Нелегальная миграция в России

Нелегальная миграция является одним из серьезных вызовов сегодняшнего дня, а противодействие этому явлению стало одним из актуальных направлений работы миграционных органов. Неурегулированный правовой статус прежде всего наносит ущерб самим мигрантам, приводя к тому, что мигранты стремятся минимизировать свои контакты с государственными структурами, оказываются не в состоянии защитить себя в отношениях с работодателями и посредниками при трудоустройстве и фактически становятся современными рабами.

Нелегальная миграция является одним из серьезных вызовов сегодняшнего дня, а противодействие этому явлению стало одним из актуальных направлений работы миграционных органов. Неурегулированный правовой статус прежде всего наносит ущерб самим мигрантам, приводя к тому, что мигранты стремятся минимизировать свои контакты с государственными структурами, оказываются не в состоянии защитить себя в отношениях с работодателями и посредниками при трудоустройстве и фактически становятся современными рабами.

Нелегальные мигранты стараются как можно меньше общаться и с населением. В результате возникают национальные анклавы, внутри которых часто встречаются криминальные, в том числе экстремистские проявления. В ответ следуют проявления ксенофобии среди населения, обостряются межэтнические противоречия и между самими россиянами.

Необходимость противодействия незаконной миграции обусловлена еще и тем, что это явление связано с такими опасными проявлениями противоправной деятельности, как терроризм, незаконный оборот оружия и наркотиков, рабство и торговля людьми. Конечно же, незаконные мигранты не платят налоги.

В принимающих государствах прослеживаются два подхода к преодолению негативных последствий этого явления. Первый состоит в основном в предоставлении возможности для легализации незаконных мигрантов (их отдельных категорий). Второй подход направлен на ужесточение процедур въезда и пребывания в стране, а также на репрессивную работу миграционных органов. Часто эти подходы политически детерминированы и направлены на получение поддержки определенных социальных групп (это особенно очевидно на примере предвыборных кампаний во Франции и США).

Следует отметить, что характер миграции, в том числе и незаконной, в России имеет свою специфику, прежде всего, в силу того, что Россия является наиболее экономически развитым государством на постсоветском пространстве и как следствие – крупнейшим центром притяжения мигрантов из государств-участников СНГ. При этом Российская Федерация не только принимает мигрантов, но и является страной исхода и транзита.

По данным государственной информационной системы миграционного учета (далее – ГИСМУ), ежегодно в Россию въезжает порядка четырнадцати миллионов иностранных граждан. Около восьмидесяти процентов из них составляют граждане стран государств-участников СНГ. При этом в 2011 г. пятьдесят шесть процентов иностранных граждан – выходцев из стран СНГ, по предварительным данным, въехали впервые.

На территории Российской Федерации на сегодняшний день находится более 10 млн иностранных граждан. Из них 42% пребывают с различными целями, не связанными с осуществлением трудовой деятельности, 17% законно работают на основании разрешения на работу или патента.

Данные ГИСМУ говорят о том, что 21% находящихся в стране иностранцев превысили срок законного пребывания; они могут работать нелегально, соответственно, не платя налоги.

Необходимо отметить, что эти лица въехали в нашу страну законно и, следовательно, в основном в России мигранты совершают два вида нарушений миграционного законодательства: превышение установленных законом сроков пребывания и несоблюдение установленного порядка осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами.

В ряде случаев гражданами государств-участников СНГ во время их пребывания в России не соблюдается заявленная цель въезда: в миграционной карте указывается «частная» или «туризм», а фактически иностранец въезжает для работы по найму.

При этом в целом трудовые мигранты составляют не более семи процентов от всех занятых в экономике. Так, по данным Росстата численность экономически активного населения составляет семьдесят пять миллионов четыреста сорок тысяч человек, в том числе, занятого в экономике – шестьдесят девять миллионов восемьсот четыре тысячи человек.

