На пути к «стратегической глубине» в Причерноморье

Едва ли сегодня можно говорить о полном взаимопонимании государств Причерноморья в сфере безопасности — совместные учения всех государств региона не проводились с 2014 г. Blackseafor фактически прекратил свое существование после того, как Украина отказалась принимать участие в мероприятиях группы. Таким образом, с 2014 г. тесная кооперация стран Причерноморья по вопросам безопасности в регионе приостановилась, но они продолжают сотрудничество друг с другом в иных форматах.

Сегодня можно говорить также и о недостатке внимания России к сотрудничеству в Причерноморье. В результате стали все чаще возникать прецеденты совместных учений региональных государств и государств – членов НАТО без участия России. Подтверждают тенденцию к сближению усилий Североатлантического Альянса и государств Причерноморья в сфере поддержания безопасности в регионе официальные документы последних. В них чаще всего речь идет о необходимости сближения с НАТО и ЕС (в случае, например, Болгарии и Румынии) и противостояния России (в случае Украины).

Игнорируя вызовы последних лет в Причерноморье, Россия с каждым годом все больше проигрывает НАТО в вопросе влияния на регион. Для расширения сотрудничества между Москвой и Бухарестом, Софией, Киевом, Тбилиси необходимо добавить стратегической глубины в отношения между государствами. То есть, несмотря на политическую конъюнктуру, необходимо начать работу над стратегическими элементами отношений, которые бы подпирали безопасность в регионе. Необходимо проводить превентивные меры для того, чтобы ситуация не скатилась к жесткому обострению и разморозке уже имеющихся конфликтов. Работа по линии дипломатии второго трека может представить возможности для достижения большего понимания между сторонами.

Черное море на протяжении многих лет является площадкой для военных учений стран Причерноморья и их партнеров. Так, в сентябре 2018 г. прошли стратегические командно-штабные учения «Казацкая воля — 2018», в которых приняли участие украинские военные. За несколько месяцев до этого, в июле 2018 г., в акватории Черного моря также состоялись совместные украинско-американские военно-морские учения «Sea Breeze 2018». В 2018 г. совместные учения под контролем румынского флота провели Грузия, Украина, Франция и США. О регулярных учениях сообщает и пресс-служба российского Черноморского флота — 29 января 2019 г. в рамках плановой тренировки малый противолодочный корабль «Касимов» совершил выход в морские полигоны боевой подготовки для выполнения учебных задач.

Безусловно, проводимые мероприятия имеют особое значение для участников — происходит обмен информацией, расширяется сотрудничество. В этих целях в 2001 г. была создана организация «Blackseafor», в которую вошли Болгария, Румыния, Россия, Турция, Украина и Грузия. Однако едва ли сегодня можно говорить о полном взаимопонимании государств Причерноморья в сфере безопасности — совместные учения всех государств региона не проводились с 2014 г. Blackseafor фактически прекратил свое существование после того, как Украина отказалась принимать участие в мероприятиях группы. Таким образом, с 2014 г. тесная кооперация стран Причерноморья по вопросам безопасности в регионе приостановилась, но они продолжают сотрудничество друг с другом в иных форматах.

bpg.gov.ge

Грузинская политика в отношении Причерноморья была изложена в нескольких документах. Прежде всего речь идет о Концепции национальной безопасности, принятой в 2011 г. Причерноморье и безопасность в регионе упомянуты уже во введении к документу — речь идет о желании народа Грузии полностью интегрироваться в НАТО и ЕС и внести свой вклад в поддержание безопасности в регионе Черного моря. Кроме того, в других частях Концепции также сказано, что Грузия выступает за интеграцию всех причерноморских государств в Европейский союз и Североатлантический Альянс. Согласно документу, это поможет значительно укрепить безопасность Причерноморья как юго-восточной границы Европы. В частности в Концепции речь идет о том, что НАТО способно помочь в борьбе с незаконной торговлей оружием и наркотиками, а также работорговлей и терроризмом в Причерноморье.

