Оценка правомерности экономических санкций с позиций международного права

В связи с неослабевающим санкционным давлением США и ЕС в отношении Российской Федерации и ее физических и юридических лиц одним из ключевых вопросов выступает проблема правомерности принимаемых недружественными странами и наднациональными образованиями экономических ограничительных мер.

Термин «санкции» может иметь различные значения. В доктринально-правовом смысле под ним можно понимать меру юридической ответственности (в том числе международно-правовой), применяемой к соответствующему субъекту права (в том числе к государству) в связи с совершенным им противоправным деянием. В данном контексте санкции выступают формой общепризнанной международно-правовой ответственности и принуждения, на применение которого по отношению к себе государство как суверен соглашается в рамках соответствующих международно-правовых договоров и механизмов. Условно данный подход можно обозначить как «классический», то есть отражающий наиболее распространенный взгляд на природу «санкций» с позиций действующей на настоящий момент доктрины (в широком смысле) международного права в рамках Устава и системы ООН.

Можно выделить спектр контраргументов в рамках «неклассического» подхода к понятию санкций, основанного на тезисе о возможности оценки правомерности односторонних ограничительных мер вне их связи с концепцией международно-правовой ответственности. Данные аргументы и сам подход относятся к числу дискуссионных, однако вместе с тезисами «классического» подхода могут дать комплексное представление о природе санкций США и ЕС.

С учетом изложенного можно заключить, что, хотя в рамках «неклассического» подхода существуют аргументы в пользу правомерности экономических санкций США и ЕС, именно «классический» подход дает больше оснований квалифицировать такие санкции как противоправные. Другое дело, что доживающий свой век международный правопорядок, судя по текущим геополитическим процессам и тенденциям, выступил в фазу фундаментальной трансформации. Чем она закончится — включая вопрос о судьбе санкций, — становится не только все сложнее предсказать, но, возможно, и бессмысленно: поиск ответа в условиях острого кризиса международных отношений и права теряет былую актуальность.

В связи с неослабевающим санкционным давлением США и ЕС в отношении Российской Федерации и ее физических и юридических лиц одним из ключевых вопросов выступает проблема правомерности принимаемых недружественными странами и наднациональными образованиями экономических ограничительных мер. Для оценки правомерности «санкций» США и ЕС с точки зрения принципов и норм международного права целесообразно обратиться к терминологии. К настоящему моменту в публичном дискурсе и в применимом страновом правовом регулировании (в том числе в США, ЕС и России), а также в рамках действующих международно-правовых норм сформировался спектр понятий, категорий и терминов, так или иначе описывающих принимаемые в одностороннем или многостороннем (коллективном) порядке государствами и международными организациями меры воздействия в отношении других государств.

К ним относятся в первую очередь такие понятия как «санкции», «принудительные меры» (многосторонние или односторонние), «специальные экономические меры», «контрмеры», «рестрикции», «реторсии» и «репрессалии», а также их различные вариации и некоторые другие категории. В правовом отношении указанные термины имеют специфическое происхождение, правовое содержание и соответствующую правоприменительную практику. Анализ подробного содержания и различий между соответствующими понятиями, описывающими применяемые государствами и международными организациями меры воздействия, не входит в число задач настоящего исследования. С особенностями данного вопроса можно ознакомиться в многочисленной публицистической литературе [1]. Тем не менее во избежание путаницы и с учетом поставленной цели — квалификации односторонних мер США и ЕС в отношении России в качестве правомерных или неправомерных с точки зрения действующего международного права — в тексте будет использоваться понятие «санкций», а также другие отмеченные выше термины и категории по мере необходимости.

Термин «санкции» может иметь различные значения. В доктринально-правовом смысле под ним можно понимать меру юридической ответственности (в том числе международно-правовой), применяемой к соответствующему субъекту права (в том числе к государству) в связи с совершенным им противоправным деянием. В данном контексте санкции выступают формой общепризнанной международно-правовой ответственности и принуждения, на применение которого по отношению к себе государство как суверен соглашается в рамках соответствующих международно-правовых договоров и механизмов [2].

