Португалия и группа PIGS: основные уроки выхода из кризиса

В середине мая 2014 г. Португалия официально отказалась от продления пакета кредитной помощи, которую получила в 2011 г. от Евросоюза, Европейского Центрального банка и МВФ. Она стала второй страной (после Ирландии), совершившей такой шаг, но именно это решение привлекло внимание общественности. 

В середине мая 2014 г. Португалия официально отказалась от продления пакета кредитной помощи, которую получила в 2011 г. от Евросоюза, Европейского Центрального банка и МВФ. Она стала второй страной (после Ирландии), совершившей такой шаг, но именно это решение привлекло внимание общественности. На протяжении трех лет португальское государство последовательно реализовывало предписания внешних кредиторов и в итоге добилось успеха: продвинувшись по пути реформ, оно смогло вернуться на рынки внешних заимствований. Испания и Греция также добились неплохих результатов в преодолении кризисных процессов. За прошедшие годы все члены группы PIGS [1] в той или иной мере стали примером достаточно прилежного выполнения непростых домашних задач.

PIGS начинается с Португалии

Португалия, Ирландия, Греция, Испания – государства, которые вследствие мирового финансового кризиса 2008–2010 гг. фактически оказались не в состоянии обслуживать свои внешние обязательства [2]. Выход из сильнейшей рецессии обозначился только в 2013 г. Эти страны обладают разными народнохозяйственными потенциалами (см. табл. 1), у них разные макроэкономические проблемы, и в принципе они использовали относительно разные механизмы их решения. Однако у них есть один общий знаменатель – широкомасштабная внешняя поддержка, обусловленная конкретными программными требованиями со стороны предоставивших ее структур.

Данная группа стран, получившая от англосаксонских журналистов аббревиатуру PIGS, начинается с Португалии, страны, которая вслед за Ирландией в целом смогла решить непростые задачи, поставленные перед ней группой кредиторов, и 17 мая 2014 г. официально отказалась от внешней помощи. В отличие от других государств группы португальское народное хозяйство не было затронуто коллапсом рынка недвижимости и проблемами банковского сектора. Природа кризисных процессов носила скорее структурный характер: до 2008 г. экономика росла медленными темпами, конкурентоспособность национальных товаров и услуг была на низком уровне. Сильный евро, лишивший страну прежних девальвационных преимуществ, содействовал росту импорта и тормозил развитие экспорта, что привело к образованию устойчивого отрицательного сальдо внешнеторгового баланса. Доступность дешевых кредитных ресурсов для частных домашних хозяйств и хозяйствующих субъектов стала одной из основных причин резкого роста их задолженности. Это происходило на фоне ухудшения состояния государственных финансов – государственный долг вырос с 76% ВВП в 2009 г. до 97% в 2010 г. [3].

investorsconundrum.com
Экономика стран PIIGS

В июне 2010 г. правительство Португалии приняло программу по выходу из кризиса. В первую очередь она предусматривала сокращение государственных расходов и увеличение налогов. После отказа парламента принять эту программу правительство было вынуждено уйти в отставку. Весной 2011 г., не имея возможностей рефинансировать госдолг, португальские власти обратились за поддержкой к внешним кредиторам. В итоге в мае того же года Евросоюз, Европейский Центробанк и МВФ подписали с Португалией трехлетнюю программу оздоровления бюджета и реформирования экономики, открыв кредитную линию в 78 млрд евро. Европейский фонд финансовой стабильности (ЕФФС) и Европейский механизм финансовой стабилизации (ЕМФС) предоставили по 26 млрд евро, МВФ – 27,5 млрд евро, что сыграло важнейшую роль в стабилизации финансовой сферы страны.

В соответствии с требованиями кредиторов правительство стало проводить жесткую рестрикционную экономическую политику, нацеленную на сокращение расходов госбюджета, повышение налогов, приватизацию госпредприятий и либерализацию рынка труда. Среди прочего был смягчен режим увольнения работников, улучшена система образования. Специальная комиссия регулярно проверяла ход выполнения программы и вырабатывала рекомендации по дальнейшему выделению кредитных средств.

Вследствие жестких мер дефицит госбюджета Португалии в 2013 г. сократился до 2,6% ВВП, что было ниже оговоренного в программе уровня [4]. Повысилась способность государства обеспечивать внутреннее и внешнее финансирование. Существенно снизились процентные платежи по государственным обязательствам: в конце апреля 2014 г. средняя доходность по размещенным Португалией десятилетним облигациям достигла 3,58%, что стало рекордно низким уровнем с начала 2006 г. Доля экспорта в ВВП выросла с 28% в 2009 г. до 41% в 2013 г. Улучшили свои позиции на внешних рынках предприятия обрабатывающей промышленности (особенно обувной отрасли), стал динамично развиваться сектор услуг. Обозначилась позитивная тенденция возврата в экономику иностранных инвесторов.

