Палестино-израильские мирные переговоры: временный тупик или окончательный провал?

Нынешний тупик в палестино-израильских переговорах, скорее всего, не последний. Он выгоден обеим сторонам «мирного процесса», которые в очередной раз сделали все, чтобы сорвать переговоры. Провал инициативы США окончательно показал, что традиционные подходы к мирному урегулированию исчерпали себя. Расхождения в позициях Москвы и Вашингтона могут парализовать действия мирового сообщества, а усиление экстремистских тенденций в мусульманских кругах чревато непредсказуемыми последствиями для Палестины.

В настоящее время израильтяне и палестинцы вновь стоят перед выбором между переговорами и кризисом в мирном процессе, между достижением постоянного мирного соглашения и политической стагнацией. Создание двух государств, а это по-прежнему считается основной целью ближневосточного урегулирования, в нынешних условиях требует от обеих сторон уступок такого масштаба, которые пока практически не достижимы.

В истории конфликта были периоды как обострения военного противостояния, так и активного развития переговорного процесса. Главными достижениями переговоров можно считать мирный договор между Израилем и Египтом (1979 г.) и мирные соглашения между Израилем и Палестинской администрацией («Соглашения в Осло» 1993 г.). В настоящее время военное противостояние сторон перешло в область террористических актов и антитеррористических операций (к наиболее значительным можно отнести операции «Летние дожди» 2006 г. и «Литой свинец» 2008 г.). Урегулирование конфликта стало интернациональной задачей: в мирный процесс были вовлечены международные посредники – c 2002 г. работает квартет по ближневосточному урегулированию (ООН, США, Россия, Европейский союз). Было предложено несколько планов мирного урегулирования конфликта, в том числе «Дорожная карта», и программ (женевская, египетская и др.). С односторонними инициативами выступил Израиль (проект размежевания А. Шарона, строительство разделительной стены).

Однако мирное урегулирование до сих пор не стало реальностью. Старые планы достижения мира себя не оправдали, а новые подходы и идеи, способные сдвинуть переговорный процесс с мертвой точки, так и не появились. Все предлагавшиеся программы урегулирования не были реализованы из-за того, что и палестинцы, и израильтяне выдвигали и выдвигают условия, практически неприемлемые для другой стороны. Каждая новая серия переговоров прерывалась очередными терактами, взрывами, ракетными обстрелами, провокациями.

Issam Rimawi / APA

С приходом в Белый дом в 2009 г. Б. Обамы и победой в том же году на выборах Б. Нетаньяху ситуация с мирным урегулированием еще больше осложнилась. Команда Б. Обамы в рамках своей ближневосточной программы активизировала посреднические усилия США по урегулированию палестино-израильского конфликта. Упор был сделан на решение палестинской проблемы на основе принципа двух государств и возобновление Израилем полноценных переговоров с администрацией М. Аббаса [1].

Провал мирных инициатив

После обнародования ближневосточной программы Б. Обамы стало ясно, что если переговорный процесс и возобновится, то будет носить, скорее всего, демонстративный характер – как уступка американскому и международному давлению. Хотя США обычно демонстрировали гибкость в вопросе о масштабах ухода Израиля с оккупированных территорий, Б. Обама настаивал на возвращении Израиля к линиям 1967 г., тогда как израильское руководство было готово пойти лишь на минимальные изменения существующих границ. Однако под давлением Белого дома Б. Нетаньяху летом 2009 г. в программной речи заявил о согласии с принципом «два государства для двух народов», что фактически означало признание независимой Палестины в ее нынешних границах. Признание этого принципа Б. Нетаньяху обставил рядом жестких условий: демилитаризация нового государства; признание Израиля «еврейским государством»; сохранение двух известных израильских «нет», касающихся передачи Восточного Иерусалима, «единой столицы Государства Израиль», и возвращения палестинских беженцев в пределы израильской территории [2].

«Мирная программа» израильского премьер-министра, естественно, была неприемлема для Палестинской национальной администрации (ПНА). Требования палестинцев оставались прежними: отход Израиля к границам 1967 г.; признание Восточного Иерусалима столицей палестинского государства; признание права на возвращение палестинских беженцев на прежнее место проживания, т.е. в Израиль; ликвидация еврейских поселений на палестинской территории (в основном в Восточном Иерусалиме и на Западном берегу реки Иордан) [3].