Условно данный подход можно обозначить как «классический», то есть отражающий наиболее распространенный взгляд на природу «санкций» с позиций действующей на настоящий момент доктрины (в широком смысле) международного права в рамках Устава и системы ООН. В качестве альтернативы под санкциями можно понимать, среди прочего, односторонние меры принудительного характера, выходящие за рамки отмеченной выше формы международной ответственности и направленные на принуждение (правовое, политическое, экономическое и т.д.) того или иного субъекта международного права к совершению определенных действий и / или воздержания от их совершения. Условно такой подход для целей настоящего исследования можно обозначить как «неклассический». Следует сразу сделать оговорку, что эти подходы к пониманию санкций нельзя назвать исчерпывающими, они не отражают всех нюансов рассматриваемой проблематики, однако в контексте подходов авторов к данному вопросу будут использованы в качестве базовых для дальнейшего анализа правомерности антироссийских экономических санкций США и ЕС.

Политика санкций: понятие, институты, практика. Учебно-методические материалы РСМД и МГИМО МИД России

«Классический» подход

В соответствии с положениями Устава ООН (базирующегося, как и вся система ООН, на принципе суверенного равенства государств — членов ООН), под «международными санкциями» следует понимать в первую очередь механизм многостороннего (коллективного) принуждения государств — нарушителей соответствующих положений Устава, применяемый Советом Безопасности ООН в целях восстановления международного мира и безопасности в ситуациях угрозы для них. При этом такие санкции могут по своей природе быть мерами военного, политического, экономического и иного характера.

Ключевым в данном контексте выступает то обстоятельство, что санкции как международно-правовой механизм ответственности государств, во-первых, применяются исключительно в сфере поддержания международного мира и безопасности, а во-вторых, могут вводиться только СБ ООН на коллективной основе. Односторонние ограничительные меры, принимаемые отдельными государствами или группами государств в ответ на соответствующее противоправное деяние, под это определение не подпадают. Хотя Устав ООН допускает отдельные случаи, когда государства могут принимать односторонние меры — например, во исполнение резолюций СБ ООН либо в порядке временных действий до принятия соответствующих резолюций.

Это обусловлено тем, что отмеченный выше принцип суверенного равенства, а также принципы невмешательства во внутренние дела и неприменения силы, заложенные в основу современной системы международных отношений и международного права как базовые и общепризнанные правила, опосредуют возможность принятия правомерных санкций (как они зафиксированы и / или интерпретируются в соответствующих документах ООН) преимущественно на коллективной основе.

Это, например, подтверждается положениями «Декларации ООН о недопустимости вмешательства во внутренние дела государств, об ограждении их независимости и суверенитета» 1965 г. В частности, согласно пункту 2, «ни одно государство не имеет права применять или поощрять применение экономических, политических и любых иных мер в целях принуждения другого государства…» к совершению тех или иных действий. Аналогичные положения зафиксированы также в «Декларации ООН о принципах международного права» 1970 г.

Именно в этом контексте Комиссия международного права ООН в рамках своей работы над «Проектом статей об ответственности государств» от 2001 г. четко разграничивает между собой термины «санкции» и «контрмеры». По логике Комиссии санкции могут быть наложены только коллективно и по вопросам мира и безопасности, то есть в рамках деятельности соответствующего международного органа — СБ ООН. При этом Проект статей об ответственности государств не относится к числу юридически обязывающих документов для государств — членов ООН.

В противном случае применяемые меры принуждения в качестве формы ответственности государств за противоправные деяния именуются Комиссией не многосторонними санкциями, а односторонними контрмерами [3]. Примером последних в рамках действующей системы ООН можно назвать действия, осуществляемые государствами — участниками ВТО на основе соответствующего механизма разрешения споров.

