, составлению и ведению соответствующих списков, зафиксированная Постановлением № 1300. Кроме того, в функционал департамента (и министерства в целом) не входит так называемый инфорсмент — полномочия по принуждению российских физических и юридических лиц к исполнению режима российских специальных экономических мер. В других нормативно-правовых актах принудительные функции также четко не определены.

Нарушение российского законодательства в области противодействия зарубежным санкциям: проблема ответственности

Федеральный закон № 83-ФЗ уточняет, что «Ответственность должностных лиц за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, связанных с реализацией специальных экономических мер, определяется федеральными законами» (ст. 4). Пока такие законы отсутствуют. Кроме того, формулировка об ответственности должностных лиц слишком узка и требует расширения и на юридических, а также на иных физических (не только должностных) лиц.

Попытки кодификации ответственности по тематике ограничительных мер предпринимались, но их сложно назвать удачными. В 2018 г. группа депутатов Государственной думы внесла проект поправок в Уголовный кодекс РФ. Уголовное преследование предлагалось ввести за два вида действий.

Первый вид — исполнение решений иностранного государства, их союза или международных организаций, следствием которого стали ограничение или отказ в совершении российскими лицами хозяйственных операций или сделок. За подобные деяния предлагалось наказание в виде штрафа до 600 тыс. руб., зарплаты или дохода осужденного за период до четырех лет, либо ограничение свободы до четырех лет, либо ограничение свободы со штрафом.

Второй — умышленные действия граждан РФ, способствующих введению иностранным государством, союзом таких государств или международной организацией мер ограничительного характера. Предлагалось наказание штрафом в размере до 500 тыс. руб., или в размере заработной платы или иного дохода за период до трех лет, либо лишение свободы до трех лет, либо арест на срок до шести месяцев, либо лишение свободы до трех лет со штрафом до 200 тыс. руб. или в размере зарплаты или дохода за период до одного года.

Обе эти меры имели мало общего с реальной потребностью в инфорсменте. Вместо того чтобы вводить административную или даже уголовную ответственность за нарушение режимов российских мер, предлагались меры за «содействие» зарубежным санкциям. Исполнение первой меры привело бы к уголовному преследованию всех российских крупных банков и большого числа компаний, работающих на внешних рынках, — все они избегают нарушать односторонние меры США и ЕС. В таком виде норма попросту невыполнима. В случае второй меры было бы непросто установить состав преступления и причинно-следственные связи между содействием и введением санкций. Обе меры могли превратиться в «резиновые статьи» УК с широким и произвольным толкованием следователями и соответствующими рисками для бизнеса и инвестиционного климата. Внесенные поправки пока не приняты.

Попытка установить ответственность за нарушение режима российских специальных мер сделана в законопроекте «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ…» от 27 июля 2020 г. По крайней мере в проекте присутствуют поправки в различные законодательные акты, применяемые в случае «неоднократного в течение одного года неисполнения установленных специальных экономических мер…». Вместе с тем проект поправок важен рядом других нововведений, которые вступят в силу в случае его принятия. Они касаются уточнения основных понятий, институтов и отношений между ними.

В числе таких новаций:

1) Уточняется понятие юридических лиц, подконтрольных лицам, в отношении которых используются специальные экономические меры. В частности, критерием является более чем 25-процентная доля голосов в высшем органе подконтрольной организации. Данная норма по своей сути похожа на «принцип 50 %», действующий в санкционном регулировании Министерства финансов США.

2) Конкретизируется список и содержание специальных экономических мер, в том числе мер в финансовой сфере. Добавляется понятие замораживания (блокирования) денежных средств или иного имущества блокируемых лиц, а также финансовых операций в интересах блокируемых лиц.

3) Определяется, что специальные экономические меры, направленные на запрет финансовых операций и (или) замораживание (блокирование) денежных средств блокируемых лиц (далее — блокирующих мер), реализуются организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом. Иными словами, в институциональную структуру политики ограничительных мер включаются не только государственные органы власти, но и другие организации. В их числе — кредитные организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг, страховые организации и др.

4) Центральный банк РФ устанавливает надзор над реализацией блокирующих мер организациями, поднадзорными ЦБ. Он также устанавливает для них порядок предоставления информации о реализации блокирующих мер. Порядок предоставления подобной информации организациями, которые не поднадзорны ЦБ, устанавливается уполномоченными ФОИВ, определяемыми Правительством РФ.

