Новая эпоха контроля над вооружениями

Последние месяцы привнесли в новостную повестку целый ряд событий и заявлений по вопросам международной безопасности. Можно даже согласиться со словами нового спецпредставителя Д. Трампа по вопросам контроля над вооружениями Маршалла Биллингсли, что в его сфере наступает «новая эпоха». И, похоже, это темные века.

В качестве основного сценария надо рассматривать то, что ДСНВ не будет продлен до президентских выборов в США точно, в случае победы Д. Трампа — с очень высокой вероятностью. Какие-то шансы на продление появляются только в случае победы его оппонента Джо Байдена, но и в этом случае они невелики. Судя по заявлениям отечественных дипломатов, они начали публично примиряться с этим фактом. Это дает надежду на то, что унизительная позиция с чуть ли не еженедельными призывами к американцам продлить договор будет оставлена. Она уже принесла много вреда, однозначно убедив американцев, что российской стороне ДСНВ жизненно важен, что проявляется уже даже в публичных заявлениях, близких к издевкам, например, «если вам так сдался ДСНВ, то приведите нам китайцев на переговоры сами».

Впрочем, скорый развал договора — это как раз повод не для прекращения, а для сохранения и укрепления нынешнего диалога с американскими коллегами. Распад ДСНВ поставит вопрос о выработке нового, возможно, и многостороннего договора по контролю над стратегическими вооружениями. Этот процесс займет годы и вести его придется с теми же людьми — руководящее звено может смениться, но те же эксперты в рабочих группах, рядовой персонал госдепартамента, военные останутся в основном теми же. И подобно монахам раннего средневековья им предстоит пронести культурное наследие прошлых цивилизаций через темную эпоху варварства.

Последние месяцы привнесли в новостную повестку целый ряд событий и заявлений по вопросам международной безопасности. Можно даже согласиться со словами нового спецпредставителя Д. Трампа по вопросам контроля над вооружениями Маршалла Биллингсли, что в его сфере наступает «новая эпоха». И, похоже, это темные века.

Очередным договором в области международной безопасности, из которого США приняли решение выйти, стал Договор по открытому небу (ДОН). Д. Трамп публично объявил об этом 21 мая, внезапно уделив международной повестке немного внимания на фоне спада коронавирусной истерии и, как мы теперь знаем, незадолго до начала общеамериканских протестов движения «Black Lives Matter». Впрочем, это объявление оказалось столь же неожиданным, сколь и долгожданным: ждали выхода из ДОН еще с осени 2019 года (о чем Российский совет по международным делам писал еще тогда), но тема успела несколько позабыться, и публичные «вбросы» о скором анонсе начали расходиться в СМИ только примерно за сутки.

Александр Ермаков:
Сумерки в небесах: США закрывают Договор об открытом небе

Не будем подробно касаться вопроса выхода из ДОН в данном материале — он был рассмотрен в вышеупомянутой статье, к тому же сам договор, хоть и играет важную роль в области международной безопасности, непосредственной частью режима контроля над вооружениями скорее не является (хотя и связан с такими договорами, как ДСНВ и почивший ДОВСЕ). К прошлому материалу хотелось бы добавить только, что в публичных претензиях в российский адрес сосредоточились на обвинениях по ограничениям на полеты над Калининградской областью. Спор с Грузией упоминался достаточно редко, вероятно, ввиду очевидной недоговороспособности «пострадавшего союзника» [1]. Достаточно примечательно было то, что значительную часть обвинений заняли страшилки для обывателей — по-другому не назвать — что Москва «использует полеты над США для сбора информации о гражданской инфраструктуре с целью выработки целеуказания для неядерного высокоточного оружия».