Стоит отметить, что отдельно кооперация в Причерноморье выделена в контексте сотрудничества Грузии с Украиной и Турцией, однако речь об остальных странах региона здесь не идет. Россия упомянута в рамках сотрудничества с целью сохранения и углубления партнерских добрососедских отношений.

В июне 2014 г. правительство Грузии приняло новую Национальную военную стратегию. Она стала обновленной версией Стратегии 2005 г. и во многом базируется на Концепции национальной безопасности. В ней Причерноморье упомянуто всего один раз — в контексте обсуждения необходимости кооперации с другими государствами региона для поддержания безопасности. Примечательно, что подчеркнута необходимость в первую очередь сотрудничать с государствами — членами НАТО. Так, сотрудничество в сфере безопасности в Причерноморье грузинские власти по большей части связывают с НАТО и ЕС. В военных документах редко идет речь о непосредственной кооперации с соседями в рамках региональных профильных объединений.

U.S. Navy photo by Mass Communication Specialist 2nd Class John Herman

Украинские ВМС сегодня ставят перед собой сразу несколько целей, к которым относится защита морского побережья Черного и Азовского морей, обеспечение неприкосновенности государственной границы; охрана суверенных прав государства в его исключительной (морской) экономической зоне; участие в международных (совместных) операциях под эгидой НАТО и ЕС; развитие инфраструктуры базирования сил.

На сегодняшний день надводные силы ВМС Украины включают две бригады надводных кораблей, два дивизиона кораблей охраны и обеспечения, дивизион поисково-спасательных судов. Флагманом военно-морских сил страны считается фрегат «Гетьман Сагайдачний» (U130). По официальным данным, в период до 2020 г. правительство США предлагает передать Украине имущество оборонного назначения и новые навигационные комплексы.

Основные задания военно-морских сил Украины — дежурство в составе Сил реагирования НАТО и Боевой тактической группы ЕС «ХЕЛБРОК»; систематическое проведение в северо-западной части Черного моря учений типа «ПАСЕКС»; выполнение «Плана достижения целей партнерства силами и средствами ВМС Украины, выделенными для участия в Процессе планирования и оценки сил (ППОС) и Концепции оперативных возможностей НАТО (КОМ)»; использование на практике передового опыта по подготовке и участию многонациональных сил в миротворческих операциях; координация проведения на территории Украины международных учений «Си Бриз»; участие в антитеррористических операциях НАТО «Активные усилия» и ВМС Турецкой республики «Черноморская гармония». Кроме того, официальные цели и задачи ВМС Украины чаще всего связаны со «сдерживанием российской угрозы».

Что касается военной доктрины Украины (редакция 2015 г.), в ней вопросы безопасности в Причерноморье затрагиваются нечасто и опять же в контексте противостояния действиям России в регионе. Так, речь в документе идет о том, что неразрешенность вопроса размежевания государственной границы Украины в акватории Черного и Азовского морей, незавершенность договорно-правового оформления государственной границы Украины с Российской Федерацией, Республикой Беларусь и Республикой Молдова является военно-политическим вызовом, который может перерасти в угрозу использования военной силы против Украины. Кроме того, регион Черного моря упомянут в доктрине в числе наиболее важных в оперативно-стратегическом отношении рубежей и районов. А возрождение военно-морского потенциала государства, развитие ВМС ВС Украины, которые должны быть готовы оборонять береговую линию Черного и Азовского морей, а также принимать участие в международных операциях ЕС и НАТО, обозначено в качестве одной из задач на пути к достижению целей военной политики Украины.

