ОБСЕ в меняющемся мире: стратегия SMART

В эпоху растущей «турбулентности» в мировой политике и перемещения центра силы с Запада на Восток мы видим появление признаков «возвращения геополитики», которые в немалой степени идут вразрез не только с текущими процессами нарастания взаимозависимости, но и с принципом неделимой безопасности. В сложившихся условиях ОБСЕ, будучи наиболее всеобъемлющей и инклюзивной международной организацией в регионе, должна пересмотреть свой подход к построению сообщества безопасности, которому сейчас противостоят три фундаментальных и взаимосвязанных угрозы: изменение мирового порядка, кризис международных организаций, расхождения в восприятии стратегических угроз.

Анализ текущей ситуации и наших возможностей не дает нам никаких оснований для спокойствия. Но мы не должны впадать в отчаяние, если не сможем в ближайшее время ответить на огромное количество старых и новых вызовов, стоящих перед нами [1].

Вильгельм Хёинк, 1994 г.

Наш мир стремительно меняется под воздействием все более сложных и противоречивых процессов, которые в огромной степени влияют на развитие и преображение международной системы. Возникают новые центры силы, значительно возрастает влияние информационной революции на деятельность человечества, становятся интенсивнее процессы региональной интеграции. Большинство традиционных угроз международной безопасности никуда не исчезли, но при этом на горизонте уже возникают новые угрозы для мирового сообщества.

В эпоху растущей «турбулентности» [2] в мировой политике и перемещения центра силы с Запада на Восток мы видим появление признаков «возвращения геополитики» [3] или «реванша географии» [4], которые в немалой степени идут вразрез не только с текущими процессами нарастания взаимозависимости, но и с принципом неделимой безопасности. Последний имеет большое значение для евроатлантической и евразийской безопасности, которая подверглась серьезным испытаниям на фоне растущей конфронтации между Россией и Западом в связи с украинским кризисом. Тем не менее мы вынуждены признать, что еще до начала кризиса на Украине архитектура евроатлантической и евразийской безопасности была шаткой и нестабильной. В сложившихся условиях Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), будучи наиболее всеобъемлющей и инклюзивной международной организацией в регионе, должна пересмотреть свой подход к построению сообщества безопасности в меняющемся мире, которому сейчас противостоят три фундаментальных и взаимосвязанных угрозы.

Триада угроз

1. Изменение мирового порядка

После разрушения биполярной системы международных отношений «конец истории» [5] не наступил, а «мгновение однополярности» [6] длилось недолго. Но, вопреки мнению многих экспертов, многополярный мировой порядок еще не наступил и пока находится в стадии формирования. Более того, путь становления нового мирового порядка остается неясным. Некоторые ученые полагают, что нынешний мир движется к «новой биполярности» [7], при которой формировать мировую повестку дня будут в основном США и Китай. Другие возражают, что мы входим в «эру многогранного мира» [8], которая характеризуется сложными формами взаимозависимости между многочисленными ключевыми игроками международной системы; альтернативная точка зрения — движение в сторону «эры энтропии» [9], когда международная политика перерождается в намного более беспорядочную, нестабильную и лишенную поведенческих закономерностей систему.

2. Международные организации не успевают за событиями

«Украинский кризис, а до него кризис на Ближнем Востоке подчеркнули эфемерность множества организаций, возникших после окончания холодной войны» [10]. Такие организации больше не способны гарантировать международную безопасность. Тем временем государства придают мало значения международному праву и все более склонны к одностороннему применению силы для защиты своих собственных интересов. Последнее зачастую результат собственной трактовки ведущими державами международных событий (как, например, в Югославии, Ираке, Косово, Крыму) и юридической оценки ими новой международной нормы ОПЗ («Ответственность по защите»). В такой атмосфере, когда двойные стандарты воспринимаются не как нечто неправильное или аморальное, а как руководство к действию, архитектура международной безопасности и глобальное управление становятся все более неустойчивыми, хрупкими и уязвимыми.