Как и боялись вашингтонские противники выхода из ДОН, эта инициатива не получила поддержки у союзников по НАТО. В лучшем случае, они высказались, что «понимают американские мотивы, но аналогично действовать не будут» (как, например, Великобритания). Даже Киев высказался в пользу сохранения договора, который он назвал важным для европейской безопасности. Российская реакция пока сдержанна, и окончательное решение — выйти симметрично и фактически расторгнуть договор или сохранить его в формате Россия — Европа — еще не озвучено. Более полезным как политически (демонстрация приверженности европейской безопасности, дополнительные трения между США и союзниками, стимуляция большей субъективности европейцев), так и практически (и ранее мы совершали над США только 12,3% полетов [2]) видится второе решение, но верх может взять и конфронтационная логика, и желание что-то получить от европейцев за сохранение того, что они считают важными. Свидетельством обострения давления (или подготовки к выходу) может быть участившееся озвучивание опасений, что страны НАТО будут делиться собранной в ходе наблюдательных полетов информацией с США. Это, пожалуй, главный наш формальный [3] довод за выход из ДОН. В любом случае, принимая решение, нужно помнить, что для США вариант российского выхода наиболее оптимальный.

Заканчивая с ДОН, хотелось бы отметить прекрасный материал МИДа России «Договор по открытому небу: вопросы и ответы», в котором подробно разбираются зарубежные претензии, с публикацией важных материалов, ранее не бывших в обороте. В частности, были показаны карты «хулиганских» наблюдательных полетов, нарушавших работу калининградского аэропорта, и вызвавших объявление ограничений по длине трассы над областью, а также примеры того, что ограничения не мешают нормальным наблюдательным миссиям. Вызывает сожаление только то, что он не был подготовлен заранее, тогда бы американская официальная позиция, и так не поддержанная ни одной европейской страной, выглядела бы еще слабее.

В то время как данный текст готовился к публикации, в очередной раз обострились разговоры о том, что США могут «переосмыслить» свои обязательства в рамках Режима контроля за ракетными технологиями (РКРТ), неформального соглашения 35 держав, добровольно согласившихся ограничить экспорт наиболее продвинутых ракетных систем и тяжелых ударных БПЛА. Не вдаваясь в детали, т.к. эта тема достойна отдельного рассмотрения, и окончательное решение на момент написания неясно, США хотели бы отказаться от ограничений на экспорт своих ударных БПЛА, например, семейства MQ-9 «Reaper». Наряду с известным отношением американских властей к контролю над вооружениями эти планы, вероятно, вызваны ростом конкуренции на рынке. Например, не имея возможности купить американские образцы, китайские БПЛА закупает такой постоянный покупатель американского оружия, как Саудовская Аравия. Примечательно, что это совпало с тем, что в конце мая Россия предложила свою кандидатуру в качестве страны-председателя в РКРТ на 2021–2022 гг.

Кроме того, необходимо упомянуть об американских претензиях в адрес России и Китая в том, что они, якобы, проводят ядерные испытания на уровне, запрещенном Договором о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ) [4]. Примечательно, что сам ДВЗЯИ не вступил в силу и вряд ли вступит, так как отсутствуют необходимые для этого ратификации, в частности, США и Китая. Причем сами Штаты отказались от этого договора еще при администрации Б. Обамы, заменив его наложенными на себя «более строгими моральными обязательствами».

В китайский адрес обвинения звучат регулярно и вплетаются в общий тренд обвинений в наращивании ядерного потенциала. Не исключено, что это пропагандистская подготовка к началу собственных ядерных испытаний, которые будут проведены «в ответ на нарушения оппонентов» и с целью «принудить их вернуться к мораторию» — точно такое же мы видели и в ситуации с ДРСМД. Администрация Д. Трампа вскоре после прихода в Белый дом несколько повысила готовность ядерных полигонов, а сейчас в проекте оборонного бюджета на следующий год заложены траты на подготовку материалов для проведения испытаний в краткий срок после поступления команды. Кроме политического жеста возобновление ядерных испытаний может быть полезно практически, так как математические модели достаточны для продления ресурса старых зарядов, но для разработки с нуля (в американском случае еще и после долгого перерыва) желательны тесты.

Игорь Иванов:
Мир после СНВ

Новый Маршалл в городе

Новым лицом, представляющим администрацию США в вопросах контроля над вооружениями, стал Маршалл Биллингсли, назначенный 10 апреля Дональдом Трампом на должность «спецпредставителя президента» в Госдепартаменте по контролю над вооружениями. Это положение можно назвать временным, так как в первую очередь Д. Трамп продвигал его на должность заместителя госсекретаря по контролю над вооружениями, но статус замминистра требовал утверждения в Конгрессе, с чем возникли проблемы [5]. Последнее неудивительно из-за прошлой карьеры г-на Биллингсли, которая создала ему довольно одиозную (и практически неизвестную в России) репутацию.