Таким образом, Украина в последние годы стремится к более тесному сотрудничеству с США, НАТО и ЕС на Черном море, объясняя свою позицию необходимостью противостояния «российской агрессии» в регионе. Все тренировочные мероприятия, в которых принимают участие Вооруженные силы страны, проводятся без участия России, однако при участии внешних игроков в лице США, государств – членов Европейского союза и НАТО. При этом стоит отметить, что в Военной доктрине Украины Причерноморью уделено не так много внимания — региональная безопасность и регион в целом упомянуты исключительно в контексте более глобальных вопросов.

Flickr / NATO HQ MARCOM

Румыния адресовала вопросы безопасности в Причерноморье в нескольких официальных документах. Среди них подготовленная Министерством национальной обороны «Военная стратегия Румынии» от 2016 г., правительственная «Белая книга по обороне» от 2017 г. и «Стратегия национальной обороны 2015–2019» администрации президента Румынии. Уже во введении к «Стратегии национальной обороны 2015–2019» прописана поддержка Румынией принципа коллективной безопасности. Однако все же приоритеты в этой сфере для Бухареста скорректированы в сторону евро-атлантических интересов, исходя из первичности обеспечения безопасности для страны через членство в НАТО и ЕС.

Согласно «Белой книге», для Румынии за последние годы возросли риски и угрозы комплексного характера, такие как «аннексия Крыма, растущая нестабильность и эскалация терроризма на Ближнем Востоке и в Северной Африке, влияние деятельности ИГ на европейские государства, гуманитарный кризис, вызванный массовым потоком беженцев в Европу». Бухарест считает, что сохранение замороженных конфликтов в Причерноморье негативно влияет на безопасность, а межэтнические трения, а также региональный и локальный дисбалансы могут привести к новым проявлениям нестабильности. В «Белой книге» предлагается значительно увеличить роль черноморского вопроса внутри НАТО и взаимодействовать с отдельными членами организации с целью «обеспечения существенного морского присутствия Союзников в этом морском бассейне» при подчеркивании важности этого региона для евро-атлантической безопасности. Среди членов НАТО стоит обозначить стратегического партнера Румынии, согласно документу, — Турцию. Диалог с Анкарой для Бухареста представляется важным в контексте стабилизации ситуации и сохранения безопасности в Черном море.

В «Военной стратегии Румынии» черноморский регион встречается в тексте несколько раз, но представляется интересным тот факт, что Российская Федерация упомянута здесь дважды. В первом случае Россию обозначают в контексте угроз безопасности Европы для Румынии — представляется «необходимым найти согласованное решение для реагирования на действия Российской Федерации и гибридных угроз». Во втором — Бухарест отмечает дестабилизацию в сфере безопасности на региональном уровне в Black Sea Extended Region (BSER) на фоне «предпринимаемых РФ действий по усилению зон своего влияния». В «Стратегии национальной обороны 2015–2019» Россия также упомянута как важный актор евроатлантической безопасности, а ее действия в Черном море вновь «подтвердили для НАТО осознание миссии коллективной безопасности». Более того, отдельная ссылка дана на «действенность мер безопасности, о которых согласились с Россией в конце XX в.».

Luis Díaz-Bedia Astor, Burgas

Доклад об обороне и вооруженных силах Республики Болгария был опубликован в 2010 г. и среди прочего описывает видение государством перспектив развития Причерноморья. Согласно Докладу, геостратегическая ситуация в регионе имеет значительное влияние на страну. Отдельно в этом контексте отмечены замороженные конфликты, деятельность террористических групп, этнические и религиозные споры, организованная преступность, а также незаконный оборот оружия и наркотиков, торговля людьми. Правительство Болгарии считает Причерноморье в целом благоприятной средой, позволяющей Республике проводить стабильную оборонную политику в интересах национальной безопасности и учитывая обязательство государства перед НАТО и ЕС. Несмотря на отсутствие непосредственных военных угроз и угроз территориальной целостности, Болгария, согласно документу, планирует поддерживать свой оборонный потенциал, адекватный вышеупомянутым рискам и угрозам.

