Подход России к механизму трансграничной доставки помощи в Сирию

Сирийский гуманитарный кризис — один из самых тяжелых в мире. С учетом усугубляющейся в течение последнего года экономической ситуации в Сирии остается мало надежды на то, что положение дел улучшится. После нескольких дней дискуссий 12 июля 2022 г. Совет Безопасности ООН все-таки принял резолюцию 2642, продлевающую работу трансграничного механизма (ТГМ) доставки гуманитарной помощи в Сирию. Традиционно Россия и ее западные партнеры пытаются достичь компромисса, который устроил бы все заинтересованные стороны.

Результат голосования и принятие резолюции 2642 подтверждает, что ни одна из сторон не готова полностью блокировать доставки гумпомощи на северо-запад Сирии. Однако стоит отметить, что текст принятой резолюции был изначально предложен Россией. Таким образом, Москва добилась принятия своих условий — западным коллегам пришлось согласиться с ней. По всей видимости, это свидетельствует о сложностях, связанных с подготовкой и запуском альтернативных путей доставки гуманитарных грузов в случае остановки ТГМ.

Вместе с тем нет никаких гарантий, что резолюция 2642 будет действительно выполняться, а прогресс будет очевиден. Вполне возможно, что она повторит судьбу резолюции 2585. Поэтому фундаментальные проблемы, лежащие в основе функционирования транс- и кросс-граничных коридоров, верификации доставок через них и вопросов безопасности, остаются нерешенными. До января 2023 г. остается не так много времени, чтобы успешно решить существующие проблемы хотя бы частично.

Сирийский гуманитарный кризис — один из самых тяжелых в мире. С учетом усугубляющейся в течение последнего года экономической ситуации в Сирии остается мало надежды на то, что положение дел улучшится. Кроме того, усиление конфронтации между Россией и Западом, обострение конфликта на Украине, высокие цены на нефть и сохраняющиеся глобальные последствия пандемии COVID-19 создают еще более сложные условия для улучшения гуманитарной ситуации в зонах конфликтов по всему миру, в том числе в Сирии.

После нескольких дней дискуссий 12 июля 2022 г. Совет Безопасности ООН все-таки принял резолюцию 2642, продлевающую работу трансграничного механизма (ТГМ) доставки гуманитарной помощи в Сирию. Срок действия резолюции СБ ООН 2585, принятой 9 июля 2021 г., истек 10 июля 2022 г. Традиционно Россия и ее западные партнеры пытаются достичь компромисса, который устроил бы все заинтересованные стороны. Несмотря на разногласия среди постоянных членов СБ ООН, финальная резолюция, предложенная Ирландией и Норвегией и полностью повторяющая российский текст, который изначально был заблокирован, была принята. Хотя западные страны и продолжили критиковать Россию за ее позицию, они все-таки приняли условия Москвы, настаивавшей на продлении ТГМ лишь на шесть месяцев и на последующем продлении через принятие отдельной резолюции, а не в «автоматическом» режиме, как это было в резолюции 2585. Несмотря на то, что в 2022 г. ситуация осложнилась еще больше из-за нарастающего напряжения между Россией и Западом и сокращением диалога на всех уровнях, сторонам удалось договориться по ТГМ в Сирии.

Руслан Мамедов:
Сирия: международное гуманитарное правило, не право?

Контекст вопроса

Трансграничный механизм был создан еще в 2014 г. резолюцией СБ ООН 2165 в качестве временной и неотложной меры для увеличения поставок гуманитарной помощи в Сирию из-за неспособности Дамаска должным образом решить гуманитарные проблемы. В то время страну постепенно захватывали радикальные вооруженные группировки, включая ИГИЛ (организация признана террористической, ее деятельность запрещена на территории РФ) и филиалы Аль-Каиды (организация признана террористической, ее деятельность запрещена на территории РФ). Первоначально работало четыре пограничных пункта — Аль-Ярубия, Аль-Рамта, Баб-эль-Хава и Баб-эс-Салям, с июля 2020 г. функционировал только один официальный пункт пересечения границы — Баб-эль-Хава, который мог быть использован ООН и аффилированными гуманитарными организациями для доставки помощи примерно 4 млн нуждающихся в районах, контролируемых вооруженными группировками, включая Хайят Тахрир аш-Шам» (организация признана террористической, ее деятельность запрещена на территории РФ) и турецкими вооруженными силами, а также их подразделениями на северо-западе и севере Сирии.