Анализ данных ГИСМУ позволяет сделать вывод о том, что объемы незаконной миграции в нашей стране, кончено, значительны, но несопоставимо меньше, чем, например, в США, где цифры достигают одиннадцати – двенадцати миллионов человек.

Однако эти относительно небольшие цифры не означают, что не следует предпринимать каких-либо мер по противодействию незаконной миграции. Как уже говорилось выше, неурегулированное положение отрицательно сказывается как на самих мигрантах, так и на принимающем сообществе.

При этом, конечно, нельзя сбрасывать со счетов тот факт, что и в России есть заинтересованные стороны, которые препятствуют приобретению мигрантами законного правового статуса. Прежде всего, это работодатели, которые заинтересованы в использовании более дешевого нелегального труда иностранцев, а также различного рода посредники, многие из которых сами являются выходцами из стран происхождения трудовых мигрантов и в силу этнической общности и владения языком пользуются их доверием. Такие «соотечественники», пользуясь тем, что вновь прибывшие трудовые мигранты не владеют русским языком, не знакомы с российским законодательством и полностью доверяют им, фактически выступают организаторами незаконной миграции.

Не случайно изменения, внесенные в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в 2007 г., были направлены на возложение тяжести ответственности на работодателей (как известно, максимальный размер штрафа за незаконное привлечение к трудовой деятельности одного иностранного гражданина для юридического лица составляет восемьсот тысяч рублей).

Общее количество протоколов, составленных сотрудниками территориальных органов ФМС России об административных правонарушениях правил пребывания и осуществления трудовой деятельности иностранных граждан в Российской Федерации за восемь месяцев 2012 г. составило почти 533,5 тыс. (в 2011 г. – почти 650 тыс.) [1].

При этом за нарушение установленного порядка осуществления трудовой деятельности за восемь месяцев 2012 г. в отношении иностранных граждан (статья 18.10 КоАП) составлено 109 155 протоколов (в 2011 г. – почти 145 тыс.) и почти 89 тыс. протоколов в отношении работодателей (в 2011 г. – почти 118 тыс.).

Привлечению к ответственности и неотвратимости наказания способствовало наделение Федеральной миграционной службы полномочием по проведению административного расследования, которое позволяет провести необходимые экспертизы и иные процессуальные действия. До установления этого полномочия сжатые сроки не позволяли сотрудникам ФМС России достоверно установить субъект ответственности, например, при выявлении нарушения порядка привлечения иностранных работников в строительном секторе, где существует целая система подрядчиков и субподрядчиков.

В 2005 г. в российском административном законодательстве появился такой вид наказания, как административное приостановление деятельности, а с 2007 г. оно было установлено для работодателей, нарушивших порядок привлечения и использования иностранных работников.

Этот вид наказания применяется по судебному решению на срок до 90 суток (за восемь месяцев 2012 г. было вынесено почти 7 тыс. таких решений, в 2011 г. – почти 12 тыс. 400). Однако минимальный срок приостановления деятельности законодательством не определен, поэтому в том случае, если суд принимает решение о приостановлении деятельности на 3 дня, это наказание не ощутимо для хозяйствующего субъекта. Представляется, что эта норма Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нуждается в совершенствовании.

С 2004 г. в российском уголовном законодательстве была введена ответственность за организацию незаконной миграции (статья 3221 Уголовного кодекса Российской Федерации).

В 2011 году по признакам состава преступления, установленным указанной статьей, было возбуждено 385 уголовных дел по материалам территориальных органов ФМС России, привлечен к ответственности 101 чел. (за восемь месяцев 2012 г. было возбуждено 259 уголовных дел, привлечено к ответственности 85 чел.). Практика подтверждает, что этот вид преступной деятельности широко развит.

Незаконная миграция часто связана с изготовлением и использованием поддельных и подложных документов. В процессе проверочных мероприятий территориальных органов Федеральной миграционной службы, направленных на противодействие незаконной миграции, часто выявляются подобные факты. Подделываются приглашения, визы, миграционные карты, разрешения на работу и иные документы, необходимые для въезда в Российскую Федерацию и пребывания на ее территории, а также для осуществления трудовой деятельности.