Последовавшая за Докладом Стратегия национальной безопасности Республики Болгария (2011 г.) описывает интересы государства в Причерноморье в числе «внешних концептов безопасности». Как указано в документе, Болгария рассматривает регион в европейском и евро-атлантическом контексте, продвигая кооперацию стран в сфере экономики, торговли и безопасности. Отдельное внимание уделено важности сотрудничества в вопросах нефтетранспортировки через страны Причерноморья. Правительство Республики также полагает, что Болгария должна защищать «международный покой» и внешние границы НАТО и ЕС.

Болгарское правительство уделяет вопросам безопасности в Причерноморье относительно немного внимания. Как правило регион упоминается в контексте сотрудничества с ЕС и НАТО. Примечательно, что в документах нет речи о двусторонних или многосторонних связях страны с соседями по региону с целью поддержания безопасности или противостояния возникающим угрозам.

marinedealnews.com

Проследить доктринальные установки Турции в отношении черноморского региона сложно. В открытом доступе для граждан страны и внешних наблюдателей отсутствует какой-либо программный документ в этой сфере. «Белая книга по безопасности» (2000 г.) стала последним материалом, который публиковался турецкими властями[1]. В ней Турция подчеркивает свою ведущую роль в основании Организации черноморского экономического сотрудничества (ОЧЭС), приверженность укреплению мер доверия и строительству безопасности в Причерноморье, поддержку деятельности Blackseafor, стремлении превратить Чёрное море в регион стабильности и процветания. Очевидно, что принципы и стратегии турецкой внешней политики существуют, но в закрытых и внутренних документах.

С 2000 г. для Турции многие факторы, определявшие угрозы безопасности и ответы на них, изменились. В основном турецкие власти стали заботить курдский вопрос и кризис в соседних государствах на южных границах — в Ираке и Сирии, — вызвавший миллионный поток мигрантов в Турцию. Черноморский регион так и не стал точкой серьезного напряжения в российско-турецких отношениях после событий 2008 г. в Грузии и 2014 г. на Украине, хотя Анкара и заняла противоположную московской позицию по этим вопросам.

С 2015 г. Россия вышла за пределы своего традиционного влияния и резко нарастила своё морское присутствие в Восточном Средиземноморье для проведения военной операции в Сирии. Именно через Босфор был организован так называемый «сирийский экспресс». Турция обнаружила Россию своим соседом не только к северу и востоку, но и к югу от своих границ. Своим вовлечением в сирийские дела с наращиванием военного контингента и установками различных систем, включая С-400, на побережье Латакии, Москва резко изменила баланс сил в регионе. Отношения между Анкарой и Москвой стали напряженными и даже переживали кризис после инцидента с атакой российского самолета в небе над сирийско-турецкой границей 24 ноября 2015 г. Эта ситуация отразилась и на подходе Турции к безопасности в Причерноморье. Стали звучать призывы к усилению НАТО в Черном море для нейтрализации российского влияния, что в свою очередь приводило к идеям создания совместного флота Болгарии, Румынии и Турции. Тем не менее этого так и не произошло ввиду, помимо всего прочего, отказа Болгарии от участия в этой инициативе.

Одновременно ухудшались отношения Турции с другими странами НАТО. Процесс имел хронический характер. Еще в 2003 г. Анкара выступила против американского вторжения в Ирак. Ключевым фактором разлада внутри НАТО стала поддержка США и их союзниками курдских сил в Сирии с передачей им вооружений для борьбы с распространившимся в 2014 г. ИГ. Таким образом, союзники по НАТО поддерживали инфильтрированные боевиками Рабочей партии Курдистана курдские силы самообороны (YPG), считавшиеся Анкарой террористическими организациями и угрожавшими территориальной целостности Турции. Причем одновременно Турция видела себя сторожем европейской безопасности.

