Миграционный аспект глобального кризиса 2008 года

Мигранты оказались в числе первых жертв волны увольнений, начавшейся осенью 2008 г. с началом глобального экономического кризиса; именно они были обвинены в росте безработицы среди местного населения, именно на них работодатели отыгрались распространившейся во время кризиса практикой невыплаты зарплат и ухудшением условий труда. Эти проявления кризиса были отмечены и в России, а антимигрантские настроения серьезно повлияли на принципы российской миграционной политики.

Глобальный экономический кризис, жестко проявившийся во второй половине 2008 г. и затронувший в той или иной степени все регионы мира, вызвал новый всплеск дискуссии о роли международной миграции для участвующих в ней стран, о возможностях управления миграционными процессами и о правах мигрантов. Именно мигранты оказались в числе первых жертв волны увольнений, начавшейся осенью 2008 г.; именно они были обвинены в росте безработицы среди местного населения, именно на них работодатели отыгрались распространившейся во время кризиса практикой невыплаты зарплат и ухудшением условий труда [1]. Эти проявления кризиса были отмечены и в России, а антимигрантские настроения серьезно повлияли на принципы российской миграционной политики.

Фокус глобальной дискуссии о миграции в предкризисный период: миграция как ресурс развития

Важно заметить, что несколько лет, предшествовавших глобальному кризису, были отмечены ростом интереса в мире к международной миграции как ресурсу развития участвующих в ней стран, поиску путей взаимовыгодного сотрудничества в миграционной сфере между принимающими странами и странами происхождения, институционализацией такого сотрудничества. В середине 2000-х гг. дискуссия о миграции как важном ресурсе развития была поднята на самый высокий международный уровень – на уровень Организации Объединенных Наций. В 2006 г. состоялся так называемый Диалог высокого уровня по миграции и развитию в рамках Генеральной Ассамблеи ООН, которому предшествовала большая исследовательская работа в данной области в рамках Глобальной комиссии «Миграция и развитие», проведение ряда региональных конференций и т.д. [2] Прозвучал доклад Генерального секретаря ООН Пан Ги Муна «Международная миграция и развитие», основная идея которого заключалась в том, что международная миграция является идеальным средством содействия взаимному развитию, то есть скоординированному последовательному улучшению экономических условий как в районах, отдающих мигрантов, так и в районах, их принимающих, на основе их взаимодополняемости и сбалансированности [3].

Начиная с 2007 г. глобальный диалог о возможностях и последствиях, которые несет с собой миграция населения, был институционализован в формате Глобального форума по миграции и развитию (ГФМР) – неформального консультативного органа, где все страны мира имеют возможность обсуждать проблемы, связанные с международной миграцией, и обмениваться наилучшими идеями и практическим опытом по вопросам миграции и развития, включая тенденции миграции, воздействие миграции на страны назначения и страны происхождения, права мигрантов, гендерную проблематику, интеграцию и т.д. [4]. Эта тенденция к позитивизации миграции объясняется рядом причин, основные из которых – это усиление миграционных процессов в мире, вовлеченность все большего числа стран в международную миграцию, увеличение масштабов денежных переводов мигрантов, во многих странах превысивших поступление финансовых средств из других внешних источников, вовлеченность все большего числа заинтересованных акторов в управлении миграционными процессами на национальном и международном уровнях.

По данным ООН, численность международных мигрантов в мире (оцениваемая как численность людей, проживающих не в тех странах, где они родились) превысила в 2008 г. 214 млн чел., что означает почти трехкратный рост по сравнению с 1960 г. (75 млн чел.) [5]. При этом общая численность международных мигрантов, занятых на рын-ках труда стран пребывания, составляет, по оценке МОТ, почти 100 млн чел., или 3% от мировой рабочей силы [6]. В Западной Европе, например, лица, родившиеся за рубежом, составляют в среднем 10% рабочей силы [7].

Фото: РИА Новости
Международная миграция

Во второй половине 2000-х гг. очевидно усилился интерес стран-доноров к тем возможностям, которые предоставляет им участие в международной трудовой миграции. Возможность доступа к рынкам труда других государств для части их относительно избыточного населения не только сокращает безработицу на национальных рынках труда, но и способствует сохранению социальной стабильности и дает дополнительные ресурсы для экономического развития стран выезда. Экспортируя трудовые ресурсы, эти страны обеспечивают возвратные финансовые потоки в виде денежных переводов мигрантов. В течение двух докризисных десятилетий совокупные потоки денежных переводов мигрантов из развитых стран в развивающиеся выросли с 31 млрд долл. в 1990 г. до 77 млрд долл. в 2000 г. и до 336 млрд долл. в 2008 г.: более чем в 10 раз в течение 18 лет! [8] При этом в период между 2000 и 2008 г. ежегодный прирост объема глобальных денежных переводов составлял 18% [9]. Мигрантские переводы превратились в один из крупнейших глобальных финансовых потоков. При этом значение денежных переводов для стран выезда не ограничивается улучшением условий жизни мигрантских домохозяйств; они превращаются в средство улучшения макропоказателей финансового положения стран, выступают как инвестиционный ресурс развития бизнеса, способствуют росту предпринимательского класса.