Так, в прошлом году было выявлено около 7 тыс. 120 чел., имевших на руках поддельные документы, возбуждено более 2 тыс. уголовных дел по признакам состава преступления, предусмотренного статьей 327 Уголовного кодекса Российской Федерации (подделка, изготовление или сбыт поддельных документов, государственных наград, штампов, печатей, бланков), привлечено к уголовной ответственности 830 чел. За восемь месяцев 2012 г. эти цифры составили соответственно около 4 тыс. 800 чел., имевших на руках поддельные документы, более 1000 уголовных дел, привлеченных к уголовной ответственности – около 340 чел. В общем количестве преступлений, совершаемых иностранными гражданами в Российской Федерации, подделка документов составляет примерно тридцать процентов.

В Докладе Генерального секретаря ООН на 60-ой сессии Генеральной ассамблеи ООН, в рамках которой проходил Диалог высокого уровня по миграции было отмечено, что одной из причин незаконной миграции становятся бюрократические процедуры.

В России одной из таких процедур была регистрация иностранных граждан по месту жительства, которая требовала многочисленных согласований и была практически не выполнимой.

В 2007 г. в нашей стране был сделан серьезный шаг по упрощению миграционных процедур: вступили в силу закон, заменивший разрешительную регистрацию иностранных граждан уведомительным миграционным учетом (Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации») и изменения в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», упростившие процедуру получения разрешения на работу и разрешения на временное пребывание иностранными гражданами, прибывшими в Российскую Федерацию в безвизовом порядке (гражданами государств-участников СНГ). Впервые была предусмотрена возможность представления документов без личной явки (документы для постановки на миграционный учет стало возможно направлять по почте). Эти изменения позволили получить объективные данные по пребыванию в России иностранных граждан, вывести из тени значительное количество иностранных работников.

Одна из мер противодействия незаконной миграции – возвращение иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушивших миграционное законодательство, в страну их гражданской принадлежности (постоянного проживания). Российское законодательство предусматривает такие формы принудительного возвращения, как административное выдворение, депортация и реадмиссия. Термины «депортация» и «выдворение» часто, особенно на бытовом уровне, употребляются как синонимы; между тем, суть этих процедур различна.

Так, административное выдворение – это форма административной ответственности, которая применяется по решению суда. В свою очередь, оно может осуществляться в форме принудительного выдворения или самостоятельного контролируемого выезда с территории России.

Депортация, согласно статье 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» – это принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации. Решение о депортации принимается руководителем Федеральной миграционной службы или начальниками территориальных органов ФМС России.

При этом закон предусматривает применение депортации в том случае, если иностранный гражданин не покинул территорию Российской Федерации самостоятельно в случае вышеуказанных обстоятельств, а также в случае неисполнения в добровольном порядке решения о нежелательности пребывания в Российской Федерации, принятого уполномоченными на это федеральными органами исполнительной власти (на сегодняшний день Правительством уполномочены на принятие таких решений одиннадцать федеральных органов исполнительной власти: МВД России, ФСБ России, Минюст России, Росфинмониторинг и другие). Таким образом, депортация является обеспечительной мерой и применяется значительно реже, чем административное выдворение. Например, в 2011 г. было выдворено почти 28 тыс. чел., а депортировано только 656 чел. За восемь месяцев 2012 г. эти цифры составили 18 260 чел. и 515 чел., соответственно.

Относительно новой формой принудительного возвращения для российского законодательства стала реадмиссия. Эта процедура начала применяться с 1 июня 2007 г., когда вступило в силу Соглашение между Российской Федерации и Европейским сообществом о реадмиссии.