С приходом в Белый дом Дж.Буша-мл. М. Биллингсли перешел из Сената, где он работал в профильном комитете по нацбезопасности, в Пентагон, занимался в разное время курированием Командования Специальных операций, консультацией Министра Флота по международной политике, аудитом ключевых программ ВМС, и т.д. Вероятно, пиками карьеры в Минобороны можно назвать позицию замминистра ВМС и должность главного советника генсека НАТО по оборонным инвестициям. Однако несмываемое пятно на его репутации оставила работа после 11 сентября на должности главного заместителя помощника Министра обороны по спецоперациям и конфликтам малой интенсивности. С периодом его работы в качестве главного гражданского чиновника, надзиравшего за деятельностью сил специальных операций, связывают рассвет практики пыток подозреваемых в терроризме и пленных боевиков. После того как эта практика стала достоянием общественности и поднялся крупный скандал, М. Биллингсли, как считается, оправдывал ее необходимость.

В результате скандала и последовавшего вскоре прихода Б. Обамы М. Биллингсли был вынужден уйти на «частные хлеба» в специализирующуюся на международном консалтинге и аудите крупную компанию Deloitte. В 2017 году, после избрания Д. Трампа его снова позвала госслужба [6], где он начал заниматься вопросом санкций в Министерстве финансов. В 2018 году президент постарался назначить своего советника в Госдепартамент на вакантный пост замгоссекретаря по правам человека, что было воспринято, учитывая бэкграунд г-на Биллингсли, как издевательство, и конгрессмены завалили его утверждение и тогда, и в 2019 году. Остается надеяться, что Д. Трамп выдвинул на замгоссекретаря по контролю над вооружениями человека с репутацией специалиста по пыткам и санкциям не только, чтобы продвинуть на желаемый уровень верного соратника.

К сожалению, непосредственно по этому профилю он не работал и достаточного опыта диалога в этой области не имеет. Это стало быстро заметно по активной и поистине впечатляющей деятельности, которую М. Биллингсли развил в медиапространстве.

Первым подробным публичным представлением своей позиции и того, как он понимает позицию президента, стало краткое интервью 7 мая в Washington Times. Основные тезисы политики нового спецпредставителя по контролю над вооружениями:

• главная проблема ДСНВ — это неучастие в нем Китая;

• если Москва так заинтересована в продлении договора, то она должна помочь привести Пекин за стол переговоров, тем более, китайский арсенал направлен и против нее;

• США не заинтересованы в «контроле над вооружениями ради контроля над вооружениями»;

• режим верификации в ДСНВ крайне слаб, и это необходимо исправить;

• по новым стратегическим системам России [7] вопрос должен стоять не о проблемах их включения в ДСНВ, а о том, что программы их создания необходимо закрыть;

• администрация Д. Трампа не заинтересована в слепом продлении «плохой сделки» прошлой администрации, но хотела бы заключить новую «хорошую сделку», которая, позволила бы, во–первых, сэкономить деньги, во-вторых, надежно контролировать то, как ее выполняют другие страны.

Еще более откровенным оказалось живое интервью 21 мая Гудзоновскому институту в формате видеозвонка. Со стороны аналитического центра беседу вел Тим Моррисон, много лет работавший в высших правительственных кругах по вопросам контроля по вооружениям, офицер резерва разведки ВМС США [8], известный «ястребиными» взглядами (несмотря на роль интервьюера, он не удержался от вступления в духе «продление ДСНВ нужно только Москве, потому что договор в ее пользу») и ушедший в отставку в конце 2019 года из-за скандала вокруг звонка Д. Трампа В. Зеленскому, истории, к которой он оказался причастен как невольный свидетель против своего патрона.

