Новая Зеландия: танец без зонтика

Политический вес Новой Зеландии на международной арене невелик, что объясняется геополитической удалённостью государства от мировых центров силы и ограниченностью в ресурсах. Тем не менее это не мешает Веллингтону проводить свой независимый внешнеполитический курс в области безопасности, зачастую не совпадающий с интересами более крупных держав.

В середине 1980-х гг. произошли события, ставшие поворотными для внешней и оборонной политики Веллингтона. В 1984 г. премьер-министром страны и по совместительству министром иностранных дел стал лейборист Д. Лонги, который инициировал запрет на вход в новозеландские порты и новозеландские территориальные воды любых судов с ядерным оружием и/или ядерными энергетическими установками на борту.

Политический курс был отражён и во внутреннем законодательстве: в 1987 г. был принят Указ о безъядерной зоне, разоружении и контроля над вооружением (New Zealand Nuclear Free Zone, Disarmament, and Arms Control Act). Согласно документу, Новая Зеландия объявила свою территорию (включая территориальные воды и воздушное пространство) безъядерной зоной.

Важно, что антиядерное движение шло снизу: до принятия Акта 1987 г. десятки округов и городов Новой Зеландии объявили себя безъядерными зонами. Веллингтон сконцентрировал дипломатические усилия на этом направлении, заручившись поддержкой научных кругов. Фактическое аннулирование гарантий безопасности со стороны США стало, по словам Д. Лонги, ценой, которую новозеландское общество готово заплатить за объявление своей страны безъядерной зоной.

В 2017 г. Новая Зеландия стала одной из стран-инициаторов и подписантов ДЗЯО. 31 июля 2018 г. государство ратифицировало это соглашение. В декабре того же года в стране была проведена конференция с участием других тихоокеанских государств, завершившаяся принятием Оклендского заявления, где подчёркивалась важность скорейшего вступления ДЗЯО в силу.

Новая Зеландия добилась определённых результатов в своей антиядерной политике. Среди них в первую очередь стоит отметить закрепление безъядерного статуса на законодательном уровне. Кроме того, официальные ядерные державы прекратили атмосферные испытания в Тихоокеанском регионе (в своё время это делали Великобритания, США, Франция). Разумеется, этот аспект нельзя назвать достижением исключительно новозеландской внешней политики, но активность Веллингтона в этом направлении, безусловно, сыграла свою роль. Наконец, в качестве одной из причин относительно независимой внешней политики государства в ядерной сфере можно назвать откровенно невысокую вероятность нападения на страну. С точки зрения бихевиористского подхода это можно назвать мотивацией, обусловившей фактический отказ страны от «ядерного зонтика», предоставляемого США.

Политический вес Новой Зеландии на международной арене невелик, что объясняется геополитической удалённостью государства от мировых центров силы и ограниченностью в ресурсах. Тем не менее это не мешает Веллингтону проводить свой независимый внешнеполитический курс в области безопасности, зачастую не совпадающий с интересами более крупных держав.

Историческая ретроспектива и антиядерный поворот

Сергей Балмасов:
Битва за Океанию

До середины XX в. Новая Зеландия полностью следовала в международных делах политике бывшей метрополии, Великобритании. После Второй мировой войны конфигурация безопасности в Азиатско-Тихоокеанском регионе изменилась, и в 1951 г. был подписан Тихоокеанский пакт безопасности, положивший начало военно-политическому блоку АНЗЮС. В него вошли США, Австралия и Новая Зеландия, при этом статья IV Договора предполагала следование принципу коллективной обороны, при котором нападение на одну из сторон в Тихоокеанском регионе автоматически приравнивалось к нападению на остальных участников. С учётом доктрины массированного возмездия, принятой Вашингтоном в 1954 г., Австралия и Новая Зеландия получили беспрецедентные гарантии безопасности.

В 1971 г. в выполнение Оборонного соглашения пяти держав [1] под предлогом обеспечения безопасности в АТР был создан трёхсторонний формат АНЗЮК. В результате были созданы объединённые военные силы общей численностью около 7 тысяч человек со штаб-квартирой в Сингапуре. Однако после смены правительства в Австралии на лейбористское последовал отзыв австралийских войск, что вызвало негативную реакцию со стороны Новой Зеландии [2]. После прихода к власти лейбористов в Великобритании договор был денонсирован к 1975 г. Надо сказать, что распад АНЗЮК не оказал сколько-нибудь существенного влияния на региональную безопасность.

