Подводные камни. Каким будет обновление конституции Украины

8 июля 2016 г. Джон Керри совершил официальный визит на Украину. Накануне Варшавского саммита НАТО госсекретарь США и президент Украины П. Порошенко должны были обсудить поставки Киеву летального оружия и предоставление финансовой помощи. Впрочем, любая помощь Украине от стран Запада увязывается с проведением ею конституционных реформ. До последнего времени анализ украинских политических трансформаций имел фрагментарный характер. На этом фоне положительно выделяется доклад Международного центра перспективных исследований и Центра политико-правовых реформ с предложениями обновления конституции Украины.

8 июля 2016 г. Джон Керри совершил официальный визит на Украину. Накануне Варшавского саммита НАТО госсекретарь США и президент Украины П. Порошенко должны были обсудить поставки Киеву летального оружия и предоставление финансовой помощи. Впрочем, любая помощь Украине от стран Запада увязывается с проведением ею конституционных реформ. До последнего времени анализ украинских политических трансформаций имел фрагментарный характер. На этом фоне положительно выделяется доклад Международного центра перспективных исследований и Центра политико-правовых реформ с предложениями обновления конституции Украины. Документ охватывает весь спектр конституционных преобразований, определяет необходимый вектор дальнейшего законодательного движения.

Украинский конституционный процесс продолжает находиться в центре политической жизни страны, порождая многочисленные дискуссии относительно его дальнейших перспектив и характера потенциальных изменений. Отличительной чертой новой волны реформирования общественно-политической жизни Украины остается максимальная вовлеченность международных центров политической силы во внутриполитическую ситуацию. Страна по-прежнему находится на первых позициях в мировой повестке и остается местом пересечения субъективных геополитических интересов.

Анализ украинских политических трансформаций имеет, по большому счету, фрагментарный характер. То ли, не успевая за динамикой политической жизни, то ли боясь браться за анализ всего диапазона будущих реформаторских решений, представители украинского экспертного сообщества предпринимают редкие попытки осуществить качественное комплексное исследование содержания, направленности и возможных последствий масштабной конституционной реформы. В этом контексте качественно выделяется совместный исследовательский проект Международного центра перспективных исследований и Центра политико-правовых реформ при поддержке международного фонда «Возрождение», представленный украинской общественности под названием — «Обновление конституции как завершение революции».

Доклад украинских авторов имеет доступную смысловую структуру, логическую последовательность, охватывает весь спектр конституционных преобразований, дает компетентную оценку существующим проблемам и определяет необходимый вектор дальнейшего законодательного движения.

В первой главе исследования эксперты оценивают украинский конституционный процесс через призму исторического опыта. Они определяют два пути становления конституционного правительства — в ходе присущего либеральным традициям добровольного делегирования части общественных прав созданным государственным институциям и во время борьбы народа за собственное самоопределение в условиях зарождения деспотического правления путем смещения режима. По мнению авторов, примером второго пути могут служить события 2014 г., связанные со сменой политической власти в стране. Поскольку действующие на тот момент управленческие круги не смогли воплотить возникшие евроинтеграционные требования общественного большинства, были созданы предпосылки для протестных настроений. При этом украинские эксперты справедливо замечают, что имевший место масштабный революционный импульс и его специфические методы уже не пригодны для функционирования скрупулезных механизмов государственного моделирования. Поэтому действительная эволюция украинских политических трансформаций возможна только в случае перехода процесса в рационально-логическую плоскость, сопровождаемую практическим проведением профессиональных политико-правовых реформ.

Во второй части, применяя системный подход, авторы изучают содержание основополагающих для украинского политического прогресса направлений необходимых конституционных изменений — децентрализации, усилении независимости судебной системы, сбалансированном разделении политической власти, гарантировании гражданских прав и свобод.

В третьей и четвертой главах исследования эксперты определяют правовые основы проведения запланированных конституционных изменений, анализируя процедурные особенности реализации структурных реформ, а также вырабатывают механизмы вовлечения гражданского общества в конструктивные процессы.

Эксперты оценили потенциальную угрозу функционирования института префекта, который в теории призван следить за конституционностью деятельности органов местного самоуправления после осуществления реформы, но на практике может стать инструментом дополнительного влияния президента страны на местах и его контроля над политическим процессом в регионах. Учитывая ответственность префекта перед президентом и подконтрольность кабинету министров, в стороне остается парламент, который не имеет никакого влияния на представленный институт.