В соответствии с указанным Соглашением, «реадмиссия» означает передачу запрашивающим государством и принятие запрашиваемым государством лиц (граждан запрашиваемого государства, граждан третьих государств или лиц без гражданства), чей въезд, пребывание или проживание в запрашивающем государстве признаны незаконными в соответствии с положениями настоящего Соглашения. Схожие определения этого понятия, с небольшими изменениями, содержатся и в других договорах Российской Федерации с иностранными государствами о реадмиссии.

В реадмиссионный диалог вовлечено 24 государства-члена Евросоюза. Федеральной миграционной службой ведется большая работа по подготовке исполнительных протоколов с каждым из государств-участников указанного Соглашения. Сейчас уже 21 такой протокол подписан на межправительственном уровне, подготовлены к подписанию еще три.

С начала реализации Соглашения о реадмиссии с Евросоюзом Россия приняла 1318 граждан Российской Федерации, нарушивших миграционные правила государств ЕС. При этом поступило почти семь с половиной тысяч ходатайств.

Из Европейских государств, не являющихся участниками Соглашения Россия-ЕС о реадмиссии (с Данией, Норвегией и Швейцарией нами заключены двусторонние соглашения), принято 359 граждан.

Российской стороной, начиная с 2009 г., направлено 321 ходатайство о реадмиссии в Республику Узбекистан, Социалистическую Республику Вьетнам, Федеративную Республику Германия, в Латвийскую Республику и ряд других государств (всего десять). Всего в порядке реадмиссии передано 244 иностранных гражданина.

Совершение административных правонарушений, причем не только в сфере миграции, влечет за собой закрытие для иностранного гражданина въезда в Российскую Федерацию. Согласно статье 26 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке въезда в Российской Федерации и выезда из Российской Федерации», въезд в Российскую Федерацию иностранным гражданам может быть не разрешен, если они два и более раза в течение трех лет привлекались к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, за исключением случаев, когда федеральным законом предусмотрен запрет на въезд в Российскую Федерацию иностранного гражданина или лица без гражданства после однократного совершения ими административного правонарушения на территории Российской Федерации.

Если в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства подвергались административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортировались либо были переданы Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, то въезд им не разрешается в течение пяти лет со дня административного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации либо передачи иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии (статья 27 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке въезда в Российской Федерации и выезда из Российской Федерации»).

Тот факт, что иностранный гражданин подвергался административному выдворению или депортации, является основанием для отказа в оформлении ему разрешения на временное проживание, вида на жительство, разрешения на работу. Кроме того, если иностранные граждане в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации или о восстановлении в гражданстве Российской Федерации, выдворялись за пределы Российской Федерации в соответствии с федеральным законом, их заявления о приеме или восстановлении в гражданстве Российской Федерации отклоняются.

Представляется, что заслуживает внимания, с точки зрения возможности его применения в России, опыт европейских государств в области добровольного возвращения незаконно пребывающих граждан. В 2008 г. была принята Директива 2008/115/ЕС об общих стандартах и процедурах, подлежащих применению в государствах-членах к возврату незаконно пребывающих иностранных граждан.

Директива применяется к гражданам третьих государств и ориентирует на приоритет добровольного возврата перед принудительным. Она предполагает установление для незаконных мигрантов срока для добровольного отъезда длительностью от семи до тридцати дней. При этом решения о возврате должны в некоторых случаях сопровождаться закрытием въезда на срок до пяти лет, если обязанность возврата не была соблюдена или, если срок для добровольного отъезда не предоставлялся.

Первые шаги в этом направлении сделаны ФМС России в рамках законопроекта, который предусматривает возможность добровольного выезда с нашей территории в течение тридцати дней тех иностранных граждан, которые превысили срок законного пребывания в России. В случае, если иностранный гражданин не сделает этого, законопроектом предлагается закрывать ему въезд в Россию на срок до трех лет.

В целом можно сказать, что в Российской Федерации создана комплексная нормативная правовая база для противодействия незаконной миграции.