При этом, независимо от особенностей конкретного международно-правового режима (например, соглашений ВТО), по общему правилу односторонние «контрмеры», выделенные Комиссией в «Проекте статей об ответственности государств», чтобы считаться правомерными, должны соответствовать определенным критериям. Это связано с тем, что такие меры отступают от традиционных принципов суверенитета и невмешательства. К числу основных требований правомерности относятся:

1. контрмеры должны вводиться потерпевшим государством;
2. применение контрмер должно осуществляться в отношении государства, нарушившего свои международно-правовые обязательства по соответствующим договорам;
3. контрмеры могут быть введены исключительно после отказа нарушившего государства от выполнения своего международно-правового обязательства;
4. контрмеры должны приниматься в целях побуждения нарушившего государства выполнить свои обязательства;
5. соразмерность контрмер совершенному государством нарушению;
6. соответствие контрмер императивным нормам международного права;
необходимость прекращения контрмер в случае прекращения противоправного деяния или инициирования международного спора по такому деянию [4].

Иван Гудков:
«Санкционный светофор»: методология международно-правовой оценки односторонних ограничительных мер

Более того, согласно Статье 50 Проекта статей об ответственности государств, контрмеры не могут затрагивать, в частности, обязательства по защите основных прав человека, обязательства гуманитарного характера (запрещающие репрессалии) и иные обязательства, вытекающие из императивных норм международного права. Вместе с тем в рамках Устава ООН, помимо положений Главы VII, Статья 51 предусматривает возможность применения срочных односторонних мер из соображений безопасности пострадавшего государства — в порядке реализации права на индивидуальную или коллективную самооборону. Такие меры допустимы исключительно до момента принятия СБ ООН соответствующих коллективных санкций в интересах мира и безопасности. Важно подчеркнуть, что указанные меры не должны отождествляться с односторонними экономическими контрмерами и критериями их применения [5].

Если экстраполировать описанные выше критерии правомерности на принятые США и ЕС санкции (контрмеры) в отношении России, то, не углубляясь в детальную оценку, становится ясно, что даже по самому первому критерию западным странам будет с высокой степенью вероятности сложно доказать и обосновать свой статус «пострадавшего государства» применительно к введенным санкциям в связи с ситуацией на Украине.

Еще одним важным элементом признания многосторонних санкций, принимаемых в рамках решений СБ ООН в качестве единственно возможных правомерных мер (в отличие от односторонних ограничительных мер), в рамках действующей международно-правовой системы выступает учет гуманитарных соображений при наложении санкций. Например, Резолюцией СБ ООН №2664 закреплена возможность предоставления соответствующих исключений (изъятий) из-под требований о заморозке активов по гуманитарным соображениям в рамках исполнения решений СБ ООН. Односторонние экономические ограничительные меры в этом отношении (в отсутствие должной системы «сдержек и противовесов», имеющейся в рамках механизма коллективного принятия решений в СБ ООН), в целом игнорируют данный гуманитарный аспект при наложении санкций, хотя и могут предусматривать определенные механизмы защиты прав и свобод человека [6]. Так, экономические санкции США и ЕС включают значительное количество неизбирательных запретов и ограничений, затрагивающих гуманитарное измерение вопроса, например, эмбарго в отношении Республики Куба, санкции в отношении Исламской Республики Иран или Корейской Народной Демократической Республики.

Таким образом, в рамках «классического» подхода к пониманию санкций, соответствующие антироссийские ограничительные меры США и ЕС, принятые в одностороннем порядке вне механизмов ответственности ООН и в отсутствие соответствующих решений СБ ООН, а также при их несоответствии упомянутым критериям правомерности, следует квалифицировать в качестве неправомерных ограничительных мер, противоречащих действующим принципам и нормам международного права. Существует точка зрения, что, называя свои односторонние принудительные меры санкциями, США на самом деле просто стремятся придать им большую легитимность, поставить их в один ряд с признаваемыми мировым сообществам в качестве легитимных санкциями ООН [7].