Таким образом, в начале XXI в. международная миграция населения, прежде всего международная трудовая миграция, воспринимается не просто как инструмент реализации мирового рынка труда. Она объективно превратилась в структурный элемент глобальной экономики, дополнив присущую глобализации взаимозависимость государств новой формой взаимозависимости – миграционной. И для стран, импортирующих трудовые ресурсы, и для стран, экспортирующих их, международная трудовая миграция выступает как необходимый, во многом безальтернативный ресурс, обеспечивающий их экономическое развитие.

Вызовы глобального кризиса

Воздействие глобального экономического кризиса, начавшегося в 2008 г., на международную миграцию населения оценивается экспертами как наиболее глубокое и наиболее глобальное по сравнению с какими бы то ни было другими экономическими катаклизмами в период после Второй мировой войны [10]. Кризис оказал влияние на масштабы миграции, прежде всего трудовой, на ее направления, на объемы миграционных переводов, на уровень благосостояния мигрантов и их семей и одновременно спровоцировал всплеск ксенофобии. Вопреки предсказаниям, большинство мигрантов, даже потеряв работу, предпочли не возвращаться на родину, а остаться в стране своего пребывания в расчете хоть на какой-то доход и относительно быстрое восстановление баланса рынка труда. Глобальный по характеру, кризис 2008–2009 гг. не дал мигрантам альтернативных вариантов поиска работы в других странах, как это было, скажем, во время азиатского кризиса 1997–1998 гг., когда в ответ на кризис сформировались потоки мигрантов из пострадавших от кризиса стран в те, которых кризис не коснулся [11]. В результате кризиса заметно сократился объем денежных переводов мигрантов. Уже в 2009 г. глобально они сократились по сравнению с 2008 г. почти на 20 млрд долл., т.е. более чем на 6% [12]. Тем не менее денежные переводы мигрантов на родину остались важнейшим и, что немаловажно, относительно устойчивым источником поступления финансовых средств для стран происхождения, поскольку другие источники – займы, частные иностранные инвестиции, официальная помощь развитию – сократились в более значительной степени.

Замораживание инвестиционных проектов, намеченных для осуществления в менее развитых странах, которые в большинстве своем являются и странами происхождения мигрантов, оказало крайне негативное влияние на состояние их рынка труда. Лишенные перспективы получения работы на родине, граждане менее развитых стран оказались вынужденными искать работу за рубежом даже на самых невыгодных для себя условиях, чаще всего в обход официальных каналов, с риском для жизни и здоровья.

Многие эксперты отмечают, что во время кризиса мигранты проявили большую способность адаптироваться к ухудшающейся ситуации на рынке труда, чем местные жители. Они готовы к понижению заработной платы, своего социального статуса и ухудшению условий труда – перспектива возвращения на родину, где ситуация на рынке труда еще более безнадежна, делает мигрантов максимально гибкими участниками мирового рынка труда. Об этом свидетельствует следующая статистика. В США, где до кризиса каждый шестой работник на рынке труда был мигрантом, во время кризиса среди вновь нанимаемых на работу мигрантом был каждый второй. Данные по Великобритании еще более показательны: в период кризиса семь из десяти вновь нанимаемых работников были мигрантами [13].

В наибольшей степени кризис затронул строительную отрасль, где сконцентрированы 40% от общего числа трудовых мигрантов в мире, причем в основном низкоквалифицированные работники. В США, например, из 3 млн работников с латиноамериканскими корнями (Hispanics), занятых в строительной отрасли, 2/3 являются мигрантами. Именно они составили подавляющее большинство из 300 тысяч строительных рабочих, потерявших работу в 2007–2009 гг. [14]

Ответы на кризис: реакция правительств

Большинство принимающих стран мира прибегли в 2008–2009 гг. к мерам, направленным на сокращение миграционного притока и стимулирование возвращения мигрантов на родину, с тем чтобы защитить национальный рынок труда и сохранить рабочие места для местных трудовых ресурсов. Механизмы применявшихся мер были многообразными. В большинстве случаев они отражали усилившуюся тенденцию протекционизма и были направлены на ужесточение условий въезда иностранцев и сокращение числа мигрантов в стране. В Австралии, Италии, Южной Корее, Испании, России в качестве антикризисной меры было предпринято сокращение квоты на привлечение иностранной рабочей силы. В Великобритании, Новой Зеландии и Австралии были сокращены списки дефицитных профессий, в соответствии с которыми определяется профессиональный состав въезжающих в страну иностранных работников. В США, Норвегии, Ирландии, Чехии, Австралии и Новой Зеландии были пересмотрены процедуры найма рабочей силы, обеспечивая приоритетное право на получение работы для местных работников. В Испании, Чехии, Франции и Японии была применена практика прямых денежных выплат за согласие мигранта вернуться на родину и не возвращаться в течение определенного времени (pay-to-go) [15].

Однако примечателен тот факт, что в период глобального кризиса, несмотря на рост антимигрантских настроений в обществе, многие государства продолжали «держать двери приоткрытыми» для мигрантов и даже вводили новые, более упрощенные правила для иностранных граждан. Так, Швейцария на состоявшемся в феврале 2009 г. референдуме одобрила политику открытых дверей для граждан стран ЕС. Швеция в декабре 2008 г. начала применять на практике новые правила, предоставляющие компаниям значительно больший маневр в том, что касается найма иностранцев. Чехия в 2009 г. ввела систему «Гринкард» для мигрантов. Польша упростила процедуру привлечения иностранных работников, занятых на сезонных работах. В Люксембурге, Нидерландах и Норвегии разрешение на работу и на проживание в стране были объединены в единый документ [16].