Израиль, со своей стороны, считал и считает, что выполнение любого из палестинских требований противоречит концепции безопасности страны, особенно в вопросах, касающихся границ и беженцев, и фактически грозит утратой независимости.

Арабское пробуждение и «межпалестинское согласие»

Ситуация с продвижением мирного процесса после начала «арабского пробуждения» существенно не изменилась. В настоящее время наряду с традиционными задачами по урегулированию израильско-палестинского конфликта арабский мир занят другими региональными проблемами, не входящими в круг этого конфликта. Руководство ПНА оказалось в непростом положении: арабские революции отвлекли мир от палестинской проблемы, усиление исламистов во многих странах привело к снижению рейтинга М. Аббаса. Особенно сильно пострадал ФАТХ после ухода Израиля из сектора Газа в 2005 г. Рост влияния радикальных исламистских организаций, прежде всего ХАМАС (Исламского движения сопротивления), привел его к победе на парламентских выборах в Палестине в январе 2006 г. Начался период противоборства ФАТХ и ХАМАС, который фактически забрал власть в Газе. После длительного периода раскола в мае 2011 г. в Каире было подписано соглашение о межпалестинском примирении между движениями ФАТХ и ХАМАС. В апреле 2014 г. в Рамалле было создано правительство национального единства. Цель объединения палестинцев вполне понятна. ХАМАС был ослаблен после отстранения от власти президента Египта М. Мурси и пользовался все меньшей популярностью в секторе Газа. Новые военные власти Египта отрицательно относятся к движению, примыкающему к «Братьям-мусульманам». Отношения же с прежними спонсорами – сначала с Ираном, а затем с Катаром – после начала «арабской весны» также серьезно ухудшились.

Для ФАТХ достигнутое единство укрепляет позиции палестинцев на переговорах с Израилем, а главное – повышает их международный статус. Это особенно важно для руководства ПНА, которое, не веря в возможный мир с Израилем, начало предпринимать односторонние шаги по легитимизации ПНА на международной арене. Глава ПНА М. Аббас объявил о намерении добиваться одностороннего признания Палестинского государства: в сентябре 2011 г. он подал в СБ ООН заявку о приеме Палестинского государства во всемирную организацию в качестве полноправного члена. В ноябре 2012 г. Палестина была признана государством-наблюдателем ООН. Позиции ПНА на международной арене заметно укрепились. Процесс интеграции Палестины в международные структуры был продолжен.

Richard Johnson / National Post

Решение о межпалестинском примирении еще больше осложнило ситуацию с продвижением мирного процесса. Б. Нетаньяху отверг возможность ведения переговоров с кабинетом, в состав которого входят представители движения ХАМАС. В Израиле многие эксперты убеждены в том, что межпалестинское примирение – это в действительности победа террористической организации ХАМАС, которая воспользовалась тем, что в результате арабских революций умеренные силы ФАТХ потеряли свои базы в Египте и Сирии.

Итоги последних палестино-израильских переговоров

Последняя попытка достичь окончательного урегулирования за столом переговоров, предпринятая по инициативе США и затянувшаяся на 9 месяцев (июль 2013 – апрель 2014 гг.), также окончилась провалом. Даже предложенный госсекретарем США Дж. Керри более скромный по своим задачам план подписания рамочного соглашения между сторонами, которое в будущем могло послужить основой для заключения окончательного договора, был отклонен и израильтянами, и палестинцами.

План госсекретаря содержал некоторые новые элементы. В частности, в документе был сделан акцент на обеспечение безопасности границ Израиля за счет временного (на десятилетний срок) присутствия иностранного контингента на палестинских территориях, включая возможность нахождения израильских или американских военных [4], и взаимного обмена территориями (swap) [5]. Эти новые элементы, по мнению американской стороны, должны были стать той минимальной уступкой, на которую могли бы пойти палестинцы. Предусматривалось, что Б. Нетаньяху, со своей стороны, согласится на традиционные требования палестинцев, а именно на возвращение к границам 1967 г. и передачу Восточного Иерусалима. Но и этот план не сработал.