5) ЦБ и другие ФОИВ ежеквартально предоставляют информацию об исполнении поднадзорными организациями блокирующих мер уполномоченному ФОИВ, осуществляющему межведомственную координацию по вопросам разработки и реализации мер по снижению негативного влияния и противодействию ограничительным мерам в финансовой сфере в отношении РФ (в настоящее время таким ФОИВ является Министерство финансов).

Перечисленные меры (в случае их принятия) представляются значительным и прогрессивным шагом в формировании институциональной системы и нормативно-правовой базы политики специальных экономических мер. Блокирующие финансовые санкции закрепляются на уровне законодательного акта, а не только постановления Правительства РФ.

Иван Тимофеев:
COVID-19 и политика санкций: опыт ивент-анализа

Защита российских лиц, находящихся под зарубежными санкциями

Важным шагом по защите российских юридических лиц, уже подпавших под санкции или сталкивающихся с риском зарубежных ограничительных мер, стало Постановление Правительства РФ № 400 от 4 апреля 2019 г. Оно дает возможность эмитентам ценных бумаг осуществлять раскрытие или предоставление информации в ограниченном объеме в следующих случаях: если ее раскрытие может привести к применению ограничительных мер против эмитента, если эмитент уже находится под ограничительными мерами, а также если его деятельность связана с осуществлением государственного оборонного заказа.

Еще одним шагом по защите российского бизнеса стало принятие закона 171-ФЗ, который дал возможность российским юридическим лицам, в отношении которых применяются зарубежные санкции, переносить споры с зарубежными контрагентами в российские арбитражные суды. Введение данной меры было связано с тем, что «подсанкционные» российские компании сталкивались с риском отказа в доступе к справедливому правосудию за рубежом. Одна из причин — угроза вторичных санкций американских и иных регуляторов в адрес юридических компаний, оказывающих услуги российским лицам. Новый закон гарантировал российским лицам право на справедливое правосудие. Успешными случаями переноса споров стало дело «Инстар Лоджистикс» против «Нейборз Дриллинг Интернешнл Лимитед» и «Царьград Медиа» против ООО «Гугл».

В целом финансовые ограничительные меры используются в практике ключевых инициаторов (США и ЕС) значительно чаще в сравнении с торговыми ограничениями. Потенциально финансовые санкции могут оказать значительно более дестабилизирующий эффект на экономику страны-мишени. Противодействие финансовым санкциям зарубежных государств — ключевая задача профильных российских ведомств. Подобные санкции могут быть применены против Центрального банка (случай Ирана), против отдельных банков, а также против отдельных лиц, являющихся владельцами банков, с автоматическим распространением действия санкций на эти банки и их клиентов. Например, в марте 2014 г. международные платежные системы Visa и Mastercard перестали проводить операции по картам банка «Россия», председателем которого являлся Юрий Ковальчук. Одновременно произошла частичная блокировка по картам Собинбанка, принадлежавшего банку «Россия». Были заблокированы платежи по картам СМП Банка Бориса и Аркадия Ротенбергов. Это было связано с первой волной персональных санкций США против России. Платежные системы опасаются штрафов Министерства финансов США за нарушение режимов американских санкций (такие штрафы привязываются к объемам сделок и их числу). В марте 2019 г. Visa и Mastercard заблокировали карты Еврофинанс Моснарбанка, после того как он попал в SDN-лист Минфина США за нарушение режима американских санкций против Венесуэлы.

Угроза санкций ускорила создание в России Национальной платежной системы (далее НПС), которая могла бы обеспечивать обработку операций по банковским картам внутри России без выхода на зарубежные процессинговые центры. В институциональном плане важным шагом стало образование Национальной системы платежных карт (НСПК) в форме акционерного общества, 100 % акций которого принадлежат ЦБ РФ. Все внутрироссийские трансакции Mastercard и Visa были переведены на процессинг НСПК. В 2015 г. создана Национальная платежная система «Мир» и начался выпуск одноименных карт. К июлю 2020 г. их эмиссия составила почти 90 млн единиц. Идет активная работа по продвижению системы «Мир» за рубежом. В структуре Центрального банка функционирование НПС курируется Департаментом национальной платежной системы.