В начале мая 2014 г. правительство Португалии заявило, что считает трехлетнюю программу выполненной и готово отказаться от поддержки со стороны внешних кредиторов, так как способно самостоятельно финансироваться на рынке внешних заимствований и погашать предоставленные ему кредиты.

Необходимость продолжения реформ

Несмотря на очевидные успехи, достигнутые за последние три года, у Португалии остается нерешенным ряд макроэкономических проблем, таких как доступность финансовых средств, бюрократия государственных структур, высокий уровень налоговых ставок и налоговое регулирование, политическая нестабильность, зарегулированность рынка труда. Только справившись с этими проблемами, Португалия сможет существенно повысить конкурентоспособность своей экономики, в том числе в рамках группы PIGS (см. табл. 2), и постепенно преодолеть разницу в величине ВВП на душу населения в сравнении с промышленно развитыми странами.

По версии Всемирного экономического форума, Португалия в 2013 – начале 2014 гг. входила в группу из 37 государств с инновационной экономикой (innovation-driven economies), которую характеризуют 12 групп показателей. По пяти из них она соответствует среднему уровню стран этой группы, по семи – отстает, в том числе по показателям макроэкономической среды, финансовым рынкам и регулированию трудовых отношений.

Осенью 2013 г. новый министр экономики Португалии Антонио Пиреш де Лима (António Pires de Lima) обозначил одной из важнейших задач на предстоящие годы превращение промышленного сектора в основной мотор экономического развития страны. В соответствии с уточненной стратегией [5] ключевыми целями, которые должны повысить привлекательность португальского народнохозяйственного комплекса, названы следующие: увеличение экспорта, поддержка инвестиционной активности, умеренный рост потребления и улучшение качества рабочей силы. Начиная с 2014 г. ожидаются последовательное увеличение темпов роста ВВП (до 2,2% в 2020 г.), активизация инвестиционных процессов и продолжение интеграции национального хозяйства в мировую экономику. С 2015 г. прогнозируется рост занятости (см. табл. 3).

Реформаторские успехи других стран группы PIGS

К началу 2014 г. практически всем странам группы удалось достигнуть существенного прогресса в проведении реформ. Среди прочего это проявилось в улучшении сальдо текущего баланса, снижении дефицита государственного бюджета. Уменьшились издержки на рабочую силу, возросло доверие со стороны Еврокомиссии (см. табл. 4). Ощутимо упала доходность по государственным облигациям. Решение Европейского Центрального банка от 5 июня 2014 г. понизить учетную ставку до исторического минимума в 0,15% оказало положительное воздействие на большинство долговых бумаг рассматриваемых кризисных государств. Возрос спрос на них со стороны инвесторов при одновременном падении их доходности. В краткосрочной перспективе это означает существенное расширение возможностей доступа к международным рынкам капитала для стран группы.

Что позволило другим странам группы наряду с Португалией достичь успехов в преодолении кризисных процессов?

Ирландия стала жертвой бума на рынке недвижимости, который поддерживался дешевыми кредитными ресурсами при относительно высокой инфляции: с 1996 по 2006 гг. уровень цен на недвижимость вырос на 400%. Затем финансовый пузырь лопнул – цены резко снизились, ипотечные ценные бумаги обесценились, банковская система с объемом ипотечных кредитов в размере 200 млрд евро оказалась в глубоком кризисе. Ситуация осложнилась существенным ростом бюджетного дефицита и госдолга. В целях предотвращения государственного банкротства страна первой обратилась к внешним кредиторам и в конце 2010 г. получила помощь в объеме 62,5 млрд евро (ЕФФС – 17,7 млрд евро, ЕМФС – 22,5 млрд евро и МВФ – 22,5 млрд евро). Кроме того, 22,5 млрд евро были получены из других источников.

В обмен на поддержку Ирландия приняла программу реформ, которая в основном сводилась к ужесточению бюджетной политики, в том числе за счет сокращения социальных расходов и повышения налогов. При этом правительство, повышая акцизы, категорически отказалось увеличить налог на прибыль корпораций (12,5%). С 2011 г. по 2013 г. совокупная бюджетная экономия составила 13,3 млрд евро. Государству удалось сократить бюджетный дефицит, стабилизировать финансовую систему, оздоровить банковский сектор, начать реформирование здравоохранения и пенсионной системы. 15 декабря 2013 г. страна первой покинула механизм внешнего кредитования, начав разрабатывать среднесрочный экономический план до 2020 г., предусматривающий продолжение структурных реформ в экономике и повышение ее конкурентоспособности. Отметим, что по этому показателю она лидирует в группе (см. табл. 2).