Все это говорит о том, что использование миграционного ресурса воспринимается правительствами развитых стран как долгосрочная стратегия, обусловленная, прежде всего, старением населения и ставшим хроническим дефицитом национального рынка труда.

Фото: migrationinformation.org
Безработные иммигранты в Греции
2006-2010

В то же время кризис убедил правительства принимающих стран пересмотреть распространенные ранее представления о том, что иностранная рабочая сила – это временный ресурс, который покрывает дефицит рынка труда в годы экономического подъема и может быть легко удален с рынка труда в период экономического спада. Оказалось, что эластичность этого сегмента рынка труда представлялась сильно преувеличенной: даже в условиях растущей безработицы иностранные работники остаются востребованными, т.к. граждане принимающих стран даже в условиях кризиса не соглашаются на большинство из тех видов работ, которыми занимаются мигранты.

Все это подтверждает тот факт, что рассмотренные выше тенденции международной трудовой миграции, которые характеризуют современный ее этап, имеют структурный характер и лишь в незначительной степени подвержены циклическим колебаниям [17]. Это объясняется как общими демографическими факторами, такими как старение и сокращение численности населения почти во всех промышленно развитых странах, так и тем, что во многих странах собственные рабочие либо не обладают необходимой квалификацией, либо не хотят выполнять некоторые виды работ, где требуются неквалифицированные рабочие или работники низкой квалификации [18].

Два проявления глобального кризиса заслуживают особого внимания со стороны правительств и напрямую воздействуют на тактическую корректировку миграционной политики принимающих государств.

Первое – это всплеск антимигрантских настроений в принимающих странах и связанный с этим рост социальной напряженности. В ответ на волну забастовок в Европейском союзе, направленных против найма иностранных работников, там даже поднимался вопрос о пересмотре законодательства ЕС относительно свободы передвижения рабочей силы на европейском пространстве [19]. Это свидетельствует о том, что уровень толерантности принимающих обществ не столь высок, как об этом заявляют западные политики. Тем не менее ответственность за нарушенную кризисом социальную сплоченность была возложена на мигрантов, а применяемая в Европе и других странах мира модель политики мультикультурализма была признана, по определению канцлера Германии Ангелы Меркель, «однозначно провалившейся» [20].

Второе связано с тем, что ужесточение миграционного законодательства в большинстве принимающих стран в качестве антикризисной меры неизбежно провоцирует рост нелегальной миграции и нерегистрируемого трудоустройства, особенно в условиях, когда экономическая ситуация ухудшается повсеместно в мире и особенно в менее развитых государствах, откуда мигранты и приезжают. Так, по оценке экспертов, в ответ на ужесточение правил получения разрешений на работу для граждан стран СНГ и сокращение квоты на 2009 г. нелегальная составляющая миграции в Россию существенно увеличилась [21]. Следствием этого являются многочисленные нарушения прав мигрантов, ухудшение условий их труда и усиление эксплуатации. За счет нелегальных мигрантов, обеспечивающих незаконную экономию на фонде заработной плате, во многих случаях решается вопрос конкурентоспособности бизнеса в период кризиса. Однако на деле это оборачивается разрастанием сферы теневых отношений на рынке труда, пренебрежением к закону, ростом недобросовестной конкуренции и общей деформацией сложившихся производственных отношений. Кроме того, рост нелегальной миграции девальвирует усилия государств, направленные на упорядочение трудовой миграции, и наносит ущерб интересам национальной безопасности.

Особая опасность двух упомянутых тенденций связана с тем, что они являются не только следствием глобального кризиса, но также выступают дополнительными дестабилизаторами развития, действие которых будет проявляться и в посткризисный период. Кроме того, именно рост антимигрантских настроений в обществе и опасность увеличения масштабов нелегальной миграции провоцируют правительства к импульсивным популистским мерам, направленным на ужесточение политики в отношении иностранных работников. В результате миграционная политика теряет свою логику, предсказуемость и долгосрочность, что дезориентирует и общество принимающих стран, и мигрантов.

Кризис однозначно проявил растущую взаимозависимость стран мира и подчеркнул важность согласованных межгосударственных действий в условиях рецессии, в том числе в вопросах, связанных с трудовой миграцией. Попытки отгородиться от ставших общеглобальными проблем протекционистскими мерами на деле могут привести к общей дестабилизации – в мире или в отдельных регионах. Массовая депортация трудящихся-мигрантов чревата резким сокращением доходов их семей, маргинализацией значительных по численности групп населения, угрозой социального взрыва в странах происхождения, что может обернуться, в частности, новыми потоками беженцев.