Важным процессом для становления институциональной структуры защиты от зарубежных ограничительных мер стал курс на снижение роли доллара в российской торговле и переход к расчетам в национальных валютах в отношениях с зарубежными партнерами. Снижение доли доллара во взаимных расчетах расширяет возможность осуществлять сделки с лицами под санкциями США. Это связано с тем, что основным источником информации о нарушении режима санкций для американских властей являются сведения о финансовых операциях. США распространяют действие национальных законов на свою финансовую систему независимо от места совершения сделки. Трансакции, совершенные в долларах с использованием корреспондентских счетов в банках США, подпадают под действие американских законов и отслеживаются властями. Такие трансакции могут быть попросту заблокированы банками по требованию регулятора или самостоятельно во избежание нарушения законов США. Однако расчеты в рублях или иных валютах делают трансакцию «невидимой» для американских государственных структур, ответственных за инфорсмент санкций. Последние могут получить информацию о сделках из других источников (например, от спецслужб) и возбудить против нарушителей уголовное дело или начать административное расследование, однако подобная практика не может применяться массово. Поэтому курс на снижение доли доллара имеет под собой рациональные основания. Он также важен с точки зрения снижения рисков для экономики в случае обострения политических отношений с США и использования «драконовских санкций» против России. В институциональном плане предложения по снижению роли доллара были представлены банком ВТБ в 2018 г., а затем работа над ними велась Министерством финансов, Минэкономразвития и Центральным банком. Реализация соответствующего плана предполагается в период до 2024 г., и он предусматривает среди прочих мер либерализацию валютного контроля и преференции для экспортеров, использующих рублевые расчеты. В частности, были внесены изменения в Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле».

Заключение

Проведенный анализ институциональной структуры в части противодействия зарубежным ограничительным мерам показывает, что в России сложился институциональный механизм применения собственных ограничительных мер. Накоплена практика взаимодействия ветвей власти, а также имплементации решений президента на уровне правительства. Важным шагом стало создание в структуре Министерства финансов РФ профильного Департамента контроля за внешними ограничениями, в функции которого входит также и межведомственная координация. Был осуществлен целый ряд мер, направленных на защиту финансовой системы России от влияния санкций. Среди них — создание НПС, разработка и внедрение плана «дедолларизации». Вместе с тем в институциональной структуре можно выделить целый ряд нерешенных вопросов, а также определить возможные пути ее дальнейшего развития.

1. На уровне законодательства сосуществуют два понятия — специальных экономических мер (Федеральный закон № 83-ФЗ) и мер воздействия (противодействия) на недружественные действия США и иных государств (Федеральный закон № 127-ФЗ). Содержание этих мер во многом совпадает. Существует риск возникновения понятийной путаницы, тем более что в профессиональном лексиконе также используются понятия ограничительных мер и санкций. Представляется полезным унифицировать использование основных понятий, ориентируясь на «специальные экономические меры» как на более универсальную категорию.

2. Департамент контроля за внешними ограничениями Минфина России обеспечивает функции министерства по межведомственной координации в вопросах разработки и реализации мер по снижению негативного влияния и противодействию ограничительным мерам в финансовой сфере. Однако санкции против России и других стран могут быть не только финансовыми, но и торговыми (экспортные и импортные ограничения), визовыми и иными. То же касается и российских специальных экономических мер, в число которых входит, например, приостановка программ помощи, сокращение военно-технического сотрудничества, установление ограничений на туристскую деятельность, отказ от научных и научно-технических программ. В Положении о Департаменте контроля за внешними ограничениями Минфина РФ наряду с финансовой сферой также присутствует понятие экономических санкций и ограничительных мер общесистемного плана, то есть функции данного департамента могут распространяться и на нефинансовую сферу. В процессе институционального взаимодействия могут возникнуть нестыковки в понимании функций отдельных органов власти. Возможна ситуация, когда Минфин может оказаться перегружен несвойственной для его работы тематикой или, наоборот, его тематика будет прорабатываться другими ведомствами. Необходимо более тщательно определить функционал отдельных министерств и ведомств.

3. С учетом того, что ограничительные меры бывают разных видов (финансовые, торговые, военно-технические, визовые и др.), целесообразна глубокая проработка связанного с ними функционала на уровне профильных ведомств. На данном этапе представляется малопродуктивным создание в каждом профильном ведомстве отдельного департамента по тематике ограничительных мер. Это приведет к раздуванию штатов и дублированию функций. Однако на целый ряд ФОИВ уже возложены обязанности по исполнению указов Президента РФ, постановлений правительства, федеральных законов и других нормативно- правовых актов. Здесь же возникает и вопрос международного взаимодействия по тематике санкций. В финансовой сфере такие полномочия закреплены за Департаментом контроля за внешними ограничениями Минфина России. Но на уровне других ведомств данный функционал не систематизирован. Это касается международных контактов как со странами — инициаторами санкций (США, страны ЕС и др.), так и со странами — целями западных санкций (КНР и др.). Например, финансовые санкции против России вводит Министерство финансов США, а торговые — Министерство торговли. Неизбежно возникнет вопрос, должен ли российский Минфин взаимодействовать только с Минфином США или же в его полномочиях взаимодействие со всеми зарубежными ведомствами. Кроме того, каждое ведомство ведет информационно-аналитическую работу и сбор данных по своей тематике. В круг их интересов должны попадать и вопросы ограничительных мер. Данная тема должна быть четко выделена в их работе с учетом специфики отдельных ведомств.

