Политика санкций с антироссийским акцентом. О новой Стратегии Великобритании в области санкций

Правительство Великобритании опубликовало новую Стратегию политики санкций (UK Sanctions Strategy). Документ суммирует новеллы в области модернизации государственных институтов и практики использования ограничительных мер. Главным стимулом изменений является сдерживание России на фоне украинского кризиса.

Согласно приводимым в документе цифрам, результатом применения санкций стало падение импорта из России на 94 процента, а экспорта в Россию — на 74 процента. Иными словами, санкции практически парализовали двустороннюю торговлю, охватив товары и услуги стоимостью порядка 20 миллиардов фунтов стерлингов в цифрах 2021 года. В британской юрисдикции заблокировано российских активов на 22 миллиарда фунтов. Это значительно меньше, чем в ЕС, где заблокированы как частные, так и суверенные российские активы, однако величина также представляется значительной.

Строго говоря, в стратегии нет ясных критериев эффективности санкций. Таковым, по всей видимости, можно считать объём нанесённого ущерба, но не политические результаты в виде победы или поражения. Иными словами, санкции предстают скорее инструментом нанесения ущерба, то есть инструментом войны, а не инструментом достижения политических целей, то есть инструментом дипломатии.

Другие направления политики санкций Великобритании также упоминаются в Стратегии. Всего страна ведёт в настоящее время 36 программ в области ограничительных мер. Однако информация о них носит всё же фоновый характер. Новую Стратегию можно считать акцентированной преимущественно на России. Скорее всего, дальнейшая эволюция политики санкций Великобритании будет определяться именно российским направлением. Активная российская политика по адаптации к зарубежным ограничениям и противодействию санкций вполне может породить концептуальные изменения политики санкций западных стран уже в недалёком будущем.

Правительство Великобритании опубликовало новую Стратегию политики санкций (UK Sanctions Strategy). Документ суммирует новеллы в области модернизации государственных институтов и практики использования ограничительных мер. Главным стимулом изменений является сдерживание России на фоне украинского кризиса.

Соединённое Королевство ведёт самостоятельную политику санкций после выхода страны из Евросоюза. В 2018 году был принят базовый закон (Sanctions and Anti-Money Laundering Act — SAMLA), регулирующий применение санкций во исполнение резолюций Совета Безопасности ООН, а также односторонних ограничительных мер. Одновременно сформировалась система институтов и набор инструментов применения санкций.

Иван Тимофеев:
Замах на рубль — удар на копейку? Новые санкции против России

Санкции условно разделились на финансовые, торговые, транспортные и визовые. В числе финансовых ограничений ключевым инструментом стали блокирующие санкции, подразумевающие заморозку активов отдельных физических и юридических лиц, а также запрет на транзакции с ними в британской юрисдикции. Они перешли в ведение Минфина и его Офиса по применению санкций (OFSI). Торговые санкции — запреты на экспорт и импорт отдельных товаров и услуг. Здесь главным является Министерство бизнеса и торговли и две структуры в его составе — Объединённое управление по экспортному контролю (ECJU) и новая структура — Офис по применению торговых санкций (OTSI). Они взаимодействуют c Таможенной службой (HMRC). Транспортные санкции, то есть запрет на доступ в Великобританию, её морское и воздушное пространство зарубежных морских и воздушных судов, а также иные ограничения, закономерно курирует Министерство транспорта. Уголовное преследование нарушителей режимов санкций ведёт Национальное агентство по борьбе с преступностью (NCA). Визовыми санкциями занимается Министерство внутренних дел.

Британский институциональный дизайн политики санкций напоминает зарубежные аналоги, в том числе институты США, где применение санкций также разделено между Минфином, Минторгом, Госдепартаментом, Минюстом и другими ведомствами. Однако британские правовые механизмы менее громоздки и более просты в сравнении с американскими, где санкции регулируются как федеральными законами, так и исполнительными указами президента США. Несмотря на значительно меньший вес в мировой экономике в сравнении с США, Лондон пытается закрепить за собой роль одного из лидеров в области применения санкций. Этому способствуют сохраняющиеся позиции государства как крупного экспортёра инвестиций, лидера страхового рынка, консультационных и юридических услуг, а также поставщика промышленных товаров и технологий.

Применение санкций против России на сегодня можно считать ключевым стимулом развития института односторонних ограничительных мер. В отношении России используется весь набор существующих санкций. Именно российская тематика красной нитью проходит через Стратегию. Согласно приводимым в документе цифрам, результатом применения санкций стало падение импорта из России на 94 процента, а экспорта в Россию — на 74 процента. Иными словами, санкции практически парализовали двустороннюю торговлю, охватив товары и услуги стоимостью порядка 20 миллиардов фунтов стерлингов в цифрах 2021 года. В британской юрисдикции заблокировано российских активов на 22 миллиарда фунтов. Это значительно меньше, чем в ЕС, где заблокированы как частные, так и суверенные российские активы, однако величина также представляется значительной.