Греция – страна, которая по формальным и реальным показателям не должна была входить в еврозону. Уровень госдолга на момент вступления в валютную организацию (2001 г.) составлял 104%. К 2009 г. он вырос до 127,1%, а к 2011 г. – до рекордных 165,6%. В 2009 г. текущий дефицит государственного бюджета составил 13,6% ВВП (при допустимых 3%) [6], при этом стоимость рефинансирования долга на международных рынках капитала резко выросла. Возникла опасность государственного дефолта, который удалось предотвратить предоставлением двух пакетов чрезвычайной помощи. В рамках первого кредитного пакета ЕС выделил 52,4 млрд евро, МВФ – 19,1 млрд, в рамках второго пакета – 144,6 млрд и 19,1 млрд евро соответственно. Наряду с широкомасштабными реформами (повышение НДС и акцизов, сокращение пенсий, ограничение роста заработных плат, либерализация рынка труда, отмена 13-й и 14-й зарплат для госслужащих) это позволило Греции навести определенный порядок в национальной экономической и финансовой системе. Кредиторы постоянно осуществляют жесткий контроль выполнения принятых мер.

Пока Греция не готова отказаться от внешней кредитной поддержки. Реформы, несмотря на явные успехи, идут гораздо медленнее, чем в других странах, в том числе из-за сопротивления государственных служащих, граждан и хозяйствующих субъектов.

Испания – самая крупная по экономическому потенциалу среди стран PIGS (и четвертая в еврозоне) – еще в 2009 г. имела низкий уровень задолженности (53% от ВВП). Кризис был обусловлен, в первую очередь, гипертрофированным строительным бумом и его финансированием со стороны банков, предоставлявших кредиты физическим и юридическим лицам на крайне выгодных условиях. После коллапса рынка недвижимости банковский сектор страны, который к тому же осуществил масштабные инвестиции в португальскую экономику, оказался в весьма сложном положении. Для его спасения государство 25 июня 2012 г. обратилось за помощью к Евросоюзу, который 20 июля одобрил выделение средств объемом до 100 млрд евро сроком на 18 месяцев. 11 декабря 2012 г. в рамках Европейского стабилизационного механизма (29 ноября 2012 г. заменил ЕФФС и ЕМФС) Испания получила первый транш в размере 39,5 млрд евро, став его первым клиентом. В отличие от Ирландии, Греции и Португалии, средства были переданы не испанскому государству, а специальному фонду по реструктуризации банков FROB (Fondo de Reestructuracion Ordenada Bancaria), которому было поручено провести санацию кредитных институтов (через предоставление льготных кредитов). Второй транш в размере 1,895 млрд евро фонд получил 5 февраля 2013 г. Таким образом, всего было получено 41,5 млрд евро. Важно, что данная помощь (срок окончания программы – 23 января 2014 г.) не была обусловлена конкретными требованиями – кредиторы достаточно высоко оценили уже реализуемую испанским правительством программу реформ.

Patricia de Melo Moreira / AFP
Закрытый магазин на улице Франкейроса
в Лиссабоне

Наряду с санацией банковской системы государство продолжило реализацию мер по консолидации госбюджета и проведению самых жестких за последние тридцать лет реформ в условиях крайне тяжелой ситуации на рынке труда – уровень безработицы превысил 25% (среди молодежи – почти 55%). В ходе реформ были секвестированы госрасходы, в том числе на здравоохранение и образование, на 8% уменьшены зарплаты госслужащим, примерно на четверть сокращены бюджеты государственных ведомств, заморожены пенсии, закрыты и приватизированы некоторые госпредприятия, повышены налоги. В рамках либерализации рынка труда была упрощена процедура найма и увольнения наемной рабочей силы, работодатели получили право без согласования с профсоюзом понижать зарплату и переводить работников на другую должность. По примеру Германии была внедрена система привлечения рабочей силы на неполную рабочую неделю (mini jobs), а также заимствована немецкая система дуального профессионально-технического образования . Кроме того, была облегчена процедура создания новых предприятий с одновременным предоставлением начинающим предпринимателям налоговых льгот.

