Сегодня сектор НКО (НПО) интенсивно развивается в ряде европейских стран, в частности, в Нидерландах, Великобритании, Бельгии, Испании, Германии, и активно поддерживается правительствами этих стран, поскольку общественные организации могут брать на себя часть важных социальных обязательств государства и выполнять их гораздо эффективнее, чем государственные структуры.
Потенциальное преимущество большинства НКО на местах перед государственными организациями заключается, в первую очередь, в том, что они значительно ближе к населению, теснее с ним связаны и, соответственно, могут лучше оценить проблемы и потребности различных социальных групп. При этом важно подчеркнуть, что государство, передавая НКО некоторые свои функции, по-прежнему сохраняет за собой главную роль в процессе принятия решений.
В 1990-х годах в Европе важным стимулирующим фактором развития НКО в области социальной политики послужило обострение кризиса социального государства в результате процессов глобализации. В настоящее время под воздействием новых вызовов, таких как массовая миграция и финансовый кризис, деятельность НКО активно распространяется на другие сферы традиционной ответственности государства и, в частности, на миграционную политику.
Интеграция – неотъемлемая часть миграционной политики Германии
В результате постоянной иммиграции в Германию на протяжении последних пятидесяти лет сегодня в стране проживает около 16 млн человек с мигрантскими корнями, или 19 % всего населения страны. Из них 9 млн человек имеют немецкое гражданство, 6,7 млн – иностранцы по паспорту. Однако, несмотря на массовые миграционные потоки, Германия продолжает испытывать острый дефицит квалифицированных кадров, особенно инженеров, программистов, врачей. Власти Германии, пытаясь восполнить нехватку квалифицированных специалистов, вынуждены продолжать привлекать рабочую силу из третьих стран. Это влечет за собой необходимость облегчения условий иммиграции и усиления мер интеграции иммигрантов в немецкое общество.
В 2000-х годах федеральное правительство осуществило ряд важных реформ в области регулирования миграции. С вступлением в силу нового закона об иммиграции (2005 г.) управление миграционными процессами в ФРГ приобрело более системный характер. Большое значение имело также создание в 2005 г. Федерального ведомства по вопросам миграции и беженцев, которое взяло на себя главные функции реализации миграционной политики.
По новому закону об иммиграции Германия официально признала себя «иммиграционной страной». Интеграция стала важной составляющей миграционной политики. С 2006 г. по инициативе и под председательством федерального канцлера Ангелы Меркель в Германии ежегодно проводятся «интеграционные саммиты» при активном участии общественных организаций и самих мигрантов. Цель саммитов – налаживание диалога с иммигрантами и привлечение гражданского общества к участию в процессе интеграции иммигрантов.
От «плана интеграции» к действиям
12 июля 2007 г. на втором «интеграционном саммите» был принят Национальный план интеграции. Он представляет собой концепцию интеграции иммигрантов, которая определяет десять основных направлений разрабатываемой в Германии политики интеграции, в том числе в области развития интеграционных курсов, обучения немецкому языку, повышения шансов иммигрантов на рынке труда, улучшения положения женщин-иммигранток, поддержания равноправия и многообразия культур, интеграции через активное гражданское участие, спорт и науку и т.д.
3 ноября 2010 г. на четвертом «интеграционном саммите» было принято решение о разработке «плана действий», конкретизирующего «план интеграции», и уже на следующем саммите 31 января 2012 г. он был официально принят. «План действий» формулирует цели и задачи интеграции иммигрантов, определяет программу мероприятий и участников, ответственных за их проведение. В их числе – немецкие и мигрантские некоммерческие организации:
В новом документе особо подчеркивается, что мигранты, занятые на государственной службе (учителя, полицейские и т. д.) или состоящие в общественных организациях, должны в повседневной жизни играть роль «мостов» между мигрантами и принимающим обществом.
Мигранты – «строители мостов»
До недавнего времени мигрантские организации были практически исключены из политики интеграции из-за опасений усиления эффекта сегрегации иммигрантов, создающих собственные структуры. Однако с объявлением курса федерального правительства на «интеркультурное открытие для иммигрантов всех служб и учреждений принимающего общества» отношение к мигрантским организациям существенно изменилось. Сегодня они рассматриваются властями как гражданско-общественные партнеры, «строители мостов», чей потенциал нужно использовать и развивать.