Кроме описания новых принципов административно-территориального деления авторы приводят пример необходимых, по их мнению, дополнений. Наиболее резонансные предложения состоят в следующем:

• полное дублирование польского примера организации самоуправления, даже с использованием термина «повит» вместо «район»;
• ограничение влияния президента на префектов путем их деления на районных и областных с предоставлением больших прерогатив при назначении на эту должность кабинету министров;
• формирование Верховной Радой Украины новых районов (повитов) после создания большинства территориальных общин.
• Заслуживает внимания оценка украинскими экспертами основных угроз представленного специально созданной Конституционной комиссией законопроекта относительно системы правосудия. Так, эксперты акцентируют внимание на следующих проблемных аспектах:
• в случае назначения президентом судей существует вероятность попадания в зависимость от президентской администрации деятельности украинских судов и чрезмерной «политизации» судебной ветви власти;
• возможность сохранения четырехуровневой системы судов и чрезмерно «рассеянной» системы судейских органов, что противоречит рекомендациям Венецианской комиссии относительно создания одной консолидированной, мощной инстанции;
• сохранение «политического» механизма назначения генерального прокурора по решению президента, согласованному с парламентом, вместо более открытой процедуры выбора претендента на конкурсной основе Высшим советом юстиции.

Следует отметить, что аналитическое исследование в большей мере сосредоточено на теоретическом аспекте конституционного реформирования, не смещая акцент на важные особенности украинского социально-политического процесса, многочисленные вызовы, проблемы и противоречия, которые возникли в рамках внутренней конкуренции лидирующих политических сил, эскалации противостояния на Донбассе и вовлечения страны в существующую геополитическую конфронтацию.

Для проведения полноценного анализа конституционного процесса на Украине, прогнозирования дальнейших сценариев развития ситуации и понимания уровня практического воплощения запланированных изменений необходимо учитывать упомянутые факторы.

Децентрализация власти

Конституционный процесс на Украине
Доклад «Обновление конституции как
завершение революции»

Конфликт у стен парламента продемонстрировал очевидные политические противоречия между сторонниками президентской силы и представителями националистического крыла украинской политики.

Несмотря на важность реформирования административно-политического устройства страны и небывалую популярность идеи адаптации лучших примеров организации местного самоуправления, реализация представленного президентом законопроекта 2217а о внесении изменений в Конституцию Украины (относительно децентрализации власти) все больше застревает в омуте украинской политики. Причины этого можно найти в следующем:

1. Отсутствие полной политической консолидации.

Предварительное принятие правительством упомянутого законопроекта в первом чтении ознаменовалось терактом возле здания Верховной Рады Украины 31 августа 2015 г. Причиной парламентских споров и общественных демонстраций стал пункт 18 переходных положений Конституции, устанавливающий особенности местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей. Он был интегрирован в текст законопроекта главой государства в связи с необходимостью выполнения 11 пункта Минских соглашений относительно вступления в силу к концу 2015 г. новой Конституции. Она предполагает децентрализацию с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов, а также принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей.

Радикальная партия О. Ляшко, Свобода, УКРОП и ряд нефракционных депутатов увидели в законопроекте угрозу национальной целостности страны и, заручившись поддержкой своих сторонников из числа украинской общественности, устроили массовые демонстрации. Конфликт у стен парламента продемонстрировал очевидные политические противоречия между сторонниками президентской силы и представителями националистического крыла украинской политики. После злополучного взрыва гранаты у стен Верховной Рады радикальность внутренних политических противоречий поутихла, при этом существенно не понизив градус политического противостояния, которое перешло в бюрократическую плоскость.

Среди парламентских сил возникли разные подходы к формированию предусмотренного законопроектом института префекта. Например, политическая сила «Самопомощь» видит в механизмах назначения префекта и его ответственности за выполнение своих функциональных обязанностей перед центральными органами власти страны возможность контроля президентом процесса реализации власти на местах. Таким образом, под предлогом необходимости предотвращения угрозы обретения главой государства инструментов политического влияния (даже в условиях децентрализации) парламент может создать дополнительный камень преткновения на пути окончательного утверждения поправок в Конституцию.

Отсутствие единого видения политического консенсуса относительно комплексной программы проведения децентрализации выражается в некоторой диспропорциональности реализации важного проекта. Пока на законодательном уровне осуществляются успешные, но фрагментарные шаги (принятие законов «О сотрудничестве территориальных общин», «О внесении изменений в бюджетный кодекс относительно реформы межбюджетных отношений», «О внесении изменений в налоговый кодекс Украины и некоторые подзаконные акты относительно налоговой реформы»). Они инициировали создание на территории Украины новых функциональных единиц — территориальных общин, а также поспособствовали увеличению финансового ресурса местных властей более чем на 40% и выделению из государственного бюджета на 2016 г. 1 млрд грн. на субвенции создающимся общинам.

