Президентские выборы в Финляндии: судьба лидерской модели

28 января 2018 г. в Финляндии состоятся президентские выборы. В переизбрании действующего президента Саули Ниинисте мало кто сомневается, тем не менее некая интрига все же сохраняется. Оппозиция утверждает: высокий рейтинг 12-го президента страны не более чем искусственный образ, сформированный СМИ. Обладая заметной по финским меркам личной харизмой, ему на протяжении многолетней политической карьеры удавалось избежать вовлечения в публичные разбирательства. Не поколебал его позиций в этом отношении и недавний громкий скандал, связанный с утечкой в СМИ секретных документов о центре финской военной разведки, который в числе прочего занимался слежкой за Россией и ее проектами, среди которых — газопровод «Северный поток — 2».

Политическая система Финляндии представляет собой интересный объект для современного международно-правового и политического анализа. При этом особенно примечательными являются традиции политической системы, политическая культура в контексте истории страны. В Европе в целом наблюдается очевидная и объективная тенденция к формированию нового типа лидерского режима, который представляет собой соединение президентской и парламентской систем. Это актуально и для Финляндии, где под давлением Евросоюза было принято решение об изменении конституции для перехода к парламентской форме правления, что спровоцировало в конечном итоге рост внутреннего напряжения и взрыв евроскептических общественных настроений в стране.

28 января 2018 г. фактически в 100-летний юбилей независимости Финляндии [1] в стране состоятся президентские выборы. В переизбрании действующего с 5 февраля 2012 г. президента Саули Ниинисте (экс-депутата парламента с 1987 по 2003 гг. и с 2007 по 2011 гг. от правоцентристской партии «Национальная коалиция») мало кто сомневается, поскольку он считается кандидатом «широкого конституционного большинства». Опросы общественного мнения показывают, что поддержка С. Ниинисте сейчас немного ослабла по сравнению с ноябрем 2017 г. (80%), но ее уровень по-прежнему остается высоким и держится на отметке в 72%. Таким образом, второго тура выборов (11 февраля 2018 г.), видимо, не будет, и действующий президент беспрепятственно продлит срок своих высоких полномочий.

Претенденты: расстановка сил

Лев Воронков:
Каким будет энергетическое сотрудничество России и Финляндии?

Оппозиция утверждает: высокий рейтинг 12-го президента страны, С. Ниинисте, не более чем искусственный образ, сформированный СМИ. Обладая заметной по финским меркам личной харизмой, ему на протяжении всей своей многолетней карьеры удавалось избежать вовлечения в публичные скандалы. Однако сохраняющийся престиж С. Ниинисте у широкого финского избирателя все же можно истолковать двумя фундаментальными и объективными факторами. Это и удачное преодоление властями финансово-экономического кризиса (сокращение уровня безработицы до 6%, рост ВВП 2,9% в 2017 г.), и сохранение ровных, стабильно-позитивных отношений с Кремлем, несмотря на участие Хельсинки в санкционной политике ЕС в отношении России в посткрымский период. Президент регулярно, по 6–8 раз в год, встречается с президентом России Владимиром Путиным — как в ходе личных визитов, так и на коллективных мероприятиях. Также систематически поддерживаются телефонные контакты лидеров двух стран. В августе 2012 г. С. Ниинисте в интервью признался, что занимается изучением русского языка, беря уроки раз в неделю. Знание языка соседней страны, по его мнению, — «вопрос вежливости». В то же время он отметил, что за свою жизнь начинал изучать русский примерно столько же раз, сколько пытался бросить курить.

Не поколебал позиций президента и недавний громкий скандал, связанный с утечкой в СМИ секретных документов о центре финской военной разведки (первоначально материалы опубликовала газета Helsingin sanomat в декабре 2017 г.), который в числе прочего занимался слежкой за Россией и ее проектами, среди которых — газопровод «Северный поток — 2». Эта утечка стала все же тяжелым ударом по репутации властей, во-первых, с точки зрения других западных разведок, поскольку Суоми в последние годы усилила сотрудничество по обмену разведданными с соответствующими ведомствами в Лондоне, Вашингтоне, Париже, Стокгольме. А во-вторых, она подорвала доверие Москвы, замечающей неуклонный дрейф Хельсинки в сторону ведущих держав Запада, усиливающего разностороннее сотрудничество страны с НАТО.

