О проблемах развития «подмандатных» территорий

Начало 2021 г. проходит под знаком нарастающей дискуссии вокруг Офиса Высокого представителя в Боснии и Герцеговине (далее по тексту — ВП или ОВП). В ходе весьма откровенного обмена мнениями между сторонами — гарантами Дейтонских соглашений и участниками Совета по выполнению мирных соглашений вскрылись принципиальные разногласия между Москвой и Брюсселем, что дополняет не самую благостную картину отношений Россия — ЕС.

К сожалению, за рамками дискуссии остается важнейший вопрос — что же несет институт Высокого представителя народам Боснии и Герцеговины, каковы перспективы ее развития в условиях продолжения международного протектората? В данной статье мы рассмотрим некоторые аспекты этого вопроса и сформулируем свои предложения по реформированию ОВП — во имя лучшего будущего и ради сближения позиций сторон.

Необходимо отказаться от взгляда на БиГ как на «мандатную территорию» Европейского союза. Назначение ВП как фигуры, представляющей исключительно один из «традиционных» международных политических центров (в данном случае представитель Евросоюза, определенный Германией), вряд ли может быть удовлетворительным хотя бы ввиду низкого уровня идейной конкуренции, что ограничивает возможность выбора приоритетов национального развития.

Стратегически деятельность реформированного высокого представительства должна быть направлена на решение задачи материального преобразования БиГ, увеличения ее суверенитета и экономической состоятельности.

Поэтому следующим шагом должно стать проведение открытого международного конкурса на вакансию Высокого представителя среди нескольких кандидатов, представляющих государства — гаранты Дейтонских соглашений или имеющих опыт решения аналогичных задач в других регионах. Процедура избрания должна быть максимально открытой — с активным освещением в местных СМИ и организацией прямого общения между кандидатами и избирателями.

Начало 2021 г. проходит под знаком нарастающей дискуссии вокруг Офиса Высокого представителя в Боснии и Герцеговине (далее по тексту — ВП или ОВП). В ходе весьма откровенного обмена мнениями между сторонами — гарантами Дейтонских соглашений и участниками Совета по выполнению мирных соглашений вскрылись принципиальные разногласия между Москвой и Брюсселем, что дополняет не самую благостную картину отношений Россия — ЕС.

К сожалению, за рамками дискуссии остается важнейший вопрос — что же несет институт Высокого представителя народам Боснии и Герцеговины, каковы перспективы ее развития в условиях продолжения международного протектората? В данной статье мы рассмотрим некоторые аспекты этого вопроса и сформулируем свои предложения по реформированию ОВП — во имя лучшего будущего и ради сближения позиций сторон.

Повод к переосмыслению позиций

Александар Джокич:
Ревизионизм истории как война нарративов. Взгляд с Западных Балкан

Осенью 2020 г. на научных и дипломатических площадках Австрии, Хорватии, Италии, ЕС и США происходил активный обмен мнениями относительно будущего Боснии и Герцеговины.

Поводом для дискуссии стала 25-я годовщина подписания Дейтонских соглашений. Симптоматично, что в ходе обсуждений были возрождены нарративы 1990-х гг. о «великосербской агрессии» и этнических чистках, из которых следует другой тезис — о моральной неприемлемости существования Республики Сербской БиГ как «геноцидного государственного образования». Разумеется, эта формула озвучивается не западными дипломатами, а непосредственными участниками событий 1990-х гг. — в частности, с таких позиций выступал Харис Силайджич, бывший министр иностранных дел и премьер-министр БиГ, правая рука Алии Изетбеговича.

Позиция западных дипломатов и экспертов все более откровенно сводится к необходимости усиления института ВП в интересах централизации Боснии и Герцеговины, представляющей собой конфедерацию трех энтитетов (Республика Сербская, Федерация БиГ и район Брчко). Централизация Боснии необходима для повышения функциональности госаппарата, борьбы с коррупцией и вывода БиГ из статуса «несостоятельного государства». Все более громко говорится о том, что проявление решительности в Боснии станет необходимым для демонстрации трансатлантической солидарности и расширения евроатлантической сферы влияния, а также сужения позиций России.