Государство активно поддерживает и стимулирует сотрудничество между устоявшимися общественными немецкими институтами и организациями иммигрантов для проведения совместных интеграционных проектов на местах – «тандем-проектов». Так, в период с 2009 по 2011 г. Федеральное ведомство по вопросам миграции и беженцев инициировало на федеральном уровне и в землях 15 пилотных проектов, «тандем-партнерств», направленных на участие иммигрантов в общественной жизни и развитие волонтерских инициатив самих иммигрантов.
«Проектный подход» в политике интеграции иммигрантов
В последние несколько лет в Германии, долгое время считавшейся эталоном «государства всеобщего благосостояния» (welfare state), расширение деятельности НКО в сфере миграции существенно способствовало переходу от адресной социальной помощи государства наиболее проблемным категориям иммигрантов к «проектному подходу». Важной характеристикой данного подхода, основанного на системной поддержке и комплексном решении проблем интеграции иммигрантов, является то, что он учитывает интересы всех слоев общества, вовлеченных через НКО в разработку и реализацию миграционной политики. При этом вовлечение НКО в процесс интеграции иммигрантов существенно снижает риски, связанные с интеграцией иммигрантов, и обеспечивает социальную солидарность в немецком обществе.
Круг НКО, участвующих в интеграции, достаточно широк и включает в себя фонды, благотворительные организации, церкви, религиозные общины, мигрантские сообщества, профсоюзы, другие объединения граждан, работающие на общественных началах.
Непосредственное участие НКО в процессе интеграции иммигрантов выражается в двух «ипостасях». Во-первых, они представляют и защищают интересы иммигрантов и в этом смысле являются каналом, обеспечивающим им доступ к участию в процессе принятия решений на всех уровнях (локальном, региональном, федеральном). Во-вторых, НКО являются незаменимым источником информации, аналитики и экспертной оценки для лиц, принимающих решения. Такими источниками экспертной оценки проблем миграции выступают немецкие фонды, прежде всего, Фонд им. Отто Бенеке, Фонд «Меркатор», Фонд «Граждане для граждан», Фонд им. Роберта Боша, Фонд Бертельсманна.
В 2010 г. в Германии было реализовано около 400 различных мероприятий, специально ориентированных на молодежь и охватывающих все возрастные группы иммигрантов. В этих мероприятиях участвовали фонды, общественные объединения немцев, иммигрантские организации, а также федеральные, земельные и коммунальные власти. Расходы государства на проведение всех мероприятий составили более 20 млн евро. В частности, Федеральное ведомство по вопросам миграции и беженцев потратило 14 млн евро, Федеральное министерство по делам семьи, пожилых людей, женщин и молодежи – более 6 млн евро.
Федеральное ведомство по вопросам миграции и беженцев само реализует различные программы и проекты по интеграции иммигрантов, например, организует интеграционные курсы, обязательные для всех вновь прибывающих иммигрантов. Кроме того, оно постоянно ведет мониторинг лучших интеграционных практик, организованных НКО на местах при поддержке федерального правительства, с целью дальнейшего распространения передового опыта на федеральный уровень. Ведомство ежегодно публикует сборник интеграционных проектов, в котором подробно описываются наиболее успешные практики. Так, в 2010 г. федеральное финансирование получили 244 проекта. Из них 143 проекта были реализованы в области развития гражданской активности населения, 19 – в области развития межкультурных компетенций, 37 – в области борьбы с наркоманией, насилием и преступностью, 18 – в области развития компетенций, привнесенных иммигрантами, 27 – в области развития у родителей навыков воспитания детей. При этом из всего многообразия лучшими практиками НКО были признаны только 29 проектов.
Урок для России
В России постепенно формируется сеть правозащитных и экспертных НКО по проблемам миграции. В их числе – Некоммерческое партнерство «Международный альянс "Трудовая миграция"», Фонд «Таджикистан», Фонд «Мемориал», Некоммерческое партнерство «Объединение предпринимательских организаций России (ОПОРА)», Центр экономических и финансовых исследований и разработок (ЦЭФИР) при Российской экономической школе, Центр миграционных исследований и др.
Как показывает международный опыт, эффективная деятельность этих организаций могла бы существенно снизить социальные издержки миграционных процессов. Однако в настоящее время в России государство уделяет больше внимание развитию сектора социально ориентированных НКО. НКО, специализирующиеся на проблемах регулирования миграции, хотя и являются по своей сути социально ориентированными, но пока не получают поддержки в рамках реализации Федеральной программы поддержки НКО.
В то же время для осуществления своей деятельности они нуждаются не только в инвестициях государства, но и в четко сформулированной миграционной политике, отвечающей современным задачам развития страны, в частности, стимулирующей въезд и создающей условия для адаптации высококвалифицированных специалистов.