Россия и СНГ: преломление глобальных тенденций

В течение 2000-х гг. развитие экономики России отличалось устойчивыми темпами роста ВВП и стабильным ростом спроса на рабочую силу, в том числе иностранную. Только в течение 2008 г. в России получили официальное разрешение на работу более 2 млн иностранных работников. Трудовые мигранты стали важной составной частью используемой российскими работодателями рабочей силы, а для ряда отраслей и регионов – непременным условием их функционирования. Например, численность иностранной рабочей силы, официально привлекаемой в строительную отрасль России, возросла за 2005–2008 гг. в 3,5 раза. Благодаря присутствию трудовых мигрантов повысилась конкурентоспособность многих крупных и малых российских предприятий, развивались новые виды бизнеса, происходило меньше банкротств.

Реформирование российского миграционного законодательства в 2006–2007 гг. фактически означало переход к политике открытых дверей для мигрантов из стран СНГ, с которыми Россия имеет режим безвизового въезда, что было продиктовано объективными демографическими и экономическими интересами России. Только за два года действия новых правил численность легальных трудовых мигрантов из стран СНГ в России выросла в четыре раза [22]. Фактически это был важный шаг, сделанный Россией на пути к единому региональному рынку труда на постсоветском пространстве.

Для постсоветских стран происхождения мигрантов экспорт рабочей силы, прежде всего, в Россию стал важным средством смягчения социальной напряженности, сокращения безработицы и бедности, повышения доходов населения. Возросший масштаб денежных переводов существенно улучшил макропоказатели финансового положения стран. По данным Всемирного банка, денежные переводы мигрантов составили в 2007 г. 36,2% ВВП в Таджикистане и Молдове, и это были самые высокие страновые показатели в мире. В Кыргызстане переводы составили 27,6%; это в 2,4 раза больше объема официальной помощи развитию, поступающей в эту страну из зарубежных источников [23]. Следует учитывать, что статистика включает лишь те денежные средства, которые пересылаются мигрантами через официальные финансовые каналы – банки, небанковские системы денежных переводов, почтовые переводы. Помимо этого, значительная часть денег пересылается мигрантами на родину неофициально – через друзей, родственников, проводников, земляков или перевозится лично, так что реальный объем средств, поступающих в страны происхождения мигрантов в результате экспорта рабочей силы, как минимум в два раза выше [24].

Понятно, что заработанные в России деньги идут главным образом на цели текущего потребления мигрантских домохозяйств: на питание, одежду, лечение, приобретение дома, обучение детей. Кроме того, мигранты проявляют заинтересованность в открытии собственного бизнеса. По данным недавнего исследования Всемирного банка в регионе Восточной Европы и Центральной Азии, 26% мигрантов по возвращении на родину решают открыть свой бизнес [25]. Каждый второй участник опроса, проведенного Палатой товаропроизводителей и предпринимателей Узбекистана [26], указал, что участие в трудовой миграции имело для него значение с точки зрения приобретения стартового капитала для собственного дела, треть сказали, что миграция помогла им приобрести необходимый опыт работы, еще треть указали на важность расширения делового кругозора в результате миграции. Таким образом, в результате трудовой миграции в центрально-азиатских странах постепенно формируется предпринимательский класс, который создает рабочие места как для других вернувшихся мигрантов, так и для тех сограждан, которые в миграции не участвуют [27].

Преимущества, получаемые странами происхождения в результате участия части их граждан в трудовой миграции в Россию, заставили правительства этих государств по-новому взглянуть на потенциал внутрирегиональной трудовой миграции. В докризисные годы в ряде центрально-азиатских и закавказских стран вопросы, связанные с экспортом трудовых ресурсов, были включены в общую экономическую стратегию (Кыргызстан, Таджикистан), активизировались усилия по заключению двусторонних соглашений в области трудовой миграции (Азербайджан, Узбекистан) или заполнению уже существующих соглашений реальным содержанием (Армения), зародилась практика заключения прямых соглашений с предприятиями России, заинтересованными в привлечении иностранной рабочей силы (Таджикистан, Кыргызстан), начала формироваться официальная миграционная инфраструктура в виде межгосударственных миграционных центров, «миграционных мостов», государственных и частных агентств занятости, рекрутинговых компаний и т.д [28].

Россия: импульсивные реакции vs стратегические приоритеты

Фото: АиФ
Портрет российского мигранта

В Россию глобальный кризис пришел в конце 2008 г. и проявился снижением спроса, свертыванием производства, увольнениями и ростом безработицы. По данным Минздравсоцразвития, за четвертый квартал 2008 г. и первый квартал 2009 г. зарегистрированная безработица в России выросла почти в три раза и превысила 2 млн чел. Изменение ситуации на российском рынке труда сказалось и на потребности российских работодателей в иностранной рабочей силе. К концу 2008 г. отток трудовых мигрантов из России на родину составил порядка 1 млн чел., впрочем, эксперты признавали, что этот отток связан не столько с влиянием кризиса, сколько с сезонным спадом спроса на труд [29].

Глобальный экономический кризис резко обострил вопрос о привлечении иностранных работников на российский рынок труда. Звучавшие в конце 2008 г. и в начале 2009 г. в самых разных кругах [30] – правительственных, ведомственных, профсоюзных, журналистских – предложения ввести визовый режим со странами СНГ, запретить трудоустройство иностранных граждан, выслать из страны мигрантов, оказавшихся без работы, наложить вето на привлечение иностранной рабочей силы говорят о том, что в обществе сильна позиция, не признающая позитивную роль миграции для стратегического развития современной России.