В середине 1980-х гг. произошли события, ставшие поворотными для внешней и оборонной политики Веллингтона. В 1984 г. премьер-министром страны и по совместительству министром иностранных дел стал лейборист Д. Лонги, который инициировал запрет на вход в новозеландские порты и новозеландские территориальные воды любых судов с ядерным оружием и/или ядерными энергетическими установками на борту. Силы ВМФ США не стали исключением, что было трактовано Вашингтоном как нежелание Новой Зеландии выполнять обязательства в рамках АНЗЮС. Встречались отдельные комментарии о том, что данный демарш может положить конец АНЗЮС как таковому.

В 1985 г. американскому эскадренному миноносцу с управляемым ракетным оружием USS Buchanan было отказано в заходе в новозеландские порты. В том же году произошёл ещё один инцидент: судно Greenpeace Rainbow Warrior, пришвартованное в порту Окленда, было подорвано агентами французских спецслужб. Корабль использовался организацией в протестах против французских ядерных испытаний в Тихом океане, и правительство Д. Лонги заняло жёсткую линию в отношении Франции, добившись внушительной денежной компенсации от Парижа в 1986 г. Одной из отправных точек для антиядерной позиции Веллингтона на международной арене явились атмосферные испытания Франции в Тихом океане и опасения новозеландской общественности за их последствия.

В 1987 г. американский Конгресс принял так называемый «закон Брумфильда» (по фамилии конгрессмена-республиканца, предложившего его), согласно которому Новая Зеландия была лишена статуса союзника США. Фактически, для Веллингтона это означало отказ от позитивных гарантий безопасности со стороны Вашингтона, а иными словами — «ядерного зонтика». Таким образом, с разрывом американо-новозеландских связей АНЗЮС из «треугольника» de facto превратился в структуру, напоминающую греческую букву Λ.

Кабинет Д. Лонги между тем последовательно реализовывал политику неядерной страны. В конце 1986 г. вступил в силу Договор Раротонга (подписанный Австралией, Новой Зеландией и рядом островных государств субрегиона в 1985 г.), установивший зону, свободную от ядерного оружия в южной части Тихого океана. Он запрещал обладание и транспортировку ядерного оружия, а также ядерные испытания на указанной территории. Интересно, что дополнительные протоколы к договору, налагающие обязательства на ЯОГ (официальные ядерные державы), США не ратифицировали по сей день.

Дмитрий Стефанович:
Запрет ядерного оружия и международная безопасность

Политический курс был отражён и во внутреннем законодательстве: в 1987 г. был принят Указ о безъядерной зоне, разоружении и контроля над вооружением (New Zealand Nuclear Free Zone, Disarmament, and Arms Control Act). Согласно документу, Новая Зеландия объявила свою территорию (включая территориальные воды и воздушное пространство) безъядерной зоной. При этом ошибочной является трактовка этого законодательного акта как запретительного в отношении мирного использования ядерной энергии: ограничения касаются именно ядерных взрывных устройств. Как отмечает бывший премьер-министр Новой Зеландии Дж. Палмер, этот закон стал выражением приверженности всего народа конкретному принципу. По сути, это один из уникальных случаев в мировой практике: из других стран, в одностороннем порядке объявивших себя безъядерными государствами, можно выделить лишь Монголию, а также Беларусь, декларировавшую такое намерение конституционно.

Тем не менее такой политический курс страны не всегда встречал понимание других игроков. В 1995 г., после того, как Ж. Ширак объявил о намерении провести завершающие ядерные испытания в Тихом океане, Новая Зеландия обратилась в Международный суд правосудия. Однако дело было проиграно, так как речь шла уже не об атмосферных, а о подземных ядерных испытаниях во Французской Полинезии.

Несмотря на приверженность последующих правительств Новой Зеландии внешнеполитическому курсу Д. Лонги, в 1997 г. Б. Клинтон объявил страну одним из «основных союзников вне НАТО» (англ. Major Non-NATO Ally), что означает приоритетный статус страны в стратегии безопасности Вашингтона.

В 1998 г. страна стала одним из организаторов Коалиции новой повестки дня, которая стремилась побудить ядерные государства к выполнению своих обязательств по ДНЯО (Договору о нераспространении ядерного оружия) 1968 г., а именно вести переговоры по ядерному разоружению в духе доброй воли. Впоследствии движение к этой цели привело к разработке ДЗЯО (Договора о запрещении ядерного оружия).