Жесткой критике нынешнего ВП в Боснии В. Инцко подверг лидер Республики Сербской Милорад Додик на конференции, организованной представительством России в СБ ООН.

По мнению же Москвы, наступает время пересмотреть полномочия ВП ввиду того, что они являются тормозом развития Боснии и Герцеговины. При этом Дейтонские принципы и их принципы следует сохранять и укреплять, поскольку они гарантируют принцип равноправия народов. Отметим, что Москва заявляет свою позицию все более резко и открыто — как это было сделано в ходе визита С. Лаврова в БиГ.

Деградация высокого представительства

Изначально ОВП создавался как модератор, предоставлявший свои оценки и рекомендации Совету по реализации Дейтонских соглашений (Peace Implementation Council) и СБ ООН. В 1997–1998 гг. ВП получил особые (т.н. боннские) полномочия, легитимизирующие вмешательство ВП во внутреннюю политику и дающие ему право принятия единоличных решений.

Наиболее активно боннские полномочия использовались до 2006 г., когда активно пересматривались полномочия энтитетов (в основном Республики Сербской), устранялись из политики лидеры национальных сообществ, проводились силовые акции (силами миротворческой миссии) с целью преодоления «национального экстремизма», захват телевышек, партийных банковских помещений. В основном это касалось сербских и хорватских политиков и институтов, тяготевших к увеличению степени собственной автономии.

Можно согласиться с обоснованностью введения боннских полномочий на этапе постконфликтного урегулирования. Но ситуация не может продолжаться вечно, а в 2000-е гг. боннские полномочия определенно стали отягчающим бременем для нормализации ситуации — и в том числе развития демократии. Не была преодолена система голосования по этническому принципу. Несмотря на все ухищрения, связанные с отстранением партий от выборов, требованиями вносить в политические программы положения, связанные с идеологией мультикультурализма и возвращением смешанного этнического проживания, Высокому представителю не удалось сломать этнократическую систему — с конца 1990-х гг. 65–80% всех голосов на выборах отдаются по этническому принципу [1].

Заметная стагнация высокого представителя произошла в эпоху австрийского дипломата Валентина Инцко, занимающего свой пост уже 16-й год (с 2009 г.). Вторая часть его мандата пришлась на резкое ухудшение социально-экономической обстановки весной 2014 г., когда в Республике прошли массовые забастовки рабочих — «боснийская весна». Затем, после закрытия основной части «балканского маршрута», в Боснию потянулись беженцы с Ближнего Востока, попадание которых в Евросоюз блокируется Хорватией, привлекшей значительные силы полиции для охраны границы.

Россия на Балканах. Спецпроект РСМД

Что же было сделано самым влиятельным человеком в Республике для облегчения ситуации на подмандатной ему территории? Мероприятия ВП свелись к констатации кризисной ситуации, обвинению местных лидеров в недоговороспособности. Значимых практических шагов, которые могли бы заключаться в ультимативном требовании от Брюсселя предоставить дополнительные ресурсы, со стороны ВП сделано не было. Помощь могла бы оказать Россия, являющаяся гарантом Дейтонского соглашения и имеющая базу МЧС в Нише. Ее ресурсов, несомненно, хватило бы для облегчения бремени в виде 70 тыс. беженцев, прибывших в Боснию. Тем более, что Россия уже оказывала содействие Республике — в ходе ликвидации последствий наводнения 2014 г. Внятного запроса со стороны ВП так и не поступило.

В этот же период деградировала критически важная инфраструктура: центральная железная дорога Сараево — Баня-Лука — Загреб (по которой автор статьи имел счастье ездить в 2009 г.) не функционирует уже более пяти лет. Невозможно добраться поездом и до моря. Плачевная ситуация железнодорожной инфраструктуры ограничивает туристический потенциал БиГ, но, конечно, не препятствует внутрирегиональной экономической миграции, которая сводится к оттоку молодого и образованного населения в более сильные экономические центры. Наконец, до сих пор не завершено разминирование территории. По данным на 2019 г. от мин не очищено около 1000 кв. км территории. Всего же с 1996 по август 2019 гг. погибли 673 человека и 1769 человек были ранены.