Постепенно антикризисные меры стали давать результаты. Банковская система была стабилизирована, существенно сократился дефицит госбюджета, снизились издержки на оплату рабочей силы, повысились производительность труда и покупательная способность населения. Вырос экспорт автомобилей, промышленного оборудования, продовольствия, швейных изделий, текстиля, а также услуг, в том числе и строительных. Восстановился сектор туризма: в 2013 г. Испанию посетило рекордное число иностранцев – 60,6 млн человек. В третьем и четвертом кварталах 2013 г. отмечался экономический рост, хотя и весьма скромный. По прогнозам министра экономики Луиса де Гиндоса, рост ВВП страны в 2014 г. составит 1,2%, в 2015 г. – 1,8%, в 2016 г. – 2,3% и в 2017 г. – 2,8%. Ожидается, что в 2014 г. произойдет снижение крайне высокого уровня безработицы – оно должно составить 0,6% (прогноз на 2015 г. – минус 1,2%, на 2016 г. – минус 1,5%). Однако в среднесрочной перспективе рынок труда останется наиболее слабым звеном испанской экономики.

В ноябре 2013 г. правительство приняло решение не продлевать внешнюю кредитную поддержку, и в январе 2014 г. программа закончила свое действие. Для окончательного преодоления кризисных явлений Испании предстоит еще долгий путь структурной перестройки и модернизации национальной экономики, дальнейшего повышения ее инновационного уровня и конкурентоспособности. Пока правительство М. Рахоя, оглядываясь на оппозицию и электорат, ограничивается общими осторожными заявлениями и воздерживается от публичной презентации четко проработанной комплексной долгосрочной экономической стратегии.

Перспективы развития ситуации

В условиях суверенного финансового кризиса и снижения рейтинга со стороны ведущих агентств государства группы PIGS не смогли самостоятельно обслуживать свои суверенные долги. Их постепенный выход из тяжелейшей кризисной ситуации стал возможен благодаря внешней кредитной помощи, предоставленной Евросоюзом и МВФ. Помощь (за исключением Испании) была обусловлена предписаниями жестких реформ, которые кредиторы разработали и поставили их выполнение под свой регулярный контроль. В основном они были направлены на последовательную консолидацию госбюджетов, в первую очередь, за счет сокращения их расходной части и роста налогов. Наряду с либерализацией рынка труда, поддержкой предпринимательского сектора, санацией/стабилизацией банковского сектора, снижением издержек на оплату наемной рабочей силы, реформами пенсионной и налоговой систем это позволило сократить бюджетные дефициты и создать к 2013 г. предпосылки для постепенного выхода национальных экономик из кризиса, в том числе за счет роста экспорта и внутреннего потребления. Платой за реформы стало закрытие тысяч предприятий, рост безработицы и, соответственно, недовольство электората.

Однако это только первый этап (вероятно, самый сложный) на пути оздоровления экономик и повышения их конкурентоспособности; правительствам предстоит продолжить проведение широкомасштабных структурных преобразований. Важную роль в их финансировании, как и раньше, будут играть традиционные фонды ЕС. Можно выразить осторожную надежду, что странам группы удастся продолжить начатые реформы, причем больше не прибегая к задействованным ранее механизмам внешней кредитной помощи.

У Португалии есть четкая долгосрочная стратегия структурной перестройки своего народного хозяйства. Комплексное видение есть у Ирландии. Испания пока ограничивается общими заявлениями и декларациями, но политическое руководство при этом показывает наличие воли и готовности к продолжению реформаторского курса, планируя среди прочего снижение налогов для компаний и граждан. Эти страны добились возвращения на международные рынки капиталов. Общей проблемой остается высокий уровень задолженности корпоративного сектора и частных домашних хозяйств. Греция все еще находится под защитой и контролем внешних кредиторов. Она по-прежнему остается наиболее слабым звеном еврозоны, которое постепенно становится все более прочным.

Представляется, что в будущем группа PIGS как символ кризисных проблем стран еврозоны с большой долей вероятности уже не вернется в активный политэкономический лексикон.

1. В группу PIGS входят Португалия, Ирландия, Греция и Испания (Portugal, Ireland, Greece, Spain).

2. Комплексный анализ причин кризиса стран еврозоны см.: Буторина О.В. Кризис в зоне евро: ошибки или закономерность? // Современная Европа. 2012. № 2. С. 82–94.

3. Португалия: путь от революции... / Под ред. В.Л. Верникова. М.: Весь мир, 2014.

4. По оценкам экспертов, страна сможет достичь Маастрихтских критериев по госдолгу (не более 60% от ВВП) только к 2030 г.

5. Основная стратегия «Estratégia para o Crecimento, Emprego e Fomento Industrial, 2013–2020» была представлена общественности прежним министром экономики Альваро Сантосом Перейрой (Álvaro Santos Pereira) в апреле 2013 г. Ее уточненное название – «Estratégia de Fomento Industrial para o crecimento e o emprego 2014–2020» (http://www.portugal.gov.pt/media/1238176/20131112%20me%20efice.pdf).

6. Буторина О.В. Указ. соч. С. 87–88.