На этот раз причиной безрезультатного завершения переговоров стали действия обеих сторон. Израиль отказался освободить 26 палестинцев из своих тюрем, а палестинское руководство, воспользовавшись отказом израильтян, обратилось в ООН с просьбой присоединить Палестину к международным конвенциям и пактам, в том числе подпадающим под юрисдикцию комиссий ООН. Данную заявку власти Израиля расценили как нарушение договоренностей о перезапуске мирных переговоров и возвращение палестинцев к односторонним методам обретения независимости. Таким образом, основная причина провала и этих переговоров по-прежнему кроется в непримиримости позиций Израиля и ПНА.

Альтернативные планы урегулирования, или Что делать?

Главная характерная черта всех палестино-израильских переговоров состоит в том, что стороны изначально скептически относятся к возможности выработки финального соглашения. После очередного провала переговоров обе стороны предпринимают шаги по выработке альтернативных стратегий, позволяющих двигаться дальше к реализации своих целей в одностороннем порядке. Налицо попытки конфликтующих сторон отойти от навязываемых им сценариев переговорного процесса и перейти к новым вариантам изменения статус-кво (или к пересмотру старых в новых условиях).

Палестинская сторона выступила категорически против любых частичных соглашений и явно намерена предпринимать дальнейшие шаги по обеспечению международной поддержки образования Палестинского государства даже без соглашения с Израилем. Руководство автономии ведет дипломатическую работу с целью организовать давление на Израиль со стороны правительства США, европейских государств и международных организаций. Эти усилия, как надеется новое объединенное правительство, позволят руководству автономии добиться территориальных уступок от Израиля без переговоров.

К внепереговорным действиям готова и израильская сторона. Израиль в общих чертах обозначил свои будущие самостоятельные шаги, позволяющие добиться политико-территориального отделения от палестинцев и обеспечения реальных предпосылок для реализации принципа «два государства для двух народов». Подготовлен некий «План Б» [6], который откроет переходный период частичных, временных решений, призванных подготовить почву для будущего окончательного разрешения конфликта. План должен обеспечить по возможности безболезненный уход с Западного берега и отделение Израиля от ПНА в отсутствие мирного договора. Речь идет о программе, базирующейся на «параметрах Клинтона», которые были сформулированы в декабре 2000 г. в ходе переговоров представителей США, Э. Барака и Я. Арафата. Основой этих «параметров» являются границы 1967 г. и раздел Иерусалима с введением в Старом городе «особого режима». Поселения, которые отойдут к палестинцам, подлежат сносу, население должно быть эвакуировано. Иорданское приграничье также отходит к Палестинскому государству.

Отталкиваясь от этих положений, «План Б» предусматривает поэтапное решение отдельных вопросов урегулирования (прежде всего, вывод основной части поселений), не дожидаясь одновременного решения всех узловых вопросов и формулировок окончательного договора. Предполагается, что только после шагов по эвакуации израильских аванпостов будет осуществлена эвакуация изолированных поселений. Это будет сопровождаться мерами по подготовке израильского общественного мнения по другим вопросам, в частности, по определению временных границ. Такие шаги призваны ослабить значимость односторонней палестинской кампании на международной арене как препятствия на пути к международно признанному соглашению. Предусматривается готовность Израиля уступить территорию вокруг больших блоков поселений, однако самые крупные блоки останутся частью Государства Израиль. Задача Плана – добиться готовности палестинцев к переговорам по постоянным границам на базе территориального обмена. По-прежнему остаются нерешенными вопросы о статусе Иерусалима и правах палестинских беженцев. Если переговоры не будут возобновлены, временные границы станут постоянными. Пока договор не будет заключен, израильские военные силы останутся в районах, необходимых для обеспечения безопасности, таких как Иорданская долина.