Многие из разработанных в период кризиса предложений нашли отражение в реформировании миграционного законодательства в 2009–2010 гг., однако в целом все же можно заключить, что победила тенденция рационализации, а не прямого ужесточения миграционной политики. Впрочем, в ряде случаев действия властей были импульсивными, плохо аргументированными, не принимающими во внимание мнения экспертов. Так, принятое в декабре 2008 г. решение о сокращении в два раза квоты на привлечение иностранных работников в 2009 г. носило явно популистский характер. Об этом говорит, в частности, то, что о каких-либо конкретных шагах, направленных на вытеснение иностранных работников с российского рынка труда, объявлено не было. Тем не менее механизм квоты и в посткризисные годы все больше превращался из инструмента экономического в инструмент политический, не отражая реальной потребности российской экономики в иностранных работниках.

В период кризиса власти не решились на массовую депортацию нелегальных мигрантов, и в этом, наверное, заключается главный положительный итог тех действий, которые были предприняты в ответ на вспыхнувшую тогда острую дискуссию о том, нужны ли вообще мигранты России. Думается, есть несколько объективных причин такой «сдержанности» действий ФМС.

Во-первых, благодаря настойчивым действиям экспертного сообщества у властей все же сложилось понимание долгосрочного характера демографического кризиса России и ставшего хроническим дефицита рабочей силы в целом ряде отраслей, который может быть восполнен только с помощью трудовых мигрантов из других стран. Поэтому принятие конъюнктурных жестких решений, направленных против трудовых мигрантов, в период кризиса могло привести к непредвиденным негативным для рынка труда последствиям в посткризисный период.

Во-вторых, геополитические интересы России требуют усилий для сохранения социальной стабильности в постсоветском регионе. Допуская мигрантов из стран бывшего СССР на свой рынок труда и обеспечивая их доход, Россия тем самым обеспечивает безопасность своих границ. Понимая, что социальная стабильность стран ближнего зарубежья может подвергнуться серьезному испытанию в том случае, если трудовые мигранты массово вернутся на родину, российские власти предпочли прикрыть глаза, с тем чтобы не лишить возможности граждан стран – партнеров по СНГ возможности переждать кризис в России и поддержать свои семьи на родине хоть какими-то денежными переводами. Как показало время, эта практика оправдала себя: социального взрыва в странах СНГ удалось избежать, несмотря на ухудшение экономической ситуации во всех странах региона, а миграционные связи между Россией и ее основными миграционными партнерами удалось сохранить.

В-третьих, Россия заинтересована в усилении интеграционных процессов на постсоветском пространстве, где она объективно может претендовать на роль регионального лидера и реализовать свою патерналистскую миссию по отношению к государствам и народам, которые были частью Российской империи и Советского Союза и для которых в течение столетий Москва определяла направление их развития и уклад жизни. Трудовая миграция в регионе выступает одним из наиболее значимых факторов интеграции между ныне суверенными государствами. Попытки жестким образом избавиться от граждан стран СНГ, находящихся на территории России, означали бы предательство бывших соотечественников и нынешних региональных партнеров и могли бы иметь крайне негативные последствия для России во внешнеполитической сфере в регионе и деформировать интеграционные процессы.

По-видимому, этими обстоятельствами объясняется, что именно осенью 2008 г. в разгар антимиграционных настроений, спровоцированных кризисом, Федеральная миграционная служба России впервые озвучила оценку того вклада, который мигранты вносят в экономику страны. По признанию директора ФМС России К.О. Ромодановского, трудовыми мигрантами из стран СНГ, работающими в России, создается 6–8% ВВП страны [31]. Да и об оттоке денежных переводов мигрантов стали говорить менее панически, когда из уст директора ФМС прозвучало утверждение, что «на каждый заработанный гастарбайтером доллар в бюджет России поступает до 6 долларов». Эта позиция ФМС позволила заметно снизить антимиграционную риторику политиков и СМИ.

Таким образом, коридор для принятия решений, которые бы одновременно отвечали настроениям общества и не противоречили объективным демографическим и геополитическим интересам страны, был относительно узким. Было понятно, что от того, какую позицию займет Россия в выстраивании своей миграционной политики в чрезвычайных условиях глобального экономического кризиса, во многом зависят перспективы экономической и социально-политической ситуации на всем постсоветском пространстве. В этих обстоятельствах принципиально важной явилась позиция, заявленная руководителем ФМС России К.О. Ромодановским и заключающаяся в том, что в этой ситуации «не должно быть радикальных решений. Миграционные процессы – очень тонкая вещь, и регулировать их нужно максимально гибко» [32].

Российские миграционные реформы 2009–2010 гг. как ответ на вызовы глобального экономического кризиса

Кризис предоставил России и другим странам СНГ дополнительные стимулы для того, чтобы упорядочить миграционные процессы в регионе. Забегая вперед, можно сказать, что кардинального улучшения миграционной ситуации в плане сокращения стихийности миграционных процессов, снижения масштабов нелегальной миграции, искоренения практик эксплуатации мигрантов и обеспечения их трудовых и социальных прав не произошло. Тем не менее ряд проведенных Россией корректировок ее миграционной политики, предпринятых в ответ на вызовы глобального кризиса, можно считать попыткой рационализации применяемого инструментария управления миграцией.