Особое влияние на внешнюю политику и восприятие угроз имела попытка вооруженного переворота 2016 г., в которой турецкие власти обвинили проживавшего в Филадельфии (США) проповедника Ф. Гюлена. Незадолго до этого отношения между Анкарой и Москвой удалось восстановить, а после попытки военного переворота Турция стала теснее взаимодействовать с Россией по различным трекам и в первую очередь в Сирии. В апреле 2017 г. турецкие военные корабли нанесли неофициальный визит в российский порт Новороссийск и провели совместные учения с российскими коллегами. Более того, Анкара договорилась с Россией о закупке российских систем ПВО С-400, что стало еще одним раздражителем в ее отношениях с ведущей страной НАТО — США. Однако это лишь подчеркивает наличие собственной повестки у Турецкой Республики в вопросе обеспечения безопасности, поскольку учения с членами НАТО и принятие их кораблей в ее портах не прекращались.

Несмотря на то, что Турция считается крупнейшим игроком в Черном море, с конца 2000-х гг. баланс сил неизменно менялся в пользу России. Для сохранения своего статуса Турции требуется не только поддержка государств НАТО, но и мобильность для перевода части флота с восточных и южных рубежей из Мраморного и Средиземного морей.

При всем желании государств НАТО нарастить свой потенциал в Причерноморье, Россия и Турция находят точки соприкосновения в региональных вопросах. Во многом это связано с приверженностью принципам Конвенции Монтре, подписанной в 1936 г. в Швейцарии. Так, для кораблей нечерноморских стран действует особый режим, который не позволяет проводить в Черное море авианосцы, а также военные корабли водоизмещением более 30 тыс. т и на срок более 21-х суток. Вследствие этого размывается возможность для США постоянно присутствовать в акватории. Попытка продвижения своих позиций через черноморские государства – члены НАТО (Болгарию и Румынию) так и не увенчались успехом, а уступки со стороны Турции автоматически привели бы к нарушению принципов конвенции и, соответственно, к необходимости пересмотра статуса проливов. Такой исход событий вел бы к дополнительным рискам и усилению конфликтогенности в Причерноморье. Понимание рисков эскалации подводят первую и вторую страны с крупнейшим флотом в Черном море — Турцию и Россию, соответственно, — к необходимости их купирования и сохранения адекватного уровня кооперации.

АиФ / Владимир Шушкин

Стратегические взгляды России в отношении Причерноморья раскрываются в ряде документов. Самые значимые из них — Морская доктрина РФ от 2015 г.; Основы государственной политики РФ в области военно-морской деятельности на период до 2030 г. от 2017 г. (Основы – 2030); Военная доктрина РФ; Стратегия национальной безопасности РФ; Концепция внешней политики РФ.

Согласно Морской доктрине, «на Черном и Азовском морях основой национальной морской политики являются ускоренное восстановление и всестороннее укрепление стратегических позиций Российской Федерации, поддержание мира и стабильности в регионе». При этом Москва видит неприемлемым продвижение военной инфраструктуры НАТО к границам России, опираясь в своих установках на несовершенство международно-правового регулирования в Атлантическом регионе и необходимости его совершенствования в разных частях света, в том числе в Черном море (например, упомянут Керченский пролив). В тексте документа достаточно много внимания уделено Крыму, который рассматривается в контексте вопросов суверенитета России над своими территориями и планов экономического развития. Помимо развития инфраструктуры, отдельное внимание уделено такой теме, как «подключение портов Крыма и Азово-Черноморского бассейна к средиземноморским круизным маршрутам и развитие многофункциональных рекреационных комплексов международного масштаба». Эта идея повторяется в тексте дважды, поскольку входит и в задачи Национальной морской политики в отношении Средиземноморья.