Реакционный стиль внешнего управления

Новым главой ОВП должен стать немец Кристиан Шмидт (в 2014–2018 гг. — министр сельского хозяйства, в 2017–2018 гг. — министр транспорта ФРГ). Обращает на себя внимание тот факт, что новым управляющим должен стать не дипломат, а хозяйственник, профессиональный опыт которого релевантен хозяйственной структуре и задачам развития местной экономики. Не стоит исключать определенной эволюции функционала ВП, который до этого занимался в основном политическими вопросами.

В связи с этим крайне любопытно познакомиться с положениями программы, с которой немец вступит в свою должность. Однако конструктивных идей мы не видим.

Аналитическое сопровождение грядущего назначения строится вокруг идеи отрицательной мотивации. Как отмечают авторы аналитического доклада из мозгового центра «Democratization Policy Council», «“перезагрузка” государственной системы БиГ должна строиться вокруг принципа молота и наковальни (см. рис. 1), а прогресс в реформах увязывается с понятиями “страх”, “давление”, принципом “нет реформ — нет денег”».

Рисунок 1. Перспективная концепция деятельности ОВП. См.: But Is There a Strategy? Defining a Transatlantic Consensus to Catalyze Progress in BiH. DPC Policy Brief. January 2021. p.4.

Как подчеркивает Майда Рюге из Европейского совета по международным отношениям, «…ОВП никогда не задумывался как демократический институт. Его задачей был и остается контроль и учет тех, кто покушается на Дейтон и государственность БиГ». Таковыми, по М. Рюге, являются «местные клептократы» и «националистическая гидра, удушающая государство».

Оставляя за скобками пренебрежительное отношение к местным практикам управления (которые сложились, в том числе, как ответная реакция на попытки установления внешнего контроля), отметим, что данные реакционные формулировки означают неприкрытое возвращение к империалистической риторике времен «подмандатных территорий», что означает деградацию государственно-правового процесса, развивавшегося с 1918 г. по эволюционной траектории. В конкретных условиях из этого следует отрицание опыта самостоятельной государственности БиГ, возникшей в 1945 г., ради сбережения которой также подписывались Дейтонские соглашения. Прогрессивная по форме, политика ЕС на Балканах, при критическом анализе, оказывается изоляционистской по содержанию — ввиду озабоченности геополитическим содержанием, а не решением социально-экономических проблем европейской периферии.

Несостоятельность местных элит?

По данным соцопросов, 47% населения страны по-прежнему убеждены, что вступление в ЕС окажет благотворное влияние на экономику. При этом в региональном разрезе уровень ожиданий населения БиГ крайне невысок. Ниже он только у Сербии (32%). При этом 42% ждут именно повышения экономического благосостояния, а 25% связывают его с повышением уровня социальной защиты [2].

Но сегодня Берлин и Брюссель предлагают народам лишь кнут. Главный аргумент сторонников усиления мандата ОВП состоит в том, что без этого не будут преодолены «паралич» и «несостоятельность» государственных институтов. Но по факту этот тезис не совсем верный. До локдауна 2020 г. ВВП страны рос 22 года из 24-х. Государственный долг составляет 32% ВВП, что представляется крайне презентабельным показателем. С 2016 г. страна вышла на профицитный госбюджет. Эти цифры говорят, что БиГ вполне выработала модель выживания в европейской системе по принципу «уровень жизни значительно ниже среднеевропейского, но не хуже среднемирового». И это можно считать одним из немногих достижений международного присутствия в БиГ, занимавшегося активным реформированием законодательства и привязавшего местную валюту фиксированным курсом к общеевропейской.

Владислав Андреев:
Стратегия Турецкой Республики на Западных Балканах

Можно оспорить тезис и об отсутствии в Республике инвестклимата. Привлечение достаточно крупных китайских инвестиций в рамках проекта ТЭЦ г. Тузла (стоимость 700 млн евро), а также турецких и арабских инвестиций, показывает, что местные элиты вполне научились действовать самостоятельно для решения проблем развития.