В последние годы Россия выступает против продления действия трансграничного механизма, пытаясь заставить ООН и другие МНПО укрепить взаимодействие с Дамаском по вопросу доставки гуманитарной помощи в страну внутри ее границ через линии соприкосновения (cross-line). Напротив, противники Москвы, включая ЕС и США, настаивают на сохранении существующей схемы и на повторном открытии других пограничных пунктов, не желая сотрудничать с сирийским правительством и утверждая, что линия соприкосновения внутри САР не может заменить трансграничный механизм. Москва объясняет свою позицию изменившейся ситуацией на местах, требующей более тесного и активного взаимодействия с правительством Сирии. Существует ряд изменений, влияющих на ситуацию. Во-первых, на данном этапе Дамаск контролирует около 65% территории страны. Во-вторых, по данным ООН, около 65% населения (или 14 млн человек) проживает на территориях, подконтрольных сирийскому правительству. В-третьих, около 55% населения (или 8,1 млн человек) — нуждающиеся в помощи люди, по-прежнему проживающие на территориях, подконтрольных сирийскому правительству.

Россия утверждает, что ООН и МНПО следует расширить взаимодействие с сирийским правительством и работать непосредственно внутри страны. В Москве также считают, что сейчас трансграничный механизм используется в ущерб линии соприкосновения. 20 мая 2022 г. на заседании Совета Безопасности ООН заместитель постоянного представителя России при ООН Дмитрий Полянский подчеркнул, что выполнение резолюции СБ ООН 2585 от 2021 г. зашло в тупик, и Россия не видит оснований для продления работы трансграничного механизма в его нынешнем виде.

Ситуация с доставкой гуманитарной помощи через ТГМ и линию соприкосновения

Хотя Россия приветствует отправку пяти гуманитарных конвоев в провинцию Идлиб с июля 2021 г., она по-прежнему скептически относится к «прогрессу» в реализации резолюции СБ ООН 2585, подразумевающей увеличение объемов поставок помощи через линию разграничения и увеличение количества проектов по первоначальному восстановлению страны (early recovery projects). Комментируя недавний доклад Генерального секретаря ООН о поставках гуманитарной помощи в САР, представленный Совету Безопасности, спецпредставитель президента России по Сирии Александр Лаврентьев отметил, что усилия ООН были недостаточными для выполнения плана, предусмотренного резолюцией 2585. Именно поэтому Россия не видит смысла в принятии резолюции, ничем не отличающейся от той, что была принята годом ранее.

В своем докладе Антониу Гутерриш подчеркнул очевидный прогресс в доставке гуманитарной помощи через линию противостояния на северо-запад Сирии, отметив в то же время, что этого недостаточно для замены КПП Баб-эль-Хава. Москву удивляют подобные заявления. По состоянию на начало июля 2022 г., с момента принятия резолюции в июле 2021 г. только пять гуманитарных конвоев, состоявшие из 70 грузовиков, были отправлены в Идлибскую зону деэскалации через линию соприкосновения. В это же время 6 804 машин были отправлены в Идлиб через пограничный переход Баб-эль-Хава с июня 2021 [1]. Поставки через Баб-эль-Хава значительно превышают поставки через линию соприкосновения на северо-востоке Сирии, где, согласно отчету генсека, «ООН и ее партнеры имели регулярный и стабильный гуманитарный доступ» (1 746 грузовиков за 10 месяцев 2021 г. (январь-октябрь) на северо-восток Сирии против 2 386 грузовиков за пять месяцев (июль-ноябрь) на северо-запад Сирии).

Очевидно, что объемы и частота передачи гуманитарной помощи через линию соприкосновения и трансграничный механизм сильно отличаются, а ситуация остается неизменной с момента принятия резолюции СБ ООН 2585 9 июля 2021 г. В этой связи Россия не может согласиться с тезисом об «очевидном прогрессе» в поставках через линию соприкосновения, поскольку положение едва ли улучшилось.

Кирилл Семенов:
Идлиб сегодня: «талибанизация» ХТШ и фрагментация Сирийской национальной армии

Основные опасения России по поводу трансграничного механизма и продления срока действия резолюции СБ ООН 2585

Основные опасения России по трансграничному механизму и его продлению строятся вокруг шести основных аргументов.