«Неклассический» подход

Можно выделить спектр контраргументов в рамках «неклассического» подхода к понятию санкций, основанного на тезисе о возможности оценки правомерности односторонних ограничительных мер вне их связи с концепцией международно-правовой ответственности [8]. Данные аргументы и сам подход относятся к числу дискуссионных, однако вместе с тезисами «классического» подхода могут дать комплексное представление о природе санкций США и ЕС.

Во-первых, в связи с тем, что в рамках условного «классического» подхода речь идет только о ситуациях угрозы международному миру и безопасности, то в качестве аргумента в пользу правомерности санкций США и ЕС может свидетельствовать следующий тезис: в отношении других международных сфер такие односторонние меры могут быть допустимы, если они прямо разрешены соответствующими международными автономными правовыми режимами (ВТО, ЕС, защиты прав человека в рамках Европейской Конвенции по защите прав человека, специальные двусторонние режимы), либо если в рамках таких режимов не установлен запрет на их применение.

Пример правового режима ЕС, в рамках которого активно вводятся антироссийские санкции, не релевантен, поскольку Россия не входит в наднациональное объединение и добровольно не ограничивала свой суверенитет путем согласия на возможность применения к ней мер ответственности в рамках договоров ЕС. При этом ни санкции Вашингтона, ни Брюсселя санкции не ссылаются на какие-либо иные специальные режимы в обоснование правомерности своих ограничительных мер в отношении России и ее лиц. В целом есть основания утверждать, что такие санкции (с определенными оговорками в отношении режима ВТО) не могут быть признаны правомерными, в отличие от экономических санкций СБ ООН.

Иван Тимофеев:
Санкции против союзников и партнеров: такое тоже бывает

Во-вторых, в действующем международном праве отсутствует какой-либо прямой юридически обязывающий запрет (упомянутые выше Декларации 1965 и 1970 гг. не относятся к юридически обязывающим, хотя и могут использоваться государствами для обоснования своей позиции) на применение односторонних невоенных санкций одними государствами против других. Здесь необходимо акцентировать внимание на том, что, несмотря на данный аргумент, его эффективность и правовая сила напрямую зависят от того, могут ли экономические санкции США и ЕС быть квалифицированы в качестве правомерных, если не с точки зрения решений СБ ООН и соответствующих положений Устава ООН, то хотя бы в контексте применимых к мерам экономического характера автономных международно-правовых режимов, главным образом, режима ВТО. На сегодняшний день такая однозначная квалификация экономических санкций в рамках системы ВТО отсутствует.

В-третьих, принятие односторонних санкций государствами в пределах своих суверенных полномочий (в рамках своей территориальной юрисдикции) и без их наделения экстерриториальным эффектом также могло бы быть рассмотрено в качестве возможного аргумента в пользу правомерности рассматриваемых односторонних экономических санкций. Однако данный аргумент применим только в той степени, в которой не нарушаются фундаментальные принципы и нормы международного права — суверенитета и невмешательства во внутренние дела. В этом контексте экстерриториальный характер американских вторичных санкций входит в противоречие с содержанием указанных принципов и тем самым делает указанный аргумент уязвимым.

Обусловлено это тем, что действующие правовые режимы в США и ЕС развивают в рамках соответствующих отраслей права так называемую концепцию «доктрины эффекта» (разработана в рамках антимонопольного права). Она предполагает, что любое государство может применить механизмы ответственности в отношении лиц за пределами своей территории, если действия таких лиц вне границ этого государства приводят к последствиям для него на его территории [9].

В США свое развитие указанная концепция получила в рамках принятия Закона Хелмса-Бертона (Helms-Burton Act), закрепившего, что международно-правовой порядок признает за государством возможность применения национального правового регулирования в отношении действий лиц за пределами его территории, если последствия таких действий имеют существенный эффект на территории этого государства. На практике такой подход подразумевает возможность вмешательства во внутренние дела других государств.