Важнейшая ее составляющая – это международные многосторонние и двусторонние договоры о сотрудничестве компетентных органов в борьбе с незаконной миграцией. Без взаимодействия государств невозможна эффективная борьба с этим явлением, имеющим трансграничный характер. Например, механизм реадмиссии вообще невозможен без международного договора; это же относится к пресечению каналов незаконной миграции и т.д.

Конечно, ведущую роль имеют международные договоры универсального характера. Так, с 25 июня 2004 г. для России вступил в силу Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, принятый в г. Нью-Йорке 15 ноября 2000 г. на 62-ом пленарном заседании 55-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН (в целях его имплементации в национальном законодательстве в Уголовный кодекс Российской Федерации и была введена статья 3221, о которой говорилось выше).

Среди международных договоров регионального характера, прежде всего, следует назвать Соглашение государств-участников СНГ о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией. Действуют также двусторонние соглашения по этому вопросу с Арменией, Латвией, Узбекистаном и другими странами.

Важную роль в противодействии незаконной миграции играют также соглашения об обмене информацией между компетентными органами. Например, с Белорусской стороной заключено Соглашение о сотрудничестве компетентных органов приграничных регионов.

Эффективно работают специальные отраслевые органы, созданные в рамках различных международных организаций. Действует Комиссия по противодействию незаконной миграции государств – участников СНГ, Координационный совет по борьбе с незаконной миграцией Организации договора о коллективной безопасности (КСБНМ), Российско-белорусская Межгосударственная межведомственная рабочая группа по выработке рекомендаций по проведению согласованной миграционной политики и осуществлению скоординированных мер в области борьбы с незаконной миграцией и иными, связанными с ней проявлениями противоправной деятельности. Эта проблема является также предметом постоянного внимания Совета руководителей миграционных органов государств-участников СНГ, который осуществляет координацию других отраслевых органов Содружества в вопросах миграции.

Стала постоянной практика принятия и реализации программы сотрудничества государств-участников СНГ в противодействии незаконной миграции, которая существует с 2006 г. Последняя такая программа утверждена решением Совета глав государств-участников СНГ 3 сентября 2011 г. на период 2012–2014 годов.

Программа разработана Совместной комиссией государств-участников Соглашения о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г. Программа предусматривает мероприятия в области совершенствования международно-правовой базы сотрудничества, организационно-практические мероприятия, мероприятия по информационному, научному, кадровому, материально-техническому и финансовому обеспечению.

В рамках КСБНМ ОДКБ ежегодно проводятся совместные оперативно-профилактические мероприятия, приносящие весомые результаты. С российской стороны в них принимала участие не только ФМС России, но МВД России, ФСБ России, Росфинмониторинг. В ходе мероприятий были выявлены как преступления, связанные как с организацией незаконной миграции, так и с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, незаконным оборотом оружия, незаконным пересечением границы.

Направления развития международного сотрудничества в сфере противодействия незаконной миграции определены в Концепции миграционной политики (утверждена Президентом Российской Федерации 13 июня 2012 г.). Непосредственной к этой сфере относятся следующие:

• выработка единых подходов по вопросу реадмиссии граждан третьих государств, включая расходные обязательства сторон, в рамках международных организаций;
• заключение международных соглашений с компетентными органами иностранных государств о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией;
• заключение международных соглашений о приеме, возврате и транзитном проезде лиц, нелегально находящихся на территории Российской Федерации и территориях иностранных государств (о реадмиссии).

Многие из них, как видно из сказанного выше, уже реализуются на практике. Развитие интеграционных процессов заставляет думать о перспективах организации совместной работы по противодействию незаконной миграции из третьих государств на пространстве Таможенного союза. Соответствующее соглашение было заключено в ноябре 2011 г. Представляется, что углубление интеграции расширит и формы взаимодействия компетентных органов (сейчас это в основном обмен информацией). Основой же для совместной борьбы с незаконной миграцией граждан третьих стран на территорию государств, входящих в интеграционные объединения, как представляется, должна стать единая информационная система. Правовая основа для начала практических работ по ее созданию уже заложена заключенным в рамках СНГ Соглашением о создании Единой системы учета граждан третьих государств и лиц без гражданства, въезжающих на территории государств-участников Содружества Независимых Государств, заключенным в Санкт-Петербурге, 18 октября 2011 г.