(Анти)ядерная политика Новой Зеландии на современном этапе

В 2017 г. Новая Зеландия стала одной из стран-инициаторов и подписантов ДЗЯО. 31 июля 2018 г. государство ратифицировало этот документ. В декабре того же года в стране была проведена конференция с участием других тихоокеанских государств, завершившаяся принятием Оклендского заявления, где подчёркивалась важность скорейшего вступления ДЗЯО в силу. Дипломатические усилия страны в рамках Обзорных Конференций по ДНЯО также направлены на расширение круга подписантов ДЗЯО. Интересно, что Новая Зеландия также предлагала мировому сообществу помощь в отслеживании судов КНДР с ядерным оружием на борту в качестве добровольной инициативы.

Использование ядерной энергии в мирных целях является одним из столпов ядерного нераспространения. Несмотря на резко антиядерную направленность политики Веллингтона в области безопасности, мирный атом мог бы стать решением проблемы энергоснабжения крупных городов страны (в первую очередь, Окленда). Актуальности теме прибавляет необходимость снижения выбросов углекислого газа, в то время как ядерная энергетика остаётся одним из важнейших направлений в низкоуглеродной энергетике. Вопрос гарантий (англ. safeguards) МАГАТЭ для Новой Зеландии не столь актуален: ещё в 1998 г. страна подписала Дополнительный протокол, наиболее важный на текущем этапе инструмент установления гарантий. Уже сейчас ядерные технологии внедрены в новозеландское сельское хозяйство, медицину, научно-технические разработки. Таким образом, внедрение ядерной энергетики не противоречило бы курсу Новой Зеландии на противодействие распространению ядерного оружия и ядерное разоружение в мире. Более того, страна могла бы продемонстрировать чёткое разделение между использованием ядерной энергии в мирных и в военных целях. Тем не менее сегодня такая возможность не рассматривается — лишь 19% новозеландцев поддерживают строительство АЭС.

Без «ядерного зонтика»

Екатерина Михайленко:
«Дух ДНЯО» или «Let us be realistic»?

Воплощение идей антиядерной политики на мировой арене стало своего рода национальным проектом для Новой Зеландии, повлиявшим на конструирование национальной идентичности. Известный специалист по нераспространению в АТР д-р Р. Такур даже употребил в этом отношении термин «миф» [3], подразумевая, мифологизацию новозеландской антиядерной политики в общественном сознании. Важно, что такое движение шло снизу: до принятия Акта 1987 г. десятки округов и городов Новой Зеландии объявили себя безъядерными зонами. Веллингтон сконцентрировал дипломатические усилия на этом направлении, заручившись поддержкой научных кругов. Фактическое аннулирование гарантий безопасности со стороны США стало, по словам Д. Лонги, ценой, которую новозеландское общество готово заплатить за объявление своей страны безъядерной зоной. Франция в ответ на претензии Веллингтона из-за ядерных испытаний вводила ограничительные торговые меры, что встретило осуждение со стороны ООН. Однако апеллирование к международным инстанциям, как показал исход дела 1995 г., не всегда было успешным.

И всё же страна добилась определённых результатов в своей антиядерной политике. Среди них в первую очередь стоит отметить закрепление безъядерного статуса на законодательном уровне. Кроме того, официальные ядерные державы прекратили атмосферные испытания в Тихоокеанском регионе (в своё время это делали Великобритания, США, Франция). Разумеется, этот аспект нельзя назвать достижением исключительно новозеландской внешней политики, но активность Веллингтона в этом направлении, безусловно, сыграла свою роль. Наконец, в качестве одной из причин относительно независимой внешней политики государства в ядерной сфере можно назвать откровенно невысокую вероятность нападения на страну. С точки зрения бихевиористского подхода это можно назвать мотивацией, обусловившей фактический отказ страны от «ядерного зонтика», предоставляемого США.

1. Оборонное соглашение пяти держав включало Великобританию, Австралию, Новую Зеландию, Малайзию и Сингапур.

2. Australia and Britain: Studies in a Changing Relationship // Ed. by A.F. Madden and W.H. Morris-Jones. — London: Taylor & Francis e-Library, 2005. — P. 84.

3. Thakur, R. Creation of the Nuclear-Free New Zealand Myth: Brinkmanship without a Brink // Asian Survey. — Vol. 29. — No. 10. — Oct. 1989.— P. 919–939.