Неоднозначность в оценках экстерриториального применения норм национального правопорядка как не соответствующего принципам и нормам международного права нашла свое косвенное подтверждение не только в практике принятия отдельными государствами и их группами (включая ЕС) так называемых блокирующих актов, но и в соответствующих документах ООН [10], которые прямо увязывают применение односторонних экономических санкций, включая вторичные санкции, с юрисдикционной проблематикой и несоответствием принципу суверенного равенства. Таким образом, данный аргумент также нельзя назвать достаточным для подтверждения правомерности санкций США и ЕС.

В-четвертых, многие национальные правопорядки, включая российский, предусматривают возможность применения односторонних экономических ограничений (даже если в юридическом смысле соответствующие законы в таких правопорядках проводят четкое различие между санкциями в рамках системы ООН и односторонними ограничительными экономическими мерами). Например, Федеральный Закон РФ №281-ФЗ «О специальных экономических мерах и принудительных мерах» от 30 декабря 2006 г. создает соответствующую нормативно-правовую базу для применения односторонних ограничительных мер. Однако, что важно, в отличие, например, от США, российский законодатель не только не отождествляет такие меры с санкциями в рамках системы ООН, но последовательно и системно дифференцирует их, применяя «классический» подход к пониманию санкций и односторонних принудительных мер [11].

Дмитрий Кику:
Становление антисанкционного альянса

Здесь лишь следует добавить, что вне зависимости от позиции России по данному вопросу, рассматриваемый аргумент носит скорее вспомогательный характер, поскольку в целом выбор тем или иным государством подхода к проблематике ограничительных мер — вопрос его суверенной законодательной политики. Он не может быть объективным критерием для оценки правомерности или неправомерности тех или иных мер, если такие меры не соответствуют действующему международно-правовому режиму.

В-пятых, в рамках дискуссии об односторонних «санкциях» существует также подход, который предполагает возможность их интерпретации в качестве правомерных «реторсий» или «репрессалий». В этом отношении необходимо отметить следующее.

Под реторсиями понимаются правомерные меры, которые могут быть применены государством в ответ на недружественное поведение другого государства, не запрещенное международным правом, в целях «самопомощи». Под репрессалиями понимаются правомерные принудительные меры, которые применяет одно государство по отношению к другому государству, нарушившему соответствующие международно-правовые обязательства, в целях восстановления нарушенного права и прекращения противоправных действий таким нарушившим государством [12].

Следует отметить, что в отличие от односторонних санкций (в значительной степени принимаемых на основе дискреционного усмотрения конкретного государства или группы государств), реторсии и репрессалии предполагают применение (как и в случае с правомерными контрмерами) к ним критериев правомерности и пропорциональности.

Таким образом, независимо от того, подпадают ли экономические санкции США и ЕС под сферы применения реторсий и репрессалий (которые обычно ограничены соответствующими вопросами международного права, например, защитой прав и свобод человека), сам этот аргумент теряет актуальность. Поскольку такие санкции, вероятнее всего, не проходят международно-правовую проверку по критериям правомерности, они не могут служить подтверждением тезиса об их правомерности.

***

С учетом изложенного можно заключить, что, хотя в рамках «неклассического» подхода существуют аргументы в пользу правомерности экономических санкций США и ЕС, именно «классический» подход дает больше оснований квалифицировать такие санкции как противоправные. Другое дело, что доживающий свой век международный правопорядок, судя по текущим геополитическим процессам и тенденциям, выступил в фазу фундаментальной трансформации. Чем она закончится — включая вопрос о судьбе санкций, — становится не только все сложнее предсказать, но, возможно, и бессмысленно: поиск ответа в условиях острого кризиса международных отношений и права теряет былую актуальность.

Статья подготовлена для проекта «Динамика антироссийских санкции в нефтегазовом секторе и система реагирования на них: политико-правовые аспекты», реализуемого совместно с аналитическим центром «Ресурсные стратегии».