3. Интеллектуальный кризис и расхождения в восприятии стратегических угроз безопасности. Все чаще кажется, что традиционные игроки мировой политики хотели бы вернуться к первобытному состоянию в его определении по Гоббсу — «война всех против всех». Если исходить из этой точки зрения, то мировая политика будет представлять собой ясную и логичную картину. Когда попытки совместного достижения стратегических целей воспринимаются как слабость, все громче звучат саркастические замечания вроде: «Баланса сил больше нет. Да здравствует новый баланс сил!» [11]. Таким образом, невозможность или нежелание признать общие правила и следовать им лишь увеличивают уровень нестабильности международной системы.

Истоки украинского кризиса

www.jarakite.com
Реагирование ОБСЕ на кризис на Украине и
вокруг нее

В контексте вышеперечисленных угроз украинский конфликт выглядит скорее логической последовательностью событий, чем стечением чрезвычайных обстоятельств. Наступление текущего кризиса было форсировано ухудшением отношений между Россией и США (или между Россией и Западом), наблюдавшимся в последнее десятилетие. Одной из главных причин этого процесса стал «новый курс России на изменение «правил игры», то есть ее отношений с Западом по сравнению с девяностыми годами прошлого века, а также нежелание Запада (в основном США) принять эту позицию» [12]. В практическом смысле истоки украинского кризиса лежат в столкновении экономических и политических интересов западных организаций (НАТО и ЕС) и России на постсоветском пространстве, по-прежнему раздираемом внутренними проблемами.

Расширение ЕС за последние два десятилетия показало успешность европейского проекта и его приверженность идее интеграции европейского континента. Более того, Брюссель объявил о создании «зоны экономического процветания» и «круга друзей» [13], где ЕС должен был играть ведущую роль в отношениях со своими соседями, включая постсоветские государства. Так, программа Восточного партнерства предусматривала укрепление отношений с шестью бывшими республиками СССР (Арменией, Азербайджаном, Белоруссией, Грузией, Молдовой и Украиной). В свою очередь Москва восприняла эту инициативу как попытку ЕС расширить сферу своего влияния в ответ на планы России по развитию Евразийского союза — собственного проекта интеграции на постсоветском пространстве. Украина с ее обширной территорией, историческими и культурными связями с Россией стала первоочередной целью интеграционных усилий Москвы. По мнению России, если бы Украина подписала Соглашение об ассоциации с ЕС, укрепление экономических связей Брюсселя с Киевом усилило бы проевропейский или прозападный курс этой страны. Поэтому Москва категорично пыталась заставить Украину отложить (или отменить) подписание Соглашения об ассоциации с ЕС и привлечь Киев к проекту Евразийского союза.

Расширение НАТО на восток также вызывало беспокойство Москвы, особенно после волны «цветных революций» в ряде бывших советских республик, включая Грузию (2003 г.) и Украину (2004 г.). Новые политические элиты Грузии и Украины выступили за интеграцию с Западом. Когда члены НАТО стали всерьез рассматривать возможность присоединения Грузии и Украины к этой организации, а Вашингтон заговорил о планах по размещению противоракетных комплексов в Европе, Москва восприняла эти шаги как прямую угрозу своей стратегической безопасности. Хотя во время 20-го саммита НАТО в Бухаресте в апреле 2008 г. Киеву и Тбилиси не был предложен План действий по членству в НАТО (ПДЧ), обещание альянса вернуться к рассмотрению этого вопроса позднее вызывало определенную обеспокоенность со стороны Москвы. В июне 2008 г. Россия предложила разработать новый юридически обязывающий Договор о европейской безопасности (т.н. «инициатива Медведева»), который способствовал бы созданию «новой архитектуры безопасности в Европе» [14]. Большинство европейцев отнеслись к российской инициативе скептически. Только вооруженный конфликт на Южном Кавказе в августе 2008 г. заставил членов ОБСЕ инициировать в июне 2009 г. так называемый процесс Корфу, целью которого было «восстановление доверия и развитие диалога о всеобъемлющей безопасности в Европе» [15].