Несмотря на эту достаточно невеселую предвыборную картину, интрига на выборах все же сохраняется. Вопрос заключается в том, каковы будут симпатии всех евроскептиков, противников брюссельских «ценностей», которые прикованы к Enfant terrible местной политики — Лауре Хухтасаари — кандидату на третье место, ставленнику от радикального крыла правопопулистской партии «Истинные финны», представительнице региона еми (Хяме), за которую голосуют 5% избирателей. В качестве главного соперника С. Ниинисте выступает Пекка Хаависто (партия «зеленых»), который набирает больше 10% голосов, а все прочие оппоненты — суммарно всего 28%. После П. Хаависто наилучшие возможности преуспеть были бы у ветерана финской политики Пааво Вяюрюнена (с 4% он на четвертом месте), который в 2016 г. основал Гражданскую партию — новое политическое объединение, цель которой — борьба за выход Финляндии из Еврозоны. Перспективы есть и у Туулы Хаататйнен из старейшей Социал-демократической партии (СДПФ). Судя по результатам опроса, оба могли бы набрать во втором туре по 8% голосов. Л. Хухтасаари и Мерья Кюлленен (партия «Союз левых сил») набрали бы по 7%, поддержка Матти Ванханена (партия Центра) составила бы порядка 5%, а кандидат от Шведской народной партии Нильс Торвальдс (политик-полиглот, единственный кандидат в президенты со знанием русского языка) получил бы примерно 3% голосов. Слабость политических конкурентов С. Ниинисте делает их надежды на второй тур несбыточной мечтой, так как он состоится лишь в том случае, если ни один из кандидатов не наберет в первом туре более 50% голосов.

Особенности политической системы Финляндии

Доклад РСМД и DGAP
“Отношения России и ЕС в сфере энергетики”

Однако за этой пестрой электоральной конъюнктурой (очередные парламентские выборы пройдут в апреле 2019 г.) стоит, на наш взгляд, испытание на прочность более глубинной, долгосрочной политической тенденции, связанной с особенностями политической системы Финляндии, которая занимает особое место между парламентаризмом и эффективным полупрезидентским режимом. Подобная комбинация (этот термин ввел в оборот французский политолог Морис Дюверже) представляет собой, с одной стороны, приверженность демократическим ценностям, а с другой, значительную концентрацию власти в руках президента, который является главой исполнительной власти. Одной из первых подобную форму правления заимствовала Веймарская республика в Германии (1919–1933 годы). Из современных государств к смешанным республикам относятся Пятая республика во Франции (после 1958 г.), Литва, Румыния, Украина, Киргизия и Финляндия [2].

В историческом контексте еще с первой конституции страны 1919 г. делалась ставка на лидерские качества президента, предполагалось наделение его широкими полномочиями. Конституция 1919 г. создала редкую политическую возможность для реализации такого феномена, который позже в академических дебатах политологов, правоведов, специалистов-международников получил наименование «полупрезидентский режим». Само собой, что за этим понятием стояла дуалистичность исполнительной власти, поделенной между президентом и правительством. В рамках данной системы, когда президент утверждает кабинет-министров, его полномочия представляются достаточно мощными. Эта гипотеза находит свое подтверждение в истории Финляндии, поскольку именно благодаря решимости и лидерским качествам сильных президентов удавалось стабилизировать и консолидировать власть в стране. Такие великие президенты как Юхо Кусти Паасикиви (7-й) и Урхо Калева Кекконен (8-й) продемонстрировали на практике отличные дипломатические качества при определении международно-политического курса страны в сложной внешнеполитической обстановке холодной войны.

Финляндская система госуправления до 2000 г. представляла собой уникальный пример в мировой политической истории. Она отразила дилемму особой страны, «расположенной на геополитическом рубеже Запада и вынужденной сотрудничать с Востоком». Полупрезидентское правление выражало тем самым стремление нации к сохранению собственной идентичности на протяжении всей истории Суоми. Комбинация нормативного фактора и реальных возможностей по управлению страной не раскрывает в полной мере систему отношений, характер и контекст того непростого исторического периода. Действительность была таковой, что сложилась своеобразная национальная модель, система sui generis, которая до сих пор представляет интерес и, вероятно, еще долго будет объектом анализа и острых дискуссий. Характерно, что хотя при этой модели парламент и формирует правительство, он не может выразить ему вотум недоверия. Президент же имеет право досрочного роспуска парламента, может де-факто контролировать его деятельность.