В ходе беседы М. Биллингсли еще более расширил свое видение:

• продление любых текущих договоров должно быть увязано с прогрессом в построении «новой эры контроля над вооружениями»;

• «новая эра» — это в первую очередь переход к трехстороннему контролю над вооружениями, т.е. подключение к процессу Китая;

• в то время как США только приступают к модернизации своего ядерного арсенала, Китай и Россия агрессивно наращивают его;

• какое-либо ограничение ПРО США неприемлемо;

• Россия приняла агрессивную ядерную доктрину и усиливает свой арсенал из «тысяч нестратегических ядерных зарядов», не лимитированных ДСНВ, не говоря уже о «многолетнем нарушении» ДРСМД. Россия должна вернуться к выполнению Президентских ядерных инициатив 1991/92 годов [9];

• Китай еще более усиленно наращивает свои ядерные силы, пытаясь добиться уже не «минимального сдерживания», а ядерного паритета с США. Наибольшую опасность представляет полная закрытость Пекина в этой области [10];

• новые договоры в области контроля над вооружениями должны включать надежный контроль их исполнения. Инспекции и передача информации в рамках текущего ДСНВ недостаточно эффективны.

Вадим Козюлин:
Соединенные Штаты на пути к стратегической неуязвимости

Впечатлил озвученный подход к переговорному процессу — «как говорит наш президент, надо давить жестче и жестче, пока не добьешься своего, и именно так мы будем действовать», «меня не интересует, что хочет Китай, меня интересует, что Китай должен сделать». При этом в качестве мотивации КНР присоединиться к трехстороннему контролю над вооружениями, ей постоянно указывается на то, что это ее обязательство как страны, желающей претендовать на статус великой державы, и США готовы выказать им свое уважение таким образом. В ходе подготовки к встрече с российской делегацией, возглавляемой замминистра С. Рябковым, американская сторона усиленно делала вид, что встреча будет трехсторонней (несмотря на то, что Пекин несколько раз внятно отказался от «щедрого» предложения). Для демонстрации международной солидарности и давления мирового сообщества на Китай М. Биллингсли в преддверии встречи регулярно публиковал записи о том, что США поддерживают такие страны, как Литва, Эстония, Нидерланды или Монголия (более ироничным, чем отсутствие открытой поддержки со стороны крупных союзников, тут может быть только то, что, согласно имеющейся информации, монгольские представители встречались не для этого).

С таким «багажом» американская сторона и направилась в Вену на встречу 22 июня по тематике контроля над вооружениями с российскими коллегами. Прямо перед встречей американская делегация совершила поистине впечатляющий для мировой дипломатии жест — до прихода коллег расставила флаги трех стран, сделала фото пустующих китайских столов, которое М. Биллингсли опубликовал в своем Твиттере, а потом убрала их [11]. Надо сказать, что в каком-то смысле он добился своей цели, так как китайская сторона пошла на диалог: глава департамента контроля над вооружениями МИД Китая не удержался и оставил под фото издевательский комментарий.

Затянувшиеся проводы

Однако сами переговоры, как ни странно при таком бэкграунде, прошли относительно неплохо. Не состоялось показного демарша американцев с разрывом диалога под каким-либо предлогом, а предлогов можно было найти много. Хотя бы договорились продолжить диалог и в двухстороннем формате. Было решено создать (точнее, воссоздать) три экспертные рабочие группы для более регулярных встреч.

Американская сторона заявила, что готова рассмотреть продление ДСНВ, но при соблюдении условий. К сожалению, публично объявлено, что в число этих условий входят такие малореальные вещи, как хотя бы начало переговоров с Китаем и включение в будущий договор российского тактического ядерного оружия (что почти означает его одностороннее сокращение). Китайская сторона, похоже, не собирается «моргать первой» в противостоянии с текущей администрацией и не будет дарить Д. Трампу громких внешнеполитических побед. Более того, Пекин на редкость смело для себя идет на обострение — от взаимной риторики в период пандемии, до отмены привилегированного статуса Гонконга не просто вопреки американским угрозам, но и показушно: 1 июля, в день передачи территории Великобританией в 1997 году. В ядерной сфере Пекин также позволяет себе резкую риторику: большое внимание на западе привлекла, очевидно, специально ради этого написанная краткая, в три абзаца заметка главного редактора Global Times с призывом нарастить арсенал до 1 000 зарядов.