Конечно же, Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. содержит специальный раздел, посвященный основным направлениям противодействия незаконной миграции:

• совершенствование правовой базы противодействия незаконной миграции;
• совершенствование мер ответственности за нарушение миграционного законодательства Российской Федерации;
• создание и совершенствование системы иммиграционного контроля путем закрепления данного понятия в системе нормативных правовых актов Российской Федерации, определения компетентных органов и перечня соответствующих полномочий;
• совершенствование системы государственного контроля въезда и пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации;
• противодействие организации каналов незаконной миграции, в том числе за счет повышения защищенности паспортно-визовых и иных документов, позволяющих идентифицировать личность;
• создание инфраструктуры для осуществления процедуры реадмиссии и обеспечение органами государственной власти субъектов Российской Федерации функционирования специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации;
• совершенствование межведомственного взаимодействия, в том числе обмена информацией на внутригосударственном уровне, а также с компетентными органами иностранных государств по вопросам противодействия незаконной миграции;
• разработка и принятие программ противодействия незаконной миграции, проведение совместных межгосударственных оперативно-профилактических мероприятий;
• усиление информационной и разъяснительной работы с гражданами, работодателями в целях предупреждения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации.

Почти все эти направления работы реализуются на практике. Прежде всего, хотелось бы обратить внимание на роль информационных технологий для эффективной работы государственных органов.

После того как в полном объеме начала функционировать государственная информационная система миграционного учета, появился и современный механизм для контроля миграционной ситуации в целом и в том числе для противодействия незаконной миграции.

Представляется, что именно развитие информационных технологий позволит поднять противодействие незаконной миграции на качественно новый уровень, уйти от тотальных уличных проверок документов у лиц «неславянской» внешности.

С помощью государственной системы миграционного учета возможен контроль сроков пребывания иностранных граждан, а также закрытие въезда иностранных граждан на территорию Российской Федерации; принято уже 67 тыс. таких решений.

В аэропортах московской воздушной зоны успешно идет эксперимент по передаче в электронном виде сведений, содержащихся в миграционной карте, от органов Погранслужбы в государственную систему миграционного учета. Автоматизированное заполнение миграционных карт позволяет получать достоверные сведения об иностранных гражданах, а в перспективе позволит вообще избавить иностранного гражданина иметь при себе бумажную миграционную карту.

Несомненно, важнейшее значение для борьбы с различными проявлениями противоправной деятельности в процессе миграции имеет идентификация личности. С 1 января 2013 г. вступила в силу норма закона, предусматривающая получение дактилоскопической информации об иностранных гражданах, получающих разрешения на работу; начал выдаваться вид на жительство лица без гражданства и проездной документ беженца, содержащий биометрические данные.

В сфере нормативного правового регулирования хотелось бы обратить внимание на несколько законодательных новелл, которые могут быть приняты уже в ближайшее время. Прежде всего, это внесение изменений в законодательство, предусматривающих увеличение срока закрытия въезда до пяти лет.

Представляется необходимым усилить наказание, предусмотренное статьей 3221 Уголовного кодекса Российской Федерации за организацию незаконной миграции по части первой – с двух до пяти лет, а по части второй – от пяти до десяти лет, что позволило бы квалифицировать эти преступления соответственно как средней тяжести и тяжкие. В целях введения иностранных работников в поле зрения налоговых органов ФМС России совместно с ФНС России готовит предложения по внесению изменений в законодательство, которые позволят присваивать ИНН при выдаче разрешения на работу или патента и включать его в указанные документы. Реализация этого предложения также основана на применении информационных технологий, в том числе, использовании системы межведомственного электронного взаимодействия.