Полупрезидентская модель: теория и практика

В отношении исполнительной власти в концепции полупрезидентского режима М. Дюверже обобщил так называемую дуалистическую исполнительную власть, в которой президент и правительство разделяют ее совместно [3]. Различие полупрезидентского управления от чистого президентского режима состоит в закрытой системе последнего, при которой только президент является главой исполнительной власти. При полупрезидентском управлении президент реализовывает исполнительные функции вместе с премьер-министром и другими министрами, в связи с чем подобная власть может называться дуалистичной.

Президентская республика характеризуется более значительной ролью президента в системе государственных органов, соединением в его руках полномочий главы государства и главы правительства. Ее также порой называют дуалистической республикой, подчеркивая в данном случае факт четкого разделения двух властей: сосредоточения сильной исполнительной власти в руках президента, а законодательной — в руках парламента. При такой форме правления президент обладает гораздо большими полномочиями по сравнению с парламентской республикой. Он является главой исполнительной власти, утверждает законы путем их подписания, имеет право отправить правительство в отставку. В президентской республике сам глава государства зачастую лишен права роспуска парламента, а парламент лишен права выразить недоверие правительству, но может сместить президента (процедура импичмента) [4].

К президентским республикам относят, как известно, США, большинство стран Латинской Америки и Африки. Президентская республика является одной из наиболее распространенных форм правления в 12-ти латиноамериканских странах: Бразилии, Венесуэле, Гаити, Гватемале, Гондурасе, Доминиканской Республике, Колумбии, Коста-Рике, Мексике, Парагвае, Сальвадоре и Эквадоре. Для государств Латинской Америки свойственно специфическое понимание роли президента и придание исключительного значения возглавляемой им исполнительной власти. Особый статус президента не только существует на практике, но и закреплен в конституциях большинства этих стран. Такой характер государственной власти отражается в понятии каудилизм [5]. Образцом для большинства подобных документов послужила конституция Соединенных Штатов. Однако различия исторических условий становления государственности в этих странах привели к тому, что их президенты оказались наделенными значительно большими полномочиями, чем сам президент Соединенных Штатов.

Важной особенностью является то, что глава государства в президентской республике избирается путем прямого всенародного голосования. Многие латиноамериканские страны придерживаются мажоритарной системы абсолютного большинства. Это означает, что для победы необходимо получить больше половины поданных на выборах и признанных действительными голосов. Если ни один из кандидатов не набрал достаточного числа голосов, то предусматривается проведение второго тура голосования, в котором участвуют два кандидата, получившие относительное большинство. Во втором туре голосования победителем объявляется кандидат, получивший больше голосов, чем его противник, то есть действует мажоритарная система относительного большинства.

Когда Суоми встала на путь самостоятельного развития, само собой разумеющимся считалось, что западный либерализм здесь также в скором времени расцветет, как и система западной демократии, хотя в стране исторически присутствовали сильные авторитарные и радикальные националистические настроения. Происходящие в этом государстве процессы удивили Запад, но ему приходилось довольствоваться тем, что прозападные силы могут использовать антидемократические методы в этой стране против своих политических противников, главным образом левых, поддерживаемых СССР.

Убедительный пример из истории Финляндии

Николай Кавешников:
Разногласия вокруг «Северного потока — 2»: политика превыше всего?

Конституция Финляндии 1919 г., в свою очередь, учреждала такую институциональную структуру государства, которая была основана на полупрезидентском управлении и разделении на три ветви власти — законодательную, исполнительную и судебную. Первая специфическая характеристика президентских полномочий даже в этой дуалистичной системе состоит в том, что верховная исполнительная власть принадлежит главе государства. Именно он по итогам выборов может назначать премьер-министра, который уже позже формирует свой кабинет. Президент не только ключевая фигура во внутренней политике страны, но и во внешней, поскольку определяет взаимоотношения с другими суверенными державами, принимает решения в отношении международных организаций и конференций.