Если после вооруженного конфликта 2008 г. вопрос о членстве Грузии в НАТО был отложен на неопределенный срок, то в случае с Украиной ситуация оставалась неопределенной. Ее изменила победа Виктора Януковича на выборах президента Украины в 2010 г. В июле того же года украинский парламент принял закон «Об основах внутренней и международной политики Украины», объявлявший Украину внеблоковым государством. Несмотря на то, что при Януковиче Украина не отказалась от европейского пути, президент «выразил заинтересованность» в проекте Евразийского союза, предложенном Россией. Решение Януковича отменить или, точнее, отложить подписание Соглашения об ассоциации с ЕС на саммите Восточного партнерства в Вильнюсе (28-29 ноября 2013 г.) вылилось в массовые протесты на майдане Незалежности (площади Независимости) в Киеве.

В результате революционных событий в феврале 2014 г. на Украине пришли к власти политические лидеры, безоговорочно поддерживающие интеграцию с Западом. Возможно, в этот момент Россия поняла, что Украина не присоединится к проекту Евразийского союза, а вхождение страны в НАТО уже не за горами. Эта перспектива подвергла угрозе Харьковские соглашения, продлевавшие присутствие российского Черноморского флота в Крыму до 2042 г. Помимо этого, шаги по украинизации страны, предпринятые новыми властями в Киеве, были восприняты Москвой как открытая угроза в адрес этнических русских и русскоязычных жителей Украины. Невзирая на это, действия России в Крыму и занимаемая ею позиция по ситуации в восточной Украине вызвали серьезное осуждение Запада. Результат в виде санкций и конфронтации между Россией и Западом возвращает нас к «мышлению категориями холодной войны» и расшатывает евроатлантическую и евразийскую безопасность.

Эксперты правы, утверждая, что «украинский кризис выявил неэффективность существующих институтов и механизмов безопасности в Европе (совет Россия—НАТО, организации в составе Европейского союза и Совета Европы)» [16]. В этом смысле ОБСЕ представляется не самой эффективной, но при этом единственной многосторонней платформой, в рамках которой были обсуждены и утверждены общие меры кризисного управления, которые значительно способствовали поиску политического выхода из украинского кризиса [17]. Пример такого сотрудничества —Специальная мониторинговая миссия ОБСЕ на Украине. Миссия помогла в мониторинге и подтверждении фактов того, что все стороны соблюдают Минские договоренности, принятые в сентябре 2014 г. (Минск-1) и феврале 2015 г. (Минск-2). Благодаря всестороннему и инклюзивному характеру своего присутствия в евроатлантическом и евразийском регионах ОБСЕ сможет и далее участвовать в политическом разрешении текущего кризиса. Тем не менее на ОБСЕ не может быть возложена исключительная ответственность за результаты таких усилий, особенно в ситуации когда страны – участницы ОБСЕ оценивают ситуацию по-разному. Более того, ОБСЕ необходимо пересмотреть свой подход к построению сообщества безопасности. Представляется возможным, что применение стратегии SMART, включающей нижеследующие положения, поможет ОБСЕ заполнить некоторые пробелы в вопросах евроатлантической и евразийской безопасности.

Что такое стратегия SMART?

Андрей Загорский:
Укрепление ОБСЕ. Формирование единого
пространства экономического и
гуманитарного сотрудничества,
сообщества неделимой безопасности от
Атлантики до Тихого океана

Стратегический взгляд (Strategic vision)

Странам – участницам ОБСЕ необходимо сосредоточиться на всестороннем обсуждении путей выполнения практических договоренностей, которые основываются на принципах, отраженных в основных документах ОБСЕ, включая Астанинскую юбилейную декларацию. Подписавшие ее стороны подтвердили свою приверженность «концепции свободного, демократического, общего и неделимого евроатлантического и евразийского пространства безопасности от Ванкувера до Владивостока, основанного на согласованных принципах, совместных обязательствах и общих целях» [18]. Приостановка членства России в консультационной группе по Договору о сокращении вооруженных сил в Европе (ДОВСЕ) в марте 2015 г. не может восприниматься как положительный шаг, но она ясно подчеркивает, что кризис сделал соблюдение подобных договоренностей невозможным с точки зрения Москвы. Новые соглашения крайне необходимы в условиях меняющейся военно-политической ситуации в евроатлантическом регионе и модернизации вооружений в государствах – членах ОБСЕ. В связи с этим все предложения должны базироваться не на тактических соображениях отдельных стран, а в большей степени на стратегическом представлении всех сторон о построении безопасного общества.