В «Основах — 2030» в контексте вызовов международной безопасности и угроз военной безопасности РФ отмечается разработанная США концепция «глобального удара». В качестве инструмента сдерживания и нивелирования «глобального удара» Россия видит свой Военно-морской флот, обладающий стратегическими ядерными силами и морскими силами общего назначения. Для сохранения второго по мощи флота в мире Россия после 2025 г. оснастит свои подводные и надводные силы гиперзвуковыми ракетами и роботизированными средствами различного назначения. Кроме того, планируется создание морского авианесущего комплекса. По разным оценкам, именно авиасоставляющая российских сил в Причерноморье обеспечивает стране региональное превосходство. В целом анализ документа показывает, что Причерноморью и вопросам, связанным с регионом, особого внимания не уделено. Российские цели и задачи, сформулированные этим указом президента, глобальны и нацелены на предотвращение угроз непосредственно России при наращивании увеличении российского влияния повсюду в мировом океане в рамках международного права.

В более общих документах Причерноморью уделено относительно немного внимания. В Стратегии национальной безопасности России от 2015 г. упоминания черноморского региона отсутствуют. Исключение составляет украинский вопрос, отмеченный в контексте противодействия Запада интеграционным процессам в Евразии. В Военной доктрине РФ от 2014 г. в части основных задач России по сдерживанию и предотвращению конфликтов существует пункт об укреплении системы коллективной безопасности (ОДКБ, ОБСЕ, СНГ, ШОС). В нем речь идет среди прочего и о взаимодействии с Абхазией и Южной Осетией в целях обеспечения совместной обороны и безопасности. Позитива добавляет Концепция внешней политики РФ от 2018 г. В отношении связанных с Черным морем отдельных вопросов Россия выступает за политико-дипломатическое урегулирование конфликтов. Москва способствует урегулированию приднестровского вопроса при уважении суверенитета и территориальной целостности Молдовы и особого статуса Приднестровья, нормализации отношений с Грузией при дальнейшем содействии в становлении и развитии Абхазии и Южной Осетии. Согласно Концепции внешней политики, «подходы России к взаимодействию с партнерами в Черноморском и Каспийском регионах будут выстраиваться с учетом целей и принципов Устава ОЧЭС, а также с учетом необходимости укрепления механизма сотрудничества пяти прикаспийских государств на основе коллективно принимаемых ими решений».

Игорь Деланоэ:
Соотношение вооруженных сил в Черноморском регионе

***

Таким образом, сегодня можно говорить о недостатке внимания России к сотрудничеству в Причерноморье. С тех пор как фактически прекратила свое существование организация «Blackseafor», существенно сократилась и кооперация между государствами региона. В результате стали все чаще возникать прецеденты совместных учений региональных государств и государств – членов НАТО без участия России. Подтверждают тенденцию к сближению усилий Североатлантического Альянса и государств Причерноморья в сфере поддержания безопасности в регионе официальные документы последних. В них чаще всего речь идет о необходимости сближения с НАТО и ЕС (в случае, например, Болгарии и Румынии) и противостояния России (в случае Украины).

Так, игнорируя вызовы последних лет в Причерноморье, Россия с каждым годом все больше проигрывает НАТО в вопросе влияния на регион. Для расширения сотрудничества между Москвой и Бухарестом, Софией, Киевом, Тбилиси необходимо добавить стратегической глубины в отношения между государствами. То есть, несмотря на политическую конъюнктуру, необходимо начать работу над стратегическими элементами отношений, которые бы подпирали безопасность в регионе. Необходимо проводить превентивные меры для того, чтобы ситуация не скатилась к жесткому обострению и разморозке уже имеющихся конфликтов. Работа по линии дипломатии второго трека может представить возможности для достижения большего понимания между сторонами.

Для членов НАТО, одновременно являющихся причерноморскими странами, представляется важным поддерживать особые отношения с Россией. Несмотря на стремление ряда государств Причерноморья увеличить роль НАТО в регионе, представляется целесообразным согласование таких действий всеми причерноморскими странами.

1. Turkish Ministry of National Defence (MND), Defense White Paper 2000 (MND: Ankara, Aug. 2000).