Что касается законодательной власти, то интересен тот факт, что эти полномочия парламента основаны на сотрудничестве с президентом республики. Последний может даже инициировать новое законодательство или отменить существующие законодательные акты. Президент располагает и другой важной прерогативой. Он может отменить все законопроекты правительства, даже те, которые еще не рассматривались в парламенте. Президент обладает полномочиями задержать ратификацию всех парламентских актов, перед тем, как они приобретут силу закона.

После мотивированных консультаций с премьер-министром и председателем парламента (а также парламентских групп) президент может распустить парламент и назначить внеочередные парламентские выборы. Этими президентскими полномочиями пользовались на всем протяжении истории Финляндии. Напомним список президентов, которые инициировали роспуск парламента: К. Стольберг (1924 г.), Л. Реландер (1929 и 1930 гг.), Ю. Паасикиви (1953 г.) и У. Кекконен (1961, 1971 и 1975 гг.) [6].

Анализируя законодательные инициативы президента Финляндии можно обнаружить один аспект, который способен потенциально расширить его полномочия. Парламентское большинство, как и глава государства, зачастую принадлежат к одной и той же политической партии, но на практике влияние президента может увеличиться благодаря принятию законов, которые инициировали другие ведущие политсилы, представленные в парламенте. Такая процедура — вроде бы формально допустимая, но она также подвергается критике из-за нарушений неких границ президентских полномочий.

Парламентско-президентская республика — такая форма государственного правления, которая находит некий баланс между президентом и парламентом. Высшая исполнительная власть в Суоми принадлежит президенту, который избирается на шестилетний срок прямым всенародным голосованием. Согласно конституции 2000 г., законодательная власть принадлежит ему и Эдускунте — парламенту страны, а исполнительная власть — президенту и Государственному совету (правительству).

Финляндская политическая система представляет собой, таким образом, интересный объект для современного международно-правового и политического анализа. При этом интерес представляет не само разделение властей, феномен сильного президента в политсистеме страны или специфичные конституционные законы, а традиции политической системы, политическая культура и история. Особенно привлекателен опыт и способности финнов адаптироваться, балансировать в сложном геополитическом контексте. Геополитичские позиции Финляндии и тенденции в глобальной международной политике оказывали, безусловно, сильное влияние на политическую и общественную жизнь этой малой страны на Севере Европы.

Финляндия представляет собой убедительный пример того, как важно и возможно единому народу быть способным защищать свою идентичность, единство и независимость, опираясь на те функции национального лидера, которые возложены на президента. В постбиполярный период страна вступила в непростой политико-конституционный процесс сокращения президентских полномочий с тем, чтобы перейти на традиционную в Старом Свете парламентскую систему власти. Этот процесс усилился с обретением полноправного членства в ЕЭС/ЕС в 1995 г., когда из Брюсселя следовали советы, наставления и прямые рекомендации по демонтажу сильного президентского национального центра власти. Вопреки той тенденции на сокращение роли президента в системе госуправления, которая была реализована принятой Конституцией 2000 г., до сих пор финское общество испытывает сильную ностальгию, острую нужду в сильном лидере, который сможет вывести страну из экономических неурядиц, сложных перипетий европейской и мировой политики.

Общественные ожидания сильного лидерства в Европе

Иван Тимофеев:
Формула евроатлантической безопасности: балтийское измерение

Данная политически-правовая тематика выходит на широкую проблему установления в последнее время лидерских режимов через укрепление президентской вертикали власти, как, например, это происходит во Франции, Турции, России и т. д. Еще М. Дюверже указывал на родную ему Францию, которая имеет долгую полупрезидентскую традицию и представляет несомненный интерес, в частности, в контексте Пятой Французской республики. И до сих пор страна придерживается специфической модели, нечто среднему между парламентаризмом и президентским управлением. Лидерские качества в полупрезидентской республике имеют исключительное значение, поскольку при слабом президенте эффективное функционирование парламента практически малореализуемо, поскольку разбалансированная система тяготеет к общей нестабильности. Вопреки известной критике, в России также сильна потребность в сильном верховном лидере, стране традиционно нужен сильный руководитель, в руках которого концентрируются значительные рычаги высшей власти и который несет персональную ответственность за государство.