Для полноценного запуска децентрализации и завершения процесса административно-политического реформирования необходимо принять подготовленные изменения в Конституцию, что на данный момент, в отсутствие политической консолидации, остается чрезвычайно сложной задачей. Несмотря на то, что с приходом В. Гройсмана на пост премьер-министра в структуре исполнительной власти сложилась благоприятная для П. Порошенко ситуация, парламент продолжает быть центром пересечения разнообразных интересов. Исходя из этого, хороший в теории план внесения поправок в конституцию и создания новой модели организации политической власти может столкнуться с дальнейшим промедлением в рамках практической реализации и привести к очередным политическим конфликтам.

2. «Связь децентрализации с Минским процессом»

Теракт у стен Верховной Рады стал не только воплощением идеологических противоречий вокруг вопроса децентрализации, но и показал, насколько сложно будет заниматься административно-политическим реформированием в условиях неопределенности будущего восточных регионов. Во время первого парламентского голосования в августе 2015 г. президенту удалось закрепить пункт, устанавливающий «правила игры в самоуправление» в отдельных районах Донецкой и Луганской областях в основном тексте законопроекта, но для дальнейшего успешного голосования главе государства может попросту не хватить голосов в парламенте. Проблема восточных регионов обещает стать существенной преградой на пути проведения административно-политической реформы. Какие обстоятельства определяют сегодняшнее положение дел вокруг этого вопроса?

Во-первых, кроме внутриполитических трений, ситуацию осложняет позиция руководителей самопровозглашенных республик на территории Донецкой и Луганской областей, которые не идут навстречу украинским властям относительно политического урегулирования конфликта. Даже в законопроекте № 2217а они увидели имитацию реализации Минского процесса со стороны украинской власти.

Во-вторых, остается неопределенность относительно «особого статуса» для восточных регионов. Принятое постановление «Об определении отдельных районов, городов, поселков и сел Донецкой и Луганской областей, в которых определяется особый порядок местного самоуправления», дополнившее благополучно подписанный еще в сентябре 2014 г. закон «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областях», также не нашло должного понимания у лидеров непризнанных республик.

Кроме того, украинский проект децентрализации не предполагает использование терминов «автономия» или «Донбасс», которыми часто апеллируют последние. Даже в случае успешного разрешения конфликта, возращение регионов в административно-политические рамки Украины будет осуществлено не в качестве Донецкой и Луганской народных республик, а в виде отдельных районов, то есть территориальных единиц. Таким образом, там, где заинтересованная российская сторона хотела бы видеть федерализацию, украинская власть пытается осуществить децентрализацию. В украинских политических реалиях эти два понятия имеют разное значение и провоцируют дальнейшие малоперспективные дискуссии как на внутреннем украинском уровне, так и на международных переговорных треках, что в дальнейшем будет мешать проведению желаемой реформы.

В-третьих, реформа по децентрализации продолжает быть заложницей бесконечной эпопеи выполнения пунктов Минского соглашения. Противоречивые вопросы проведения местных выборов в регионах, восстановления полноценного украинского контроля над границей, определения статуса и функциональных полномочий проблемных регионов, оказывают деструктивное влияние на конституционный процесс в стране, замедляя административно-политическую реформу.

Интересный подход в этом контексте представлен экспертом Carnegie Europe Гвендолиной Сасс. Исследуя процесс реформаторских преобразований в Украине, она предложила отделить конституционный процесс от выполнения Минских соглашений. В своей статье «Конституционный процесс в Украине: изменяя фокус дебатов», эксперт отметила, что если Минский процесс будет освобожден от связи с более широким процессом конституционной реформы, ЕС может инициировать создание условий для отмены санкций против России. Таким образом, Г. Сасс не только сделала акцент на вовлеченности зарубежных игроков в украинскую политику, но и подтвердила тезис о том, что реформа по децентрализации существенно осложняется ситуацией на Донбассе.

3. «Восприятие реформы региональными элитами»

На данный момент затягивание процесса децентрализации сопровождается осложнениями на уровне восприятия процессов региональными элитами. Пока продолжает отсутствовать единый подход к восприятию сущности децентрализации и механизмов ее практической реализации, будет оставаться неопределенность во взаимоотношениях центральной и местной властей. Если реформа будет подразумевать сокращение органов местного самоуправления и дальнейшее распределение финансов на уровне общин и центра, остается вопрос относительно полномочий областных и районных советов, а также нежелание некоторых представителей власти на местах терять обретенные позиции.