1. Не считая уже упомянутого импульсивного решения о сокращении вдвое квоты на привлечение иностранной рабочей силы на 2009 г. [33], принятого с единственной целью сократить накал антимигрантских настроений и сохранить гражданский мир в стране, было принято еще одно решение, которое некоторыми исследователями расценивается как шаг назад, в период жесткой миграционной политики, предшествовавший либеральной реформе 2006–2007 гг. [34] Речь идет об изменении системы выдачи разрешений на работу мигрантам из стран СНГ, с которыми установлен безвизовый режим въезда. Приказом ФМС России от 26 февраля 2009 г. [35] установлено, что разрешение на работу отныне мигранту выдается первоначально на срок до 90 дней («короткое» разрешение). В течение этого срока мигрант может искать работодателя и в случае необходимости сменить работодателей неоднократно в поисках постоянного рабочего места. В случае если за этот срок мигрант не нашел работодателя, который готов подписать с ним трудовой договор (при условии что этот работодатель участвовал в заявочной кампании и его заявка включена в ежегодную квоту на текущий год), мигрант должен покинуть страну. Если же мигрант нашел подходящее рабочее место у работодателя, который имеет право нанять иностранного работника в рамках квоты, он предъявляет трудовой договор в ФМС и получает «длинное» разрешение на работу на срок до 1 года с момента его въезда в Российскую Федерацию.

Эта мера фактически корректирует закон, принятый в 2006 г. и установивший принцип свободного трудоустройства в России граждан стран СНГ, с которыми установлен безвизовый режим въезда. Предложенная этим законом система допуска трудовых мигрантов из стран СНГ на российский рынок требовала доработки. В качестве механизма защиты российского рынка труда от излишней конкуренции со стороны иностранных работников устанавливалась ежегодная квота на привлечение иностранной рабочей силы, определяемая на основании предварительных заявок работодателей. Однако механизм, действием которого получающие разрешение на работу мигранты из безвизовых стран попали бы именно к тем работодателям, которые участвовали в заявительной кампании, не был разработан. Опыт 2008 г. показал, что зачастую получалось так, что к тому моменту, когда у предприятия, заявившего о своем намерении привлечь иностранных работников в будущем году, возникала действительная потребность в найме трудовых мигрантов, квота оказывалась уже исчерпанной, а въехавшие в рамках квоты иностранные граждане работали уже у совсем других работодателей, быть может, и не участвовавших в заявительной кампании.

Из этой ситуации было два выхода. Первый – отменить квоты и тем самым утвердить принцип свободного трудоустройства мигрантов из стран СНГ на российском рынке труда. Второй – сохранить квоты хотя бы в качестве символа контроля над масштабом трудовой миграции, но ограничить права на свободное трудоустройство в России для мигрантов. В условиях кризиса и роста напряженности на российском рынке труда первый путь был социально опасным, поэтому фактически единственно возможным оказался второй путь. Его и реализовали власти.

Эту корректировку закона можно было бы считать вполне рациональной, если бы ее реализация не была сопряжена с искусственным усложнением и удорожанием получения разрешений на работу для мигрантов из безвизовых стран СНГ. На деле усложнение процедур трудоустройства иностранных граждан без обеспечения их должной прозрачности привело к укреплению позиций теневых посредников и усилению коррупционных схем. Нарушения закона при найме иностранных работников вновь стали ежедневной практикой российского рынка труда [36]. Даже установленные законом штрафы для работодателей за незаконное привлечение иностранной рабочей силы (до 800 тыс. руб. за каждого работника!) оказываются слабой преградой на пути незаконной миграции, т.к. с миграционными контролерами всегда можно договориться, откупившись за меньшую сумму.

Фото: fms-nso.ru
В 2010 г. была введена практика продажи
патентов на трудоустройство у российских
работодателей, выступающих на рынке
труда как физические лица

Кроме того, обязательное требование к работодателю об участии в заявительной квотной кампании фактически поставило вне правового поля использование миграционного ресурса малым бизнесом и индивидуальными предпринимателями, для которых это требование оказалось невыполнимым [37], а также физических лиц, нанимающих иностранных работников. Неуклюжая попытка подправить миграционное законодательство фактически вновь привело к росту нерегистрируемого трудоустройства. Дело заключается, похоже, в ведомственном «идейном» неприятии российской миграционной службой либеральной миграционной политики, попытка утверждения которой была предпринята законами 2006–2007 гг.

2. Впрочем, отмечаемый экспертами рост нелегальной миграции заставил ФМС спешно искать новые пути сокращения числа нелегально работающих в России мигрантов. Был предложен радикально новый механизм трудоустройства для иностранных граждан, предполагающих работать у физических лиц, на которых, по оценке руководителя Федеральной миграционной службы К.О. Ромодановского, приходится почти половина всех незаконных трудовых мигрантов в России [38]. В 2010 г. была введена практика продажи патентов на трудоустройство у российских работодателей, выступающих на рынке труда как физические лица.