Взаимность (Mutuality)

Государствам – членам ОБСЕ необходимо строго придерживаться принципа взаимности при реализации соглашений в рамках структуры ОБСЕ. В этом контексте соблюдение принципа взаимности необходимо отделять от попыток выставить дополнительные условия в отношении некоторых стран-участниц при выполнении соответствующих соглашений. Признавая недопустимость вольной трактовки соглашений ОБСЕ, необходимо прийти к общему пониманию принципов. Было бы полезным отразить принцип взаимности в кратком статуте или уставе ОБСЕ, о необходимости которого эксперты спорят уже много лет [19].

Подотчетность (Accountability)

Совершенствование механизмов подотчетности по всем трем направлениям деятельности ОБСЕ повысит открытость и прозрачность организации. Что касается первого направления (вопросы безопасности), представляется необходимым уточнить положения Кодекса поведения, касающегося военно-политических аспектов безопасности, который был принят на 91-м пленарном заседании специального комитета Форума СБСЕ по сотрудничеству в области безопасности (Будапешт, декабрь 1994 г.) [20]. Чтобы добиться открытости и прозрачности в других направлениях деятельности ОБСЕ, необходимо укреплять связи организации с гражданским обществом. ОБСЕ сможет значительно повысить уровень подотчетности в государствах – членах ОБСЕ, если наладит связи с соответствующими неправительственными организациями в этих регионах.

Ответственность (Responsibility)

Государства – члены ОБСЕ должны нести ответственность за строгое соблюдение основополагающих принципов организации. Выполнение соглашений должно быть не только политической волей стран, входящих в ОБСЕ (хотя и это требование тоже справедливо), но и отражать их готовность нести ответственность за последствия нарушений государствами – членами ОБСЕ этих соглашений или их сознательного искажения ради собственных интересов. В связи с этим представляется полезной разработка отдельной декларации в рамках структуры ОБСЕ, осуждающей применение «двойных стандартов» как неправильной и аморальной практики и поясняющей ответственность государств – членов ОБСЕ за действия, противоречащие стратегической перспективе построения сообщества безопасности.

Доверие (Trust)

Совершенствование механизмов построения доверия между государствами – членами ОБСЕ имеет огромное значение не только для уменьшения напряженности между противниками, но и для дальнейшей реформы самой ОБСЕ и ее адаптации к реалиям меняющегося мира. Этого можно добиться, углубляя сотрудничество по наименее спорным вопросам, по которым в прошлом удавалось добиться наибольших успехов. Пример такого сотрудничества — Договор по открытому небу (ДОН). Эксперты отмечают, что украинский кризис и нарастающее напряжение между Россией и Западом почти не повлияли на выполнение ДОН; очевидно, это доказывает, что стороны ценят прозрачность сотрудничества, обеспеченную этим договором [21].

Модернизация и адаптация ОБСЕ к новым реалиям не будет быстрой и простой, но если страны – участницы ОБСЕ сосредоточатся на борьбе с общими страхами и угрозами, это вдохнет новую жизнь в организацию и послужит стимулом для построения нового сообщества безопасности.

Библиография

1. Statement by the First OSCE Secretary General Wilhelm Hцynck at the 49th session of the United Nations General Assembly, New York, 15 November 1994 // Official website of OSCE. URL: http://www.osce.org/sg/36951?download=true

2. Rosenau J. Turbulence in World Politics: A Theory of Change and Continuity.– Princeton: Princeton University Press, 1990.