U.S. State Department
Израильские переговорщики Ицхак Молхо
и Ципи Ливни, вице-президент США
Джо Байден, Президент США Барак Обама
и переговорщики от Палестины Саэб Эрекат
и Мохаммед Штаех на встрече, посвященной
возобновлению израильско-палестинских
переговоров, 30 июля, 2013

Не совсем понятно, как «План Б» учитывает фактор межпалестинских отношений. С одной стороны, просматривается стремление Израиля, подключив Палестинскую автономию к реализации этого плана, представить его как результат работы ФАТХ. Это приведет к повышению шансов ФАТХ в соперничестве с ХАМАС, что отвечает израильским интересам. Принимается во внимание, что ХАМАС может быть эффективным спойлером в реализации плана. С другой стороны, не исключено, что Израиль надеется и на эволюцию ХАМАС, который на фоне террористических групп, базирующихся на Синае и в Газе, выглядит менее радикальной организацией. Однако говорить о готовности Израиля принять ХАМАС в качестве легитимного партнера по переговорам пока не приходится.

Наметки «Плана Б» показывают, что премьер-министр Израиля отказался от идеи сохранения статус-кво и готов пойти на существенные уступки палестинцам. Однако Б. Нетаньяху, как представляется, сам не хочет участвовать в болезненном для израильского общества процессе эвакуации. Исходя из того, что палестинская сторона выступает категорически против любых частичных соглашений, он пытается растянуть время выполнения плана до того момента, когда у власти уже будет другое правительство.

Израильское руководство вновь хочет ввести в мирный процесс принцип поэтапности, поставив прогресс на политическом треке в жесткую зависимость от нормализации ситуации на местах, в первую очередь, от решения проблемы терроризма. Судя по логике развития позиций Израиля в области урегулирования арабо-израильского конфликта, политика правительства будет базироваться на следующих принципах: данный конфликт не имеет решения, пока арабский мир не признает право Израиля на существование как еврейского государства в ближневосточном регионе; следует перевести внимание мировой общественности с проблемы диалога с ПНА на проблемы угрозы со стороны Ирана и уйти от политических переговоров и быстрых решений по урегулированию палестино-израильского конфликта. При этом учитывается, что на Ближнем Востоке не осталось ни одной сверхдержавы, которая может навязать свою волю сторонам или хотя бы существенно повлиять на позиции палестинской стороны.

Роль США и России в переговорном процессе

Роль третьих стран, в первую очередь США, в поисках урегулирования всегда была велика. Проводимые при посредничестве Соединенных Штатов ближневосточные мирные переговоры были неотъемлемой частью американо-израильского стратегического партнерства и существенной характеристикой американо-палестинских отношений. Однако в последнее время ситуация резко меняется, что связано, прежде всего, с потерей американцами имиджа успешных миротворцев на Ближнем Востоке. В последние годы в отношениях между Израилем и США нарастает напряженность [7].

План Дж. Керри, по сути, не содержит ничего принципиально нового, что могло бы разблокировать переговорный процесс. В то же время госсекретарь избрал тактику прямого нажима на Израиль, пригрозив даже применить санкции, что вызвало у израильтян взрыв негодования. Реакция Б. Обамы на провал переговоров сводится к раздраженному пожеланию взять тайм-аут и позволить израильскому и палестинскому руководству «повариться в собственном соку». Вряд ли Б. Обама будет готов к организации новой попытки переговоров в то время, которое осталось до окончания его президентского срока. Нельзя сбрасывать со счетов серьезные ошибки и просчеты американской дипломатии, одна из которых – монополизация ближневосточного урегулирования. Белый дом практически отстранил квартет международных посредников от процесса урегулирования.

Израильско-палестинский конфликт:
пустые хлопоты или луч надежды?
2 экспертных мнения, 2013

В последнее время конфликтующие стороны, пытающиеся найти решение, идут на определенное сближение с позицией России. Деятельность по урегулированию палестино-израильского конфликта играет для России существенную инструментальную роль. Участие в урегулировании ближневосточных конфликтов подтверждает ее статус ведущей мировой державы. Россия по-прежнему будет рассматривать возможности активного воздействия на процесс урегулирования на всех его последующих этапах, так как сохраняет способность разговаривать с каждым участником конфликта. Так, именно Москва взяла на себя решение вопроса о возможном вовлечении ХАМАС в палестино-израильское урегулирование [8]. Россия негативно относится к усилиям США по отрыву мирного процесса от международного формата и переходу к двусторонним переговорам под американским контролем.