Первый — практически нет проектов первичного и постконфликтного восстановления, свободных от политических требований. Это подчеркнул Д. Полянский и предложил Западу остановить попытки увязать обязательства по резолюции СБ ООН 2585 с предварительными политическими условиями. Он также упомянул участившиеся нарушения положений резолюции и призвал стороны прекратить навязывать политические обязательства международным усилиям по восстановлению Сирии. Россия обеспокоена тем, как ООН проводит оценку потребностей нуждающихся и распределяет средства. Москва призывает сосредоточить внимание на тех, кто нуждается в новом жилье, школьном образовании, медицинской помощи, и тех, кто должен получить доступ к водопроводной воде. По словам российских дипломатов, пока ООН сделала крайне мало на этом направлении, поэтому Москва призывает доноров пересмотреть подходы к оказанию гуманитарной помощи в САР. Кроме того, важно подчеркнуть, что Россия публично приветствовала решение Управления по контролю за иностранными активами Минфина США (OFAC) о внесении изменений в генеральную лицензию, чтобы расширить список исключений для НПО, стремящихся наладить гуманитарную помощь и деятельность по первичному восстановлению в Сирии. Об этом было объявлено 20 декабря 2021 г. во время заседания СБ ООН по САР.

Второй аргумент — отсутствие прогресса в организации систематических поставок через линию соприкосновения. За год было доставлено всего пять конвоев через линию соприкосновения на северо-запад Сирии. Россия полагает, что будь у ООН и западных доноров искреннее желание, то никаких значимых препятствий для организации этих поставок не было бы. Основная обеспокоенность ЕС и США заключается в том, что закрытие трансграничного механизма оставит 4 млн сирийцев на северо-западе и севере Сирии без доступа к гуманитарной помощи. Москва при этом настаивает, чтобы гумпомощь в большей мере поступала через Дамаск, а также в районы, контролируемые сирийским правительством, поскольку там проживает больше нуждающихся — 8,1 из 14,6 млн человек соответственно.

Третий аргумент — Идлиб по-прежнему находится под контролем международной террористической организации «Хайят Тахрир аш-Шам» (организация признана террористической, ее деятельность запрещена на территории РФ). Группировка узурпировала власть и манипулирует гуманитарной помощью, поступающей в провинцию. Россия обвиняет соавторов резолюции 2585 в принятии статус-кво на северо-западе Сирии и нежелании решить эту проблему.

Четвертый аргумент — односторонние санкции США и ЕС против Сирии, которые значительно затрудняют доставку гуманитарной помощи, первичное и постконфликтное восстановление в стране.

Пятый аргумент — незаконное присутствие сил США на северо-востоке Сирии и генеральная лицензия США №22 от 12 мая 2022 г., освобождающая от американских санкций северо-восточные и северо-западные районы, неподконтрольные правительству. Все это препятствует эффективному восстановлению экономических связей в САР, а также территориальной целостности и суверенитета страны.

Шестой аргумент — существующий механизм дистанционного мониторинга ООН не способен отследить распределение гуманитарной помощи внутри провинции Идлиб. По словам Дмитрия Полянского, Москва не сомневается, что мониторинговая миссия ООН контролирует прохождение гуманитарных конвоев до границы с Сирией. Однако основное беспокойство России вызывает Идлиб, «заполненный террористами “Хайят Тахрир аш-Шам”, которые в значительной степени доминируют и контролируют все сферы гражданской жизни». Главный вопрос — каким образом ООН может обеспечить беспристрастное и независимое распределение помощи в подобных условиях. По мнению Д. Полянского, именно из-за боевиков распределение помощи, доставленной через линию соприкосновения из Алеппо в Сармаду в августе 2021 г., началось только 16 декабря. Вот почему утверждения о наличии у ООН эффективного механизма дистанционного контроля в этой ситуации звучат абсолютно неубедительно для Москвы.

Игорь Матвеев:
Политэкономическая модель урегулирования ситуации в Сирии в контексте украинского конфликта

Заглядывая в будущее

Учитывая нынешний уровень недоверия между Россией и Западом, в будущем можно было бы рассмотреть создание специального механизма верификации выполнения обязательств, взятых сторонами в соответствии с резолюцией 2585 и 2642. Например, если Россия соглашается на продление работы ТГМ, а ЕС и США — на увеличение потока гуманитарной помощи через сирийское правительство, стороны смогут проверять практическую имплементацию обязательств ежеквартально. Если ООН не увеличит поток гумпомощи через Дамаск, то Москва будет вправе не продлевать свое решение о работе трансграничного механизма в Идлибе на следующий период. Такой механизм проверки мог бы мотивировать обе стороны оказать помощь для выстраивания первоначального уровня доверия.

Наряду с этим существует еще одна важная общая проблема — отсутствие прозрачного механизма мониторинга предоставления помощи. Ни ЕС и США, ни Россия и Сирия не верят, что поставки попадают в нужные руки. Чтобы решить этот вопрос, стороны могли бы рассмотреть возможность создания нового совместного механизма мониторинга, который проверял бы прозрачность доставки гуманитарной помощи ООН конечным получателям.