Идея патента заключается в том, что мигранты, предполагающие работать у российских граждан в качестве домашней прислуги, сиделок, нянь, поваров, садовников или на кратковременных работах по ремонту, обустройству и т.д., легализуются путем не получения разрешения на работу, а приобретения патента на право работы стоимостью 1000 руб. в месяц. Срок действия патента продлевается автоматически после пересылки по почте квитанции об очередной оплате через банк. Согласно официальным данным ФМС России, в течение полутора лет после введения этой практики (по состоянию на январь 2012 г.) был продан почти 1 млн патентов, однако остается неясным, насколько эта мера реально сократила незаконную занятость иностранных граждан, которая оценивается в 4–5 млн, т.к. система мониторинга и контроля работающих у физических лиц отсутствует, а физические лица не обязаны уведомлять соответствующие органы о привлечении иностранного работника. Основное преимущество системы патентов заключается, пожалуй, в том, что это простой и максимально понятный мигрантам механизм легального трудоустройства.

Однако статистика ФМС за 2011 г. косвенно свидетельствует о том, что этим простым механизмом пользуются не только мигранты, занятые у физических лиц, но также те, кто реально работает у юридических лиц – на стройках, рынках и т.д. В отдельных субъектах Российской Федерации складывается ситуация, когда число проданных патентов многократно превышает установленную данному субъекту квоту на выдачу разрешений на работу, при том что квота остается невыбранной.

Таким образом, и эта инновация миграционного законодательства России, предпринятая в пакете антикризисных мер, призванных сократить масштаб незаконной миграции, не выдерживает критики. Остаются открытыми вопросы о необязательности медицинского освидетельствования мигрантов, просто покупающих право легально находиться и работать в России, об уплате реальных сумм налогов, о механизмах контроля и т.д.

3. В 2010 г. в российское миграционное законодательство было введено еще одно новшество, которое можно считать косвенным следствием глобального кризиса. Российская экономика серьезно пострадала в результате кризиса. Падение экономики на 7,3% в 2009 г. было самым глубоким из стран G20. Необходимость срочного ускорения темпов экономического роста в условиях нарастающей в мире конкуренции поставила вопрос о модернизации российской экономики и переводе ее на курс инновационного развития. Этот курс, в свою очередь, требует соответствующего кадрового обеспечения, привлечения новых технологий, инвестиций, наращивания современных производств. Со стороны миграционной политики этот курс нуждается в создании максимально комфортных условий для работы в России иностранных высококвалифицированных специалистов, инвесторов, сотрудников транснациональных корпораций. Именно эти лица стали объектом реформирования миграционного законодательства [39].

Результаты опроса на сайте РСМД
Какой стратегии России следует
придерживаться в своей миграционной
политике?

Важно понимать, что высококвалифицированный сегмент мирового рынка труда является высоко конкурентным. Многие развитые и развивающиеся страны уже пришли к пониманию того, что привлечение иностранных ученых, инженеров, менеджеров, преподавателей и других специалистов означает импорт знаний и может быть исключительно выгодно для национальной экономики [40]. С этой целью корректируются миграционные законодательства, создаются специальные программы для высококвалифицированных мигрантов, целенаправленно расширяется прием иностранных студентов и аспирантов, поощряется их трудоустройство после завершения учебы, создаются международные исследовательские коллективы, поощряется миграция, связанная с инвестициями в приоритетные отрасли [41]. Как было указано выше, кризис обострил понимание государствами важности максимального использования миграционного ресурса для поддержания их глобальной конкурентоспособности.

Новый подход к регулированию привлечения иностранных высококвалифицированных мигрантов является элементом провозглашенной Президентом России Д. Медведевым (2008–2012 гг. – прим. ред.) в самом начале кризиса, осенью 2008 г., политики «охоты за головами в России и за рубежом» [42]. По оценкам Министерства экономического развития РФ, «для осуществления модернизационного рывка в экономике необходимо приглашать ежегодно порядка 40–60 тыс. иностранных специалистов» [43].

Преференции, обеспечивающие стимулирование притока высококвалифицирован-ных специалистов, касаются как самих мигрантов, так и их работодателей. Преференции для высококвалифицированных специалистов заключаются в том, что: 1) разрешение на работу выдается не на год, а на срок до 3 лет и может продлеваться неограниченное число раз; 2) в случае работы на территории нескольких субъектов Российской Федерации выдается разрешение на работу, действующее на территории этих регионов; 3) на срок действия договора высококвалифицированным специалистам и членам их семей по желанию оформляется вид на жительство; 4) на срок трудового договора выдается многократная рабочая виза; 5) ставка подоходного налога для высококвалифицированных специалистов, работающих в России, составляет 13% с первого дня работы в России (в отличие от остальных категорий мигрантов, работающих в России, для которых ставка подоходного налога в первые полгода работы в стране составляет 30%). Преференции для работодателей, привлекающих высококвалифицированных специалистов, заключаются в том, что они освобождаются от необходимости получения разрешения на привлечение и использование высококвалифицированных иностранных работников и не обязаны участвовать в заявительной квотной кампании, поскольку высококвалифицированные мигранты трудоустраиваются в России вне квоты. В 2011 г. на этих условиях привлечены для работы в России 10 тыс. высококвалифицированных специалистов.