Нынешний тупик в переговорах, скорее всего, не последний. Он выгоден обеим сторонам «мирного процесса», которые в очередной раз сделали все, чтобы сорвать переговоры. Провал этой последней по времени важной инициативы США окончательно показал, что традиционные подходы к мирному урегулированию исчерпали себя. Судьба палестинского государства зависит не только от сохраняющихся проблем между израильтянами и палестинцами, но и от ситуации в регионе и в мире. Расхождения в позициях Москвы и Вашингтона могут парализовать действия мирового сообщества, а усиление экстремистских тенденций в мусульманских кругах чревато непредсказуемыми последствиями для Палестины.

Сегодня ситуация развивается по обычному сценарию. Налицо очередной виток напряженности между Израилем и ПНА, вызванный убийствами трех израильских подростков и одного палестинского юноши. Обвинения сторон в адрес друг друга звучат на фоне непрекращающихся обстрелов южных территорий Израиля со стороны сектора Газа и ответных ударов из Израиля, явно превышающих палестинские по количеству и разрушительной силе. Эскалация насилия может привести к любым последствиям: третьей интифаде, новой войне Израиля против «Хизбаллы», вооружающей ХАМАС, либо к постоянному росту напряженности на израильско-палестинской границе.

1. Eran O. Obama and Netanyahu: Round 1 // The Israel Journal of Foreign Affairs. 2009. Vol. 3. № 2. P. 7.

2. Haaretz, 02.04.2009.

3. За последние сорок лет на оккупированных территориях построено более 160 поселений, в которых проживают свыше 600 тыс. человек, при этом палестинское население составляет 2,8 млн человек. Только за последние 9 месяцев (период, за который должны были быть завершены переговоры) израильские власти дали разрешение на строительство 14 тыс. единиц жилья.

4. Руководство ФАТХ готово допустить на свою территорию международный натовский контингент, но без участия израильтян. Рамалла заявила, что поддержит постепенный вывод израильских солдат из Иорданской долины, но не растянутый на десять лет. В плане Дж. Керри М. Аббас видит именно такую ловушку: он опасается, что после десятилетнего периода израильтяне смогут заблокировать свой уход. Международный контингент во главе с США устроил бы палестинскую сторону, однако израильтяне выступают категорически против такого варианта. Лига арабских государств поддержала линию ПНА и отвергла план Дж. Керри.

5. Израиль предложил США и палестинцам план обмена населенными пунктами с будущим палестинским государством, который не предусматривает физического размена населения. Идея состоит в том, чтобы обменять «арабский треугольник» – населенные пункты с 30 тыс. израильских арабов, проживающих в восточной части долины Шарон (около г. Нетания), на блок еврейских поселений на Западном берегу реки Иордан, включая поселения вокруг Иерусалима.

6. Dekel U., Kurz A., Sher G. The Political Process: Plan A, Plan B and What Lies Between Them // Strategic Survey for Israel 2013–2014. Tel-Aviv: The Institute for National Security, 2014.

7. Выдвинутая Б. Обамой в 2009 г. идея возобновления израильско-палестинского мирного процесса на основе границ, существовавших до войны 1967 г., вызвала глубокое разочарование в Израиле. Суть основных американо-израильских разногласий состоит в том, что, по мнению правительственных кругов Израиля, жесткая позиция Б. Обамы лишь осложнила задачу мирного урегулирования. См.: Eran O. Obama and Netanyahu: Round 1 // The Israel Journal of Foreign Affairs. 2009. Vol. 3. № 2. P. 7.

8. Эта задача обсуждалась в ходе неоднократных визитов делегаций ХАМАС в Россию – в начале марта 2006 г., в конце февраля 2007 г. и в январе 2010 г. МИД РФ подчеркивал, что нельзя ожидать резкого и кардинального изменения позиции ХАМАС, но есть некоторые подвижки, которые говорят о стремлении исламистов вести себя ответственно и об их готовности к диалогу по реализации «Дорожной карты».