Русские ядерные основы:
мнения экспертов

В качестве основного сценария надо рассматривать то, что ДСНВ не будет продлен до президентских выборов в США точно, в случае победы Д. Трампа — с очень высокой вероятностью. Какие-то шансы на продление появляются только в случае победы его оппонента Джо Байдена, но и в этом случае они невелики. Судя по заявлениям отечественных дипломатов, они начали публично примиряться с этим фактом. Это дает надежду на то, что унизительная позиция с чуть ли не еженедельными призывами к американцам продлить договор будет оставлена. Она уже принесла много вреда, однозначно убедив американцев, что российской стороне ДСНВ жизненно важен, что проявляется уже даже в публичных заявлениях, близких к издевкам, например, «если вам так сдался ДСНВ, то приведите нам китайцев на переговоры сами».

Впрочем, скорый развал договора — это как раз повод не для прекращения, а для сохранения и укрепления нынешнего диалога с американскими коллегами. Распад ДСНВ поставит вопрос о выработке нового, возможно, и многостороннего договора по контролю над стратегическими вооружениями. Этот процесс займет годы и вести его придется с теми же людьми — руководящее звено может смениться, но те же эксперты в рабочих группах, рядовой персонал госдепартамента, военные останутся в основном теми же. И подобно монахам раннего средневековья им предстоит пронести культурное наследие прошлых цивилизаций через темную эпоху варварства.

Благодарим Дарью Хаспекову, главного редактора Центра изучения перспектив интеграции, за помощь с подготовкой статьи к публикации.

1. В конце мая Грузия в очередной раз отказалась от российского предложения возобновить взаимные полеты, несмотря на готовность Москвы отказаться от ограничений на полеты вдоль границ Абхазии и Южной Осетии, что изначально стало причиной демарша Тбилиси.

2. По статистике, собранной в прекрасном проекте «Visualizing the Open Skies Treaty», из 626 наблюдательных полетов России и России+Беларуси над США были проведены только 77.

3. Причем в первую очередь формальной претензией — за счет мощной авиационной и космической разведывательной группировки это США могли получать более качественную разведывательную информацию, чем местами доступна по ДОН, и при этом не делились ей с союзниками. Сомнительно, чтобы американцы сумели узнать что-то радикально новое благодаря относительно редким европейским наблюдательным полетам, хотя, разумеется, делиться (односторонне) европейцы важной информацией будут.

4. Не перегружая читателя физическими определениями, американская сторона утверждает, что оппоненты проводят испытания с достижением самоподдерживающей ядерной реакции и выделением энергии. О полноценных ядерных взрывах речи не идет.

5. Возможно, на момент публикации М. Биллингсли уже будет утвержден, но на переговоры с российской делегацией по стратстабильности 22 июня в Вену он поехал в старом статусе.

6. Примечательно, что сразу после избрания Д. Трампа он недолго возглавлял группу в его команде, отвечавшую за формирование Совета национальной безопасности, что указывает на прочные партнерские отношения.

7. Ядерная крылатая ракета «Буревестник», межконтинентальная ядерная торпеда «Посейдон», авиационная ракета «Кинжал» и даже довольно «невинная» тяжелая МБП «Сармат».

8. Упрощая, он является действительным, но внештатным сотрудником американской военно-морской разведки, старейшей американской разведывательной службы.

9. Предложения президента США Дж.Буша-ст., поддержанные президентом СССР М. Горбачевым и, впоследствии, президентом России Б. Ельциным, по повсеместному перемещению тактических ядерных боезарядов из частей на централизованные склады и их постепенному сокращению. Носили характер добровольных односторонних (но при этом взаимных) мер. Позиция России состоит в том, что она ликвидировала более ¾ запасов такого оружия, а остальное вывела на базы хранения, в то время как США открыто модернизируют развернутые в Европе в боевых частях бомбы B61.

10. М. Биллингсли усиленно использует для этого термин «Great Wall of Secrecy».

11. По очевидным причинам — российская сторона в таком спектакле принимать участие не собиралась.