3. Mead W. The Return of Geopolitics: The Revenge of the Revisionist Powers // Foreign Affairs, May/June 2014. URL: http://www.foreignaffairs.com/articles/141211/walter-russell-mead/the-return-of-geopolitics

4. Kaplan R. The Revenge of Geography: What the Map Tells Us About Coming Conflicts and the Battle Against Fate. – New York: Random House, 2012.

5. Fukuyama F.The End of History? // The National Interest, Summer 1989.

6. Krauthammer Ch. The Unipolar Moment // Foreign Affairs, Vol. 70, No. 1, America and the World (1990/1991). Стр. 23–33

7. Ссылка на информационный ресурс удалена в связи с требованиями законодательства РФ

8. Acharya A. From the Unipolar Moment to a Multiplex World // The Epoch Times, 16 July, 2014. URL: http://printarchive.epochtimes.com/a1/en/us/nyc/2014/07-july/16/A17.pdf

9. Schweller R. The Age of Entropy: Why the New World Order Won't Be Orderly // Foreign Affairs, June 16, 2014. URL: http://www.foreignaffairs.com/articles/141568/randall-l-schweller/the-age-of-entropy

10. New rules or no rules? // XI Annual Valdai Discussion Club Meeting Participants’ Report. – Moscow: March, 2015. Стр. 3 URL: http://valdaiclub.com/publication/75900.html

11. Pozdnyakov E.A. Russia in the Current System of International Relations, or «The Balance of Powers is Dead… - Long Live the Balance of Powers!» (Поздняков Э.А. Россия в системе современных международных отношений или: «Баланс сил умер... – да здравствует баланс сил!») // Official Website of the VIP-Premier Magazine. URL: http://www.vip-premier.ru/userfiles/file/1-2012/26-33.pdf

12. Arbatov A., Dvorkin V., Oznobishchev S. and Pikaev A. NATO-Russia Relations (Prospects for New Security Architecture, Nuclear Reductions, CFE Treaty). – Moscow: IMEMO RAN, 2010. Стр. 10 URL: http://www.imemo.ru/files/File/en/publ/2010/10044_e.pdf

13. Wider Europe – Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours // Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, Brussels, 11 March, 2003. URL: http://eeas.europa.eu/enp/pdf/pdf/com03_104_en.pdf

14. Fedorov Yu. Medvedev’s Initiative: A Trap for Europe? // Official website of the European Parliament. URL: http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/d-ru/dv/d_ru_20100916_27_/d_ru_20100916_27_en.pdf

15. The Corfu Process // Official website of the OSCE. URL: http://www.osce.org/cio/108343

16. Усиление ОБСЕ. Building a Common Space for Economic and Humanitarian Cooperation, an Indivisible Security Community from the Atlantic to the Pacific / [A.V. Zagorski]; [I.S. Ivanov, Editor-in-Chief]; RIAC. — Moscow: Spetskniga, 2014. Стр. 4–10 URL: /upload/Report16en-OSCE.pdf

17. Там же

18. Astana Commemorative Declaration: Towards a Security Community // OSCE Summit Meeting, Astana 2010. URL: http://www.osce.org/cio/74985?download=true

19. См.: Common purpose: Towards a More Effective OSCE // Final Report and Recommendations of the Panel of Eminent Persons On Strengthening the Effectiveness of the OSCE, 27 June 2005. Стр. 19–20 URL: http://www.osce.org/cio/15805?download=true // Brander S. Legal Personality of the OSCE: Strong Pro Arguments (Брандер С. Правосубъектность ОБСЕ: убедительные доводы «за») // OSCE Magazine, March-April 2009. Стр. 18–22 URL: http://www.osce.org/ru/secretariat/36187?download=true и т. д.

20. Code of Conduct on Politico-Military Aspects of Security // Adopted at the 91st Plenary Meeting of the Special Committee of the CSCE Forum for Security Co-operation in Budapest on 3 December 1994. URL: http://www.osce.org/fsc/41355?download=true

21. Spitzer H. Open Skies: Transparency in Stormy Times // VERTIC, Trust & Verify, Issue № 146, July-September 2014. Стр. 2 URL: http://www.vertic.org/media/assets/TV/TV146.pdf