Обратим в этой связи внимание на проект автомагистрали Белград — Сараево (стоимость, по разным данным, составляет 1–3 млрд евро), реализующийся под турецким патронажем. Примечательно, что он объединяет балканские сообщества сразу на нескольких уровнях: этнические сообщества (сербы и бошняки в БиГ), энтитеты (Федерация БиГ и Республика Сербская), государства (Босния и Герцеговина — Сербия). Хотя проект сталкивался с разногласиями относительно карты и финансирования, они были успешно разрешены. Примечательно, что в Анкару, для подписания очередного договора с Р.Т. Эрдоганом, прибыли все три члена Президиума БиГ, при том, что двое из них бойкотировали встречу с С. Лавровым, объясняя такую позицию непримиримыми обстоятельствами.

Следовательно, местные элиты оказываются вполне договороспособными, когда речь идет не о мифических, а о реальных преобразованиях. А значит — совершенно неясно, зачем нужна международная надстройка, поскольку идеология прав человека (реализованная в Боснии крайне специфически) не подкрепляется утверждением более важных социально-экономических прав. Абсурдным представляется и мелькающее периодически требование о запрете развития тесных экономических связей с соседними государствами — Сербией и Хорватией, хотя бы потому, что Сербия и Босния и Герцеговина являются частью «западнобалканской шестерки» — проекта усиления региональной интеграции, реализующегося в рамках Берлинского процесса ЕС.

Варианты реформирования ОВП

Геополитический характер дискуссии не оставляет пространства для того, что должно, по идее, стать центральным вопросом обсуждений — перспективы развития Боснии и Герцеговины, проблемы которой созвучны проблемам других постконфликтных государств (например, Ливана, Молдавии).

Против продления полномочий ВП выступает Россия. Хотя ее позиция выглядит конфронтационной, она ставит сущностный вопрос: что же делать дальше? Есть ли смысл в системе, стагнирующей в течение 26 лет, если ее продолжение не несет счастья народам, живущим при этом в одном из самых живописных и плодородных уголков мира?

Прежде всего, необходимо напомнить, что наибольшего прогресса Босния и Герцеговина добилась в эпоху, когда на Балканах были упразднены механизмы внешнего управления. Находясь в составе Югославии, суверенного социалистического государства, она получила республиканские полномочия, в стране была решена проблема неграмотности, проведена религиозная секуляризация, гарантированы права женщин. Развивалась сложная промышленность: производились самолеты, электронные комплектующие, средства связи, оптика. Промышленность Республики работала на экспорт [3] в отличие от поздней Османской империи и периода австрийской оккупации, когда преобразования совершались, хотя и по остаточному принципу [4]. Таким образом, наилучшим образом социально-экономические права, как и права человека, утверждались в Республике до прихода ЕС.

Выставка достижений югославской промышленности в спортивно-культурном комплексе «Скендерия». Сараево, середина 1960-х гг.

Безусловно, неверно утверждать, что восстановление суверенитета автоматически приведет к возвращению на траекторию развития. Но с чего-то начинать нужно. Для начала необходима переоценка функционала Высокого представителя — постепенное ослабление политических полномочий с взятием повышенных социально-экономических обязательств.

Логичным шагом могла бы стать реализация по линии ОВП экономического проекта повышенного уровня сложности. Такая программа должна выражаться в модернизации инфраструктуры, социального обеспечения. Резонные требования к энтитетам обеспечить возвращение перемещенных лиц в качестве нацменьшинств (бошняков — в Республику Сербскую, сербов — в мусульмано-хорватскую Федерацию БиГ, хорватов — в мусульманскую центральную Боснию, мусульман — в хорватскую Герцеговину) вряд ли реализуемо без экономической базы. Поэтому необходимо создание как минимум двух-трех сотен тысяч рабочих мест в реальном секторе экономики, на территории обоих энтитетов, что способствовало бы не только внутренней миграции, но и возвращению граждан БиГ из-за рубежа.

Данная программа должна быть детально прописана и подвергнута внимательному рассмотрению на начальном этапе — до назначения нового Высокого представителя. Обсуждение программы следует провести на национальном телевидении, вынести на рассмотрение в парламент БиГ или на общенациональный референдум.