Общественные ожидания сильного лидерства наблюдаются во многих странах, и не только в тех, где утверждены президентская или полупрезидентская политическая система. В Великобритании, например, являющейся конституционной монархией и парламентской демократией, премьер-министр обладает серьезными полномочиями и несет прямую политическую ответственность за свои действия. Сильное лидерство нынешнего британского премьер-министра Терезы Мэй оценивается в обществе страны исключительно высоко, пользуется широкой поддержкой и одобрением. Этот ресурс стал крайне необходим Великобритании, особенно в связи с началом реализации так называемого Brexit, выхода страны из ЕС. Исключительные лидерские качества потребовались премьер-министру Т. Мэй в нынешней непростой для Лондона международно-политической ситуации, отчасти сходной с той, с которой сталкивались Маргарет Тэтчер и Тони Блэр. Около 61% опрошенных избирателей определяют Т. Мэй как наиболее способного лидера среди руководителей основных политических партий страны.

Аналогичная ситуация наблюдается в Германии, где канцлер Ангела Меркель сконцентрировала у себя сильные управленческие прерогативы и персональную ответственность при достижении исключительных лидерских позиций. Неслучайно часто выдвигается тезис о том, что германский канцлер является не только лидером Германии, но и всей Европы. Значительная часть общества ФРГ (хотя позиции правящей «большой» коалиции блока ХДС/ХСС и СДПГ по итогам парламентских выборов 24 сентября 2017 г. несколько ослабли) все же считает, что она наиболее подходящий национальный лидер, поскольку предвидела трудности, с которыми страна столкнется или уже сейчас потребуется преодолеть. Наиболее убедительно ее лидерские качества проявились при преодолении последствий кризиса 2008–2010 гг. и последовавшей экономической рецессии 2015–2017 гг., которые германская экономика успешно осилила благодаря умелому курсу федерального канцлера. Доказательством того, что Германия действительно нуждается в таком сильном лидере как А. Меркель, является факт ее многократного переизбрания на пост канцлера, свидетельствующий о том, что ее управленческие качества высоко оценены, а общество желает видеть сильного лидера на таком важном государственном посту.

Кратко суммируя, следует отметить, что даже в процветающих, стабильных государствах Европы (а уж тем более в странах турбулентного Третьего мира) наблюдается всеобщее и повсеместное стремление к сильному высшему руководству. Лидерские режимы создают, следует признать, лучшие начальные возможности и предпосылки, позволяющие правящей элите действовать более быстро, уверенно, принимать адекватные жизненно важные решения, нести персональную ответственность за последствия проведения конкретного политического курса. Налицо очевидная и объективная тяга в самой Европе к формированию нового типа лидерских режимов, которые также будут представлять собой новую модель объединения президентской и парламентской систем. В этом ряду и Финляндия, где, напомним, в 2000-х годах под давлением Евросоюза было принято решение об изменении конституции для перехода к парламентской форме правления, что спровоцировало в конечном итоге и рост внутреннего напряжения, и взрыв евроскептических общественных настроений в стране.

1. 6 декабря 1917 г. финский парламент утвердил обращение сената и принял решение объявить Суоми независимым государством. Совет народных комиссаров РСФСР признал независимость страны 31 декабря того же года. Финляндия, рассмотрев несколько планов нового государственного устройства, в том числе возможность установления собственной монархии, в итоге выбрала республиканский путь развития и следует ему до сих пор. С 1809 г. страна находилась в составе Российской империи как Великое княжество Финляндское.

2. Многими исследователями Российская Федерация обозначается либо как президентско-парламентская форма правления, либо как полупрезидентская — данная дилемма является дискуссионной в науке российского конституционного права.

3. См. подробнее: Дюверже М. Политические партии / Пер. с франц.— М.: Академический Проект, 2000, с. 538.

4. Elgie, R. Semi-presidentialism: Concepts, Consequences and Contesting Explanation, Dublin, 2012.

5. Хотя термин «каудильо» означает лидер, руководитель, вождь, но само понятие каудидизма значительно шире. Реально, президент или каудильо оказывается осью политической жизни страны, «отцом нации».

6. Jussila, O., Hentilä, S., Novakivi, J. A political history of Finland since 1809. From Grand Duchy to Modern State, Hurst and Company, L., 1999. p.137.