4. Использование блокирования (заморозки) активов лиц, в отношении которых со стороны России применяются специальные экономические меры, а также использование иных ограничительных мер требует исчерпывающей информации о сделках, нарушающих российское законодательство. В ряде зарубежных стран данная функция возложена на финансовую разведку (например, в США — на Офис разведки и анализа в составе Управления по борьбе с терроризмом и финансовой разведки Минфина США). В России задачи финансовой разведки выполняет Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг). Ее основная задача — противодействие легализации (отмыванию) незаконных доходов, финансированию терроризма, распространению оружия массового уничтожения. Она также выполняет функции национального центра по оценке угроз национальной безопасности, возникающих в результате совершения сделок с денежными средствами или иным имуществом. В число подобных сделок могут попадать и действия, нарушающие российские режимы блокирующих мер. Необходимо ввести мониторинг нарушений российских режимов специальных экономических мер в функционал Росфинмониторинга, а также определить параметры его взаимодействия с Министерством финансов и ЦБ по данному вопросу.

5. Банк России (Центральный банк РФ) как независимый орган государственной власти несет значительную долю ответственности за финансовую стабильность России. С учетом того, что финансовые санкции применяются сегодня достаточно широко, а их дестабилизирующий эффект может быть значительным, требуется тщательное нормативно-правовое определение институциональной роли, функций, полномочий и инструментов, закрепляемых за ЦБ в данной области. В настоящее время такой функционал не проработан в достаточной степени. Федеральный закон № 83-ФЗ дает Банку России полномочия запрещать совершение и (или) налагать обязанность совершения действий во исполнение решений по специальным экономическим мерам (во взаимодействии с Правительством РФ). ЦБ — один из государственных институтов, обеспечивающих реализацию специальных экономических мер. Однако данные полномочия в других нормативно-правовых актах не расшифровываются. В структуре самого Банка России противодействие санкциям и применение специальных экономических мер явно не выделено, тогда как, например, работа по незаконным финансовым операциям (таким как отмывание доходов), взаимодействие по этой теме с международными организациями (в частности, с ФАТФ), а также с Росфинмониторингом и правоохранительными органами прописано достаточно четко. Непонятны механизмы взаимодействия Банка с Минфином, иными ФОИВ, правоохранительными органами по вопросу применения экономических мер и защиты российской финансовой системы от действия зарубежных санкций. Упомянутый выше проект федерального закона «О внесении изменений…» № 996800-7 закрепляет за ЦБ надзор за реализацией организациями, поднадзорными ему, специальных экономических мер. Однако данный законопроект находится лишь в стадии обсуждения. Представляется целесообразным заполнить пробелы, связанные с российскими специальными экономическими мерами и защитой российской финансовой системы от зарубежных санкций, в документах ЦБ. Конкретно речь идет о концептуальном понимании риска санкций, а также об определении полномочий отдельных структурных подразделений и первых заместителей (заместителей) председателя Банка России.

6. Вопрос об ответственности за нарушение режима специальных экономических мер России, а также действий, связанных с применением зарубежных санкций против России, ее граждан и организаций пока остается открытым. Введение мер уголовной ответственности на данном этапе, по всей видимости, преждевременно (хотя в ряде стран, включая США, уголовная ответственность существует). В настоящее время необходимо определить меры административной ответственности, по крайней мере за нарушение режима российских специальных экономических мер, зафиксировать их в Кодексе РФ об административных правонарушениях и иных нормативно-правовых актах. Обсуждение мер ответственности целесообразно проводить с участием представителей бизнеса.

7. Ст. 6 Федерального закона № 83-ФЗ определяет механизм информирования Президентом РФ Совета Федерации и Государственной думы Федерального собрания о ходе применения специальных экономических мер. Такое информирование должно осуществляться один раз в полгода. Парламент обсуждает данную информацию и вносит предложения по повышению эффективности используемых мер. Данный механизм пока существует в основном номинально. Между тем он вполне может повысить роль парламента в качестве источника независимой экспертизы политики специальных экономических мер и противодействия зарубежным ограничительным мерам.