Исследовательский проект «Динамика антироссийских санкции в нефтегазовом секторе и система реагирования на них: политико-правовые аспекты» реализуется РСМД совместно с аналитическим центром «Ресурсные стратегии» и при участии широкого авторского коллектива: И.В. Гудков (ред.), Е.А. Типайлов (ред.), Г.А. Бойко, С.Б. Давранова, К.С. Комкова, Р.В. Макаров, Т.Х. Мелоян, А.М. Наджаров, Р.А. Насретдинов, А.А. Николаева, К.С. Рудь, С.И. Соснина, А.В. Сухоцкая, Е.Г. Энтина и др.

В рамках проекта будет опубликована серия аналитических статей, посвященных актуальной динамике антироссийских санкций, принимаемых недружественными государствами в отношении российского нефтегазового сектора.

На основе открытых источников экспертами осуществлен обзор действующих в настоящее время односторонних санкций в отношении нефтегазового сектора Российской Федерации, дана международно-правовая и политическая оценка односторонним ограничительным мерам, оценена возможная дальнейшая эволюция соответствующих ограничительных мер, а также рассмотрены практика и отдельные меры реагирования на них на примере зарубежного опыта.

1. См., например: Боклан Д., Коваль В. Односторонние санкции в соответствии с международным правом и эффективность блокирования // Московский журнал международного права. № 1. М., 2024; Заключение Международно-правового совета при МИД РФ «Односторонние санкции» и международное право // Международная жизнь. № 8. М., 2012; Кехлер Х. Санкции и международное право // Вестник международных организаций. Т. 14. № 3. С. 27-47. М., 2019; Малеев Ю., Рачков И., Ярышев С. Санкции в международном праве: точка не поставлена // Московский журнал международного права. № 2. М., 2016; Крицкий В. Термины «международные санкции» и «односторонние ограничительные меры». // Московский журнал международного права. № 2. М., 2016.

2. См., например: Хабриева Т., Капустин А. Международное право и санкции. Поиск границ допустимого // Вестник Российской Академии Наук. Том 89. № 1, с. 3-9. М., 2019; Семенова Н., Марченкова Е., Грачева Т. Санкции, односторонние ограничительные меры и рестрикции в международном праве // Международный научно-исследовательский журнал. № 8. 2022.

3. Подробнее см., например, здесь: Крицкий В. Термины «международные санкции» и «односторонние ограничительные меры» // Московский журнал международного права. № 2. М., 2016.

4. Подробнее см., например, здесь: Заключение Международно-правового совета при МИД РФ «Односторонние санкции» и международное право // Международная жизнь. № 8. М., 2012.

5. Подробнее см., например, здесь: Кехлер Х. Санкции и международное право // Вестник международных организаций. Т. 14. № 3. С. 27-47. М., 2019

6. Подробнее см., например, здесь: Боклан Д., Коваль В. Односторонние санкции в соответствии с международным правом и эффективность блокирования // Московский журнал международного права. № 1. М., 2024

7. Крицкий В. Термины «международные санкции» и «односторонние ограничительные меры» // Московский журнал международного права. № 2. М., 2016.

8. Подробнее см., например, здесь: Заключение Международно-правового совета при МИД РФ «Односторонние санкции» и международное право // Международная жизнь. № 8. М., 2012.

9. Подробнее см., например, здесь: Crowford J. Brownlie’s Principles of Public International Law. 9^th Edition. Oxford: Oxford University Press, 2019.

10. См. подробнее, например, здесь: UN GA: Secondary sanctions, civil and criminal penalties for circumvention of sanctions regimes and overcompliance with sanctions. A/HRC/51/33. 2022. P. 39; United Nations (UN) (2006) Report of the International Law Commission, Fifty-Eighth Session, General Assembly Official Records, Supplement No. 10 (A/61/10).

11. См., например: Чак А.В. Односторонние принудительные меры в доктрине современного международного права // Байкальский Государственный Университет. Вестник Университета. № 7. 2022.

12. Подробнее см., например, здесь: там же.