Продолжая линию на упрощение административных процедур, в том числе с целью обеспечения выполнения требований закона и предупреждения нарушений, ФМС России подготовила проект федерального закона, который предусматривает возможность подачи работодателями документов на получение разрешений на привлечение и использование иностранных работников по электронным каналам связи. Таким же образом возможно будет выполнение работодателями всех процедур, связанных с подачей документов и предусмотренных законом уведомлений, связанных с привлечением высококвалифицированных специалистов.

Важное направление с точки зрения организации работы, институционализации соответствующих подразделений – закрепление в законодательстве определения понятия «иммиграционный контроль», правового статуса его сотрудников, специфики их полномочий. Представляется, что закрепление соответствующих норм позволило бы как повысить эффективность противодействия незаконной миграции, так и снизить коррупционные риски.

Впервые в российском законодательстве это понятие было введено указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2145 «О мерах по введению иммиграционного контроля». Согласно упомянутому Указу, основными задачами иммиграционного контроля в пунктах пропуска через государственную границу являлись:

• контроль за въездом на территорию страны иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище, следующих транзитом, их идентификация, регистрация и учет;
• осуществление мер по предупреждению неконтролируемой миграции и организации депортации иностранцев в установленных законодательными актами случаях и порядке;
• рассмотрение ходатайств иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших на территорию России, о предоставлении убежища.

Сегодня в соответствии с законодательством иммиграционный контроль в пунктах пропуска через границу не осуществляется; представляется, что и задачи его, определенные законодательством, на современном этапе должны быть другими с учетом функций, фактически выполняемых подразделениями иммиграционного контроля ФМС России и другими компетентными органами, участвующими в предупреждении и противодействии незаконной миграции. В этом процессе помимо ФМС России задействованы консульские загранучреждения МИД России, органы Пограничной службы ФСБ России, органы внутренних дел, взаимодействие Федеральной миграционной службы осуществляется также с Росфинмониторингом, Роспотребнадзором, ФСКН и другими.

Вместе с тем очень важно, чтобы органы государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные органы, которые непосредственно контролируют территориальную инфраструктуру, также проявляли заинтересованность и несли ответственность, например, за вселение мигрантов в расселенные дома.

В ряде иностранных государств развит институт уведомления о незаконном пребывании мигрантов. Представляется важным, чтобы уполномоченные органы начали оперативно реагировать на такие сигналы, а граждане перестали расценивать эту информацию как «стукачество».

Необходимо также развивать взаимодействие между территориальными органами ФМС России и органами государственной власти субъектов Российской Федерации с целью выработки управленческих решений в миграционной сфере, учитывающих региональный аспект. Так, в Москве, Московской области и Санкт-Петербурге миграционная нагрузка высока, а в других регионах, как, например, в Сибири и на Дальнем Востоке, напротив, необходимо принимать меры по повышению миграционной привлекательности.

Проблемы противодействия незаконной миграции невозможно рассматривать в отрыве от других аспектов регулирования миграционных процессов. Вопросы миграционной политики являются одними из главных среди актуальных проблем социально-экономической стратегии России на период до 2020 г. Поэтому государственная миграционная политика Российской Федерации требует не подстройки, а кардинальных изменений. По нашему мнению, комплексная реализация положений Концепции миграционной политики позволит снизить и риски, связанные с незаконной миграцией.

Значительный вклад в анализ факторов и причин незаконной миграции, разработку рекомендаций по ее предотвращению вносит исследовательское сообщество. В материалах, представленных в данном разделе, отражен широкий спектр актуальных проблем и мнений по способам их решения.

Проблемы незаконной миграции регулярно обсуждаются на Научном совете Федеральной миграционной службы с привлечением всех заинтересованных сторон, в том числе экспертов-аналитиков.

Примечания:

1. Данные по статьям 18.8–18.11, 18.15–18.17.