Что может стоять за торгом?

Россия рассматривает продление срока действия механизма трансграничной помощи как предмет торга, способный послужить целям Москвы. В прошлом году появилась информация о том, что Россия и США заключили сделку, предусматривающую возобновление работы Арабского газопровода, а также поставок газа и электроэнергии в Ливан через Сирию. Это выгодно Дамаску и рассматривается как уступка со стороны Соединенных Штатов. Точно так же Москва попытается получить что-то в обмен на продление трансграничного механизма, хотя в нынешних условиях это выглядит менее вероятным. Так какие цели может преследовать Россия?

23 апреля 2022 г. Турция закрыла свое воздушное пространство для российских военных и гражданских самолетов, направляющихся в Сирию. Это не оказало серьезного влияния на возможности Москвы доставлять персонал и оборудование в САР, но Россия может попытаться вернуть ситуацию в прежнее русло. Москва может добиваться от Вашингтона, чтобы США закрыли глаза на восстановление Дамаском экономических и деловых связей с северо-восточной частью Сирии, освобожденной от американских санкций. Россия всегда настаивает на снятии односторонних санкций с Сирии. Москва может быть заинтересована в создании аналогичного механизма и для Украины — доставки гуманитарной помощи ООН на восток страны из России. Учитывая сложившуюся гуманитарную ситуацию, Российская Федерация может быть открыта для такого «обмена» трансграничными механизмами.

Тем не менее ни Россия, ни ее оппоненты не получат реальной выгоды от ветирования резолюций СБ ООН о механизмах доставки гумпомощи. Если Запад решит пойти по альтернативному пути доставки гуманитарных грузов через границу Сирии в обход санкций ООН, на это уйдет немало времени, что вызовет дополнительные трудности в реализации задуманного. Москва же в случае ветирования потеряет свои рычаги влияния, в то время как гуманитарная помощь все равно будет продолжать поступать в Идлиб, хотя в меньших объемах и посредством других схем. Поэтому обе стороны должны быть заинтересованы в достижении компромисса.

Наталья Беренкова:
Арабский газопровод в перипетиях ближневосточной политики

8 июля ни один из проектов новой резолюции не прошел голосование, причем основное различие между ними заключалось в схеме, продлевающей действие трансграничного механизма. Запад настаивал на механизме, идентичном резолюции 2585 — с автоматическим продлением действия на дополнительные шесть месяцев по истечении первых шести месяцев. В качестве альтернативы российский текст документа предполагал продление ТГМ только на шесть месяцев. По истечение этого срока потребовалась бы новая резолюция СБ ООН для продления еще на шесть месяцев в январе следующего года — до июля 2023 г. Нежелание России голосовать за почти идентичную прошлогодней резолюцию, можно объяснить низкой степенью реализации положений предыдущего документа. Поэтому Москва настаивала на изменении резолюции таким образом, чтобы ускорить ее выполнение по наиболее важным вопросам: в области обеспечения стабильных поставок гумпомощи (с увеличением объема) через линию соприкосновения вкупе с большим количеством проектов по раннему восстановлению страны. Другими словами, Россия хочет видеть реальный прогресс в выполнении резолюции.

Сухой остаток

Результат голосования и принятие резолюции 2642 подтверждает, что ни одна из сторон не готова полностью блокировать доставки гумпомощи на северо-запад Сирии. Однако стоит отметить, что текст принятой резолюции был изначально предложен Россией. Таким образом, Москва добилась принятия своих условий — западным коллегам пришлось согласиться с ней. По всей видимости, это свидетельствует о сложностях, связанных с подготовкой и запуском альтернативных путей доставки гуманитарных грузов в случае остановки ТГМ.

Вместе с тем нет никаких гарантий, что резолюция 2642 будет действительно выполняться, а прогресс будет очевиден. Вполне возможно, что она повторит судьбу резолюции 2585. Поэтому фундаментальные проблемы, лежащие в основе функционирования транс- и кросс-граничных коридоров, верификации доставок через них и вопросов безопасности, остаются нерешенными. До января 2023 г. остается не так много времени, чтобы успешно решить существующие проблемы хотя бы частично.

1. Данные взяты из докладов Генерального Секретаря ООН Совету Безопасности: 14 конвоев (1476 грузовиков) в июне-июле 2021 года, 13 конвоев (470 грузовиков) в августе-сентябре, и 21 конвой (1,900 грузовиков) в октябре­–ноябре 2021 года, 13 конвоев из 1272 грузовиков в феврале–марте 2022 года и 20 конвоев из 1686 грузовиков в апреле–мае 2022 года.