Прописанные в Стратегии цели политики санкций отвечают «каноническому» набору, который закрепился в исследовательской литературе [1]. В их числе — сдерживание посредствам санкций враждебных действий (Deter), воспрепятствование враждебным действиям (Disrupt) и демонстрация возможностей (Demonstrate). В этой тройке, однако, теряется одна из базовых целей политики санкций — принуждение страны-мишени к смене политического курса (Coerce). Отчасти она пересекается со сдерживанием, но смысл сдерживания всё же в недопущении определённой политики, а не в её смене. Уход данной цели на второй план может быть связан с тем, что исторически санкции обычно не приводили к смене политического курса стран-мишеней [2]. Об этом говорит и современный российский опыт.

Но тот же российский опыт говорит и провале сдерживания и демонстраций. Поправки в Регламент по санкциям в отношении России 2019 года начали вводиться ещё накануне специальной военной операции. Однако они не привели к сдерживанию конфликта, равно как и демонстрации в виде блокирующих и иных санкций в начале конфликта и по мере его развития.

Строго говоря, в стратегии нет ясных критериев эффективности санкций.

Иван Тимофеев:
Два года под санкциями: насколько эффективны введенные против России ограничения?

Таковым, по всей видимости, можно считать объём нанесённого ущерба, но не политические результаты в виде победы или поражения. Иными словами, санкции предстают скорее инструментом нанесения ущерба, то есть инструментом войны, а не инструментом достижения политических целей, то есть инструментом дипломатии.

Закономерным аспектом Стратегии можно считать акцент на коалиционное сотрудничество с другими инициаторами санкций. В их числе — США, страны ЕС, другие страны «Группы семи». Исследования показывают, что коалиционные действия повышают результативность санкций [3]. Коалиция инициаторов односторонних санкций против России действительно является беспрецедентной со времён окончания холодной войны. Координация политики санкций ведётся как на уровне гармонизации запретов и ограничений, так и сотрудничества в пресечении обхода санкций. Столь же привычными аспектами Стратегии можно считать тезисы о тщательной проработке санкций с учётом возможного ущерба для бизнеса, сочетание с другими инструментами внешней политики, взаимодействие различных органов государственной власти друг с другом и с бизнесом, усилиях по преследованию нарушителей режимов санкций.

Интересно, что в Стратегии практически ничего не говорится об инструменте вторичных санкций. Отчасти это закономерно, так как в британском праве, равно как и в праве ЕС, понятие вторичных санкций отсутствует. Однако де факто они применяются в виде блокирующих финансовых санкций в отношении лиц из третьих стран, сотрудничающих с российскими партнёрами в области товаров военного и двойного назначения, а также в стратегически важных секторах. Поправка к Регламенту о санкциях против России 2019 года даёт такие возможности. Например, под блокирующие санкции могут попасть лица, которые «дестабилизируют Украину, угрожают её территориальной целостности, независимости или суверенитету», «получают выгоду от российского правительства». Обе формулировки и их расшифровка в поправке крайне широки. Под них могут попадать как российские, так и зарубежные физические и юридические лица. Расширение блокирующих финансовых санкций в феврале 2024 года свидетельствует о том, что такие санкции в растущей степени применяются против компаний из третьих стран, сотрудничающих с российскими партнёрами. В частности, речь о компаниях из Турции, КНР, ОАЭ и Маршалловых островов [4].

Другие направления политики санкций Великобритании также упоминаются в Стратегии. Всего страна ведёт в настоящее время 36 программ в области ограничительных мер. Однако информация о них носит всё же фоновый характер. Новую Стратегию можно считать акцентированной преимущественно на России. Скорее всего, дальнейшая эволюция политики санкций Великобритании будет определяться именно российским направлением. Активная российская политика по адаптации к зарубежным ограничениям и противодействию санкций вполне может породить концептуальные изменения политики санкций западных стран уже в недалёком будущем.

Впервые опубликовано на сайте Международного дискуссионного клуба «Валдай».

1. Например, Giumelli, F. (2016) ‘The Purposes of Targeted Sanctions’ in T. Beirsteker, S. Eckert and M. Tourihno (eds). Targeted Sanctions. The Impacts and Effectiveness of United Nations Action, New York: Cambridge University Press: pp. 38‒59.

2. Например, Hufbauer, G., Shott, J., Elliott, K., Oegg, B. (2009) Economic Sanctions Reconsidered. Third Edition, Washington DC: Peterson Institute for International Economics.

3. Например, Bapat, N.A., Heinrich, T., Kobayashi, Y., Morgan, C. (2013) ‘Determinants of Sanctions Effectiveness: Sensitivity Analysis Using New Data’, International Interactions 39: 79-98.

4. Office of Financial Sanctions Implementation HM Treasury. Financial Sanctions Notice. https://assets.publishing.service.gov.uk/media/65d729912ab2b300117596d9/Notice_Russia_220224.pdf