Очевидно, что указанные пробелы будут заполняться по мере дальнейшего развития российской политики противодействия зарубежным ограничительным мерам. С учетом долгосрочного характера зарубежных санкций отечественная система институтов в данной области должна представлять собой динамическую систему, меняющуюся с учетом эволюции политики санкций в отношении России.

Впервые опубликовано в «Финансовом журнале» №4, 2021.

https://doi.org/10.31107/2075-1990-2021-4-8-23

Список источников

Гурвич Е. Т., Прилепский И. В. Влияние финансовых санкций на российскую экономику // Вопросы эконо- мики. 2016. № 1. С. 5–35. URL: https://doi.org/10.32609/0042-8736-2016-1-5-35.

Захарова Л. В. Экономическая политика Северной Кореи при Ким Чен Ыне // Азия и Африка сегодня.

2016. № 6. С. 22–29.

Кашин В. Б., Пятачкова А. С., Крашенинникова Л. С. Китайская политика в сфере применения экономиче- ских санкций: теория и практика // Сравнительная политика. 2020. № 2. С. 123–138.

Кожанов Н. А., Исаев Л. М. Иран и санкции: опыт преодоления и влияние на социально-экономическое развитие // Азия и Африка сегодня. 2019. № 7. С. 24–31. URL: https://doi.org/10.31857/S032150750005565-3. Старженецкий В. В., Бутырина В. А., Курицына К. С. Российское антисанкционное регулирование: совре-

менное состояние и пути совершенствования // Закон. 2021. № 3. С. 119–142.

Толорая Г. Д., Яковлева Л. Н. Экономическая стратегия КНДР после VII съезда Трудовой партии Кореи: выводы для России // Вестник Института экономики РАН. 2016. № 4. С. 7–19.

Тимофеев И. Санкции против России: взгляд в 2021 г. Доклад 65/2021 / Российский совет по междуна- родным делам, 2021. 26 с. URL: https://russiancouncil.ru/activity/publications/sanktsii-protiv-rossii-vzglyad-v- 2021-g/.

Bapat N. A., Heinrich T., Kobayashi Y. et al. Determinants of Sanctions Effectiveness: Sensitivity Analysis Using New Data // International Interactions, 2013. Vol. 39. Iss. 1. P. 79–98. URL: https://doi.org/10.1080/03050629. 2013.751298.

Beirsteker T. J., Eckert S. E., Tourihno M. (eds.). Targeted Sanctions. The Impacts and Effectiveness of United Nations Action. New York: Cambridge University Press, 2016. URL: https://doi.org/10.1017/CBO9781316460290.

Brzoska M. International Sanctions Before and Beyond UN Sanctions // International Affairs. 2015. Vol. 91.

No. 6. P. 1339–1349. URL: https://doi.org/10.1111/1468-2346.12449.

Connolly R. Russia’s Response to Sanctions. Cambridge: Cambridge University Press, 2018. 228 p.

Drezner D. The Sanctions Paradox: Economic Statecraft and International Relations. New York: Cambridge University Press, 1999.

Giumelli F., Hoffmann F., Ksiazczakova A. The When, Where and Why of European Union Sanctions // European Security. 2020. Vol. 30. Iss. 1. P. 1–23. URL: https://doi.org/10.1080/09662839.2020.1797685.

Hufbauer G., Shott J., Elliott K. et al. Economic Sanctions Reconsidered. Third Edition. Washington DC: Peterson Institute for International Economics, 2009. 248 p.

Jones L., Portela C. Evaluating the Success of International Sanctions: A New Research Agenda // Revista CIDOB d’Afers Internacionals. 2020. Iss. 125. P. 39–60. URL: https://doi.org/10.24241/rcai.2020.125.2.39/en.

Likhacheva A. V. Unilateral Sanctions in a Multipolar World. Challenges and Opportunities for Russia’s Strategy // Russia in Global Affairs. 2019. Vol. 17. No. 3. P. 109–131. URL: https://doi.org/10.31278/1810-6374- 2019-17-3-109-131.

Nephew R. The Art of Sanctions. A View from the Field. New York: Columbia University Press, 2017. 232 p. Pape R. A. Why Economic Sanctions Do Not Work? // International Security. 1997. Vol. 22. No. 2. P. 90–136.

Rosenberg E., Harrell P., Feng A. A New Arsenal for Competition. Coercive Economic Measures in the U.S.-China Relations / The Centre for New American Security, 2020. URL: https://www.cnas.org/publications/reports/a-new- arsenal-for-competition.