К тому же очень важный аспект эффективной децентрализации (и на законодательном уровне движение пока осуществляется в верном направлении) — это правильное перераспределение денежных ресурсов, которое позволит местным общинам реализовывать делегированные им полномочия. Поскольку, учитывая бюджетный дефицит многих украинских городов, переключение на их балансы реализации инфраструктурных модернизаций, финансирования местных учебных заведений, либо больниц, может стать неподъемной ношей.

Судебная реформа

REUTERS/Gleb Garanich
Виктор Катона:
Как (не) спасти Украину

Дата 2 июня 2016 г. стала важным этапом для П. Порошенко, поскольку именно в этот день правительство должно было принять изменения в конституцию в части правосудия. В кулуарах украинской политики началась бурная жизнь, связанная с поиском голосов, необходимых для утверждения предложенного проекта. Злые языки даже связали эти события с обнародованием народным депутатом Сергеем Лещенко списка теневых расходов утратившей власть Партии Регионов. По их мнению, это, якобы, стало попыткой «принудить» депутатов «Оппозиционного блока» к голосованию в обмен на минимизацию возможного эффекта и судебных разбирательств по-поводу коррупционных связей предыдущей власти. Но эти слухи не нашли никакого подтверждения, так и оставшись на уровне сплетен, а изменения в Конституцию были успешно приняты.

Важно отметить, что полноценная реализация реформы состоит из трех этапов: непосредственно конституционных преобразований, приведения нормативно-правовой базы к нормам принятых конституционных изменений и практического применения утвержденных норм. При этом основная цель реформы состоит в деполитизации судебной системы.

В украинских медиа традиционно разгорелась дискуссия относительно реальности отделения судебного процесса от политического и возможных подводных камнях реформаторской программы. Инновационные решения, связанные с введением новой инстанции — Высшего совета правосудия и лишения президента права создания судов, предполагают качественную модернизацию системы правосудия. Критики отмечают, что на реализацию запланированных мероприятий отводится довольно длительный срок, в первом случае дедлайн — 30 апреля 2019 г., во втором — 31 декабря 2017 г. По их мнению, в отведенный на полноценную реализацию реформы период времени президент сохраняет за собой достаточно рычагов влияния и может создать необходимые условия для безболезненного перехода на новые правила игры. Действие статьи, лишающей президента права создавать суды, начинается после введения нового административно-территориального устройства, а памятуя о многочисленных проблемах воплощения децентрализации, можно опасаться и за связанную с ней часть судебной реформы.

Кроме того, полноценный запуск реформы требует утверждения нового закона о Высшем совете правосудия, законов об адвокатуре и прокуратуре, Конституционном суде, внесения изменений в процессуальные кодексы. Потому процесс реализации запланированных изменений обещает быть долгим и насыщенным. В случае его успешной реализации Украина может получить качественные изменения своей судебной системы.

Распределение политической власти

Вопрос выбора наиболее подходящей модели организации политической власти, эффективного функционирования механизма сдержек и противовесов, поиска баланса между исполнительной и законодательной ветвями, продолжает быть актуальным на протяжении всего периода формирования украинской государственности. Не менее важным этот вопрос остается и сейчас, во время формирования нового конституционного устройства. Некоторые эксперты не исключают сценарий, когда внешние партнеры будут убеждать президента в необходимости инициирования реформирования страны в направлении парламентской республики, что станет залогом децентрализации политической власти и сохранения плюрализма украинского политического процесса (приводя при этом пример Молдовы). Но остаются вопросы относительно реального существования политической воли к таким преобразованиям и присутствия достаточного политического ресурса для этого. Таким образом, проблема реформирования государственной модели управления останется объектом длительных дискуссий, имея при этом минимальные шансы на реализацию в ближайшей перспективе.

* * *

Сложный процесс конституционного реформирования требует не только рационального теоретического осмысления и формирования многообещающих программ модернизации, но и принятия во внимание сложнопрогнозируемых социально-политических реалий страны.

Несомненно, при анализе разработанных в докладе «Обновление конституции как завершение революции» механизмов достижения успешных преобразований, необходимо учитывать практический аспект украинской политики. Украина находится на пороге важных изменений, когда достижение желаемых целей и выход страны из системного кризиса требует быстрых и обдуманных решений. Если политическому истеблишменту удастся запустить соответствующий процесс реформирования, страна сделает еще один шаг на пути к международному самоопределению и экономическому благополучию, в противном случае возникает угроза дальнейшего ухудшения ситуации с неопределенными перспективами. И если в предыдущие годы строгость украинских законов смягчалась необязательностью их исполнения, сегодняшняя власть получила прекрасную возможность исправить сложившуюся тенденцию. Главное, не упустить полученный шанс.