Требования ОВП к местной бюрократии многочисленны и серьезны. Поэтому местным сообществам (через апелляцию к собственным элитам или в режиме «прямой демократии») следовало бы выдвинуть собственные требования в отношении ВП. Таким требованием может стать доведение уровня жизни в Боснии и Герцеговине хотя бы до уровня стран — аутсайдеров ЕС (Болгария, Хорватия) в течение хотя бы 5–7 лет. В случае неспособности Высокого представителя выполнить поставленные задачи следует рассмотреть возможность его отставки. Трудовая этика в данном случае должна быть аналогична отношениям, существующим между советом директоров футбольного клуба и главным тренером —наемным работником, который отправляется в отставку в связи с неудовлетворительной работой или под давлением болельщиков.

Как нам обустроить Боснию

Сохраняется вопрос доверия к ОВП в глазах местных сообществ, имеющих вполне конкретные бытовые претензии. Различие в уровне зарплат и статусе, дорогие костюмы международных дипломатов на фоне спортивных костюмов местного населения являются символическим выражением «пробкового шлема» эпохи колониализма. После 26 лет, прожитых в данном формате, институту Высокого представителя следовало бы доказать, что его присутствие не сводится исключительно к получению высоких гонораров.

Необходимо отказаться от взгляда на БиГ как на «мандатную территорию» Европейского союза. Назначение ВП как фигуры, представляющей исключительно один из «традиционных» международных политических центров (в данном случае представитель Евросоюза, определенный Германией), вряд ли может быть удовлетворительным хотя бы ввиду низкого уровня идейной конкуренции, что ограничивает возможность выбора приоритетов национального развития.

Стратегически деятельность реформированного высокого представительства должна быть направлена на решение задачи материального преобразования БиГ, увеличения ее суверенитета и экономической состоятельности.

Поэтому следующим шагом должно стать проведение открытого международного конкурса на вакансию Высокого представителя среди нескольких кандидатов, представляющих государства-гаранты Дейтонских соглашений или имеющих опыт решения аналогичных задач в других регионах. Процедура избрания должна быть максимально открытой — с активным освещением в местных СМИ и организацией прямого общения между кандидатами и избирателями.

Обязательное условие — предварительное предоставление кандидатами программы преобразований, списка предлагаемых «услуг». Например, если бы своего кандидата выставила Россия, то в его программе могло бы значиться привлечение «Российских железных дорог» к восстановлению инфраструктуры БиГ на льготных экономических условиях и с обязательным выполнением работ в обоих энтитетах. Соблюдение бюджетной дисциплины могло бы гарантироваться соответствующими органами Европейского союза и Турции.

Введение конкурентности — обязательное условие для сдерживания «гонки зарплат», а также для поддержания у чиновников, которые будут направлены в Боснию, в новом, реформированном, ОВП, должного уровня мотивации и ответственности.

1. Энгельгардт Г.Н. Республика Сербская в Боснии и Герцеговине. Возникновение и эволюция (1990–2006 гг.). Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук. М., 2015. С. 220.

2. Balkan Barometer 2019, pp. 37-38.

3. Kovačev S., Matijaščić Z., Petrović J. Vojnoindustriijski kompleks SFRJ // Polemos, 2006, № 9. S. 127-203.

4. Мельчакова К.В. Осман-паша в погоне за прогрессом: к проблеме конституирования боснийской нации в Османской империи (1861-1869) // Вынужденное соседство – добровольное приспособление в дипломатических и межнациональных отношениях в Центральной, Восточной и Юго-Восточной Европе XVIII-XXI вв. М.: Институт славяноведения РАН, 2017.С. 273-281.

Пахомова Л.Ю. К вопросу об австро-венгерском управлении в Боснии и Герцеговине. // Вынужденное соседство – добровольное приспособление в дипломатических и межнациональных отношениях в Центральной, Восточной и Юго-Восточной Европе XVIII-XXI вв. М.: Институт славяноведения РАН, 2017. С. 289-291.