Не секрет, что новое регулирование привлечения иностранных высококвалифицированных специалистов призвано повысить инвестиционную привлекательность России, т.к. от того, насколько беспрепятственно может быть осуществлено перемещение в страну необходимого для реализации инвестиционного проекта персонала (высших менеджеров, специалистов, финансовых директоров и т.д.), подчас напрямую зависит инвестиционное решение. Так что корректировку миграционного законодательства в этой части можно считать разумной и экономически целесообразной мерой.

4. Резкое обострение антимигрантских настроений в российском обществе в условиях глобального кризиса происходило на фоне аналогичных тенденций в других принимающих странах мира. Однако есть существенная разница. В Европе всплеск ксенофобии вызвал шок у властей, поскольку продемонстрировал неэффективность проводившейся длительное время политики интеграции мигрантов, воспитания толерантности и умения жить в ставшем мультикультурным обществе. В России же усилившаяся межэтническая напряженность стала естественным результатом прежнего невнимания властей к политике интеграции мигрантов. Вместе с провокационным использованием «миграционной карты» в политической риторике это вызвало недопустимый рост национализма в российском обществе. Только в Москве за 2008 г. было убито вдвое больше мигрантов, чем в 2007 г. [44]

По результатам опросов общественного мнения, регулярно проводимых Аналитическим Центром Юрия Левады («Левада-Центр»), в 2008 г. практически половина граждан России была убеждена, что «Россия не нуждается ни в иммигрантах, ни в трудовых мигрантах» [45], и в последующие годы доминирующее отношение к миграции и мигрантам в стране становится только еще более негативным [46].

Эта ситуация заставила власти наконец признать, что миграционная политика обязательно должна иметь комплексный характер и включать политику интеграции мигрантов, понимаемую как двустороннее движение мигрантов и принимающего общества навстречу друг другу, в качестве важной составляющей. В 2010 г. в рамках ФМС России было создано Управление по содействию интеграции, что явилось многообещающим шагом. Однако важно понимать, что интеграция – это специфическая сфера миграционной политики, в которой государство в одиночку не в состоянии преуспеть, особенно если оно реализует миграционную политику через ведомство, не имеющее опыта гуманитарного взаимодействия с мигрантами. Государству необходимо решиться на делегирование части функций по реализации политики интеграции неправительственным организациям – мигрантским ассоциациям, правозащитным организациям, диаспоральным структурам, которые в силу своей специфики больше приспособлены для этой кропотливой, индивидуальной работы. Есть сомнения, что все еще сохраняющая идеологию закрытого силового ведомства ФМС решится на такой шаг. Вместе с тем ясно, что без расширения спектра участников реализации миграционной политики через привлечение неправительственных организаций провозглашенный курс на интеграцию мигрантов обречен на провал.

Таким образом, предпринятое в 2009–2010 гг. реформирование миграционного законодательства, которое можно считать ответом на вызовы глобального экономического кризиса, пока выглядит плохо связанными между собой и неоднозначными по своим последствиям мерами. Однако в целом эти реформы отражают движение в сторону миграционной политики, формирующей желательные для России миграционные потоки. Для того чтобы предпринятые этими законодательными актами шаги действительно стали основой формирования новой модели российской миграционной политики, они должны: 1) быть взаимосвязанными и подчиненными единой государственной цели; 2) последовательно реализовываться в правоприменительной практике; 3) быть разъяснены населению и пользоваться если не поддержкой, то пониманием в обществе.

Примечания:

1. The Impact of the Global Crisis on Migration. The IOM Policy Brief. Memorandum № 1. 2009. January 12.

2. Migration in an Interconnected World: New Directions for Action. Report of the Global Commission on International Migration. 2005.

3. Доклад Генерального секретаря ООН Пан Ги Муна на 60-й сессии Генеральной Ассамблеи «Международная миграция и развитие» 6 июня 2006 г.

4. URL: http://www.gfmd.org

5. Trends in International Migrant Stock: The 2008 Revision, UN database, POP/DB/MIG/Stock/Rev. 2008. New York: United Nations Department of Economic and Social Affairs, Population Division, 2009.

6. Международная организация труда определяет совокупную численность мировой рабочей силы как численность мирового населения в возрасте старше 15 лет, которое имеет работу или не имеет работу, но находится в ее поиске. A Rights Based Approach to Labour Migration. Geneva: International Labour Organization. 2010.

7. World Migration Report 2008: Managing Labor Mobility in the Evolving Global Economy. Geneva, Switzerland: International Organization for Migration, 2008.

8. World Bank. Migration and Remittances Factbook. 2008.

9. Migration and Development. World Bank. Brief 12, 23 April 2010.

10. M.Fix, D.G.Papademimetriou, J.Batalova, A.Terrazas, S.Yi-Ying Lin, and M.Mittelstadt, 2009. Migration and the Global Recession. Migration Policy Institute and BBC World Service. September 2009; Global Employment Trends Update. Geneva: International Labor Organization, 2009.

11. Martin P. The Recession and Migration Alternative Scenarios. A Virtual Symposium, Migration and the Global Financial Crisis, organized by Stephen Castles and Mark Miller, February 2009. URL: http://www.age-of-migration.com/na/financialcrisis/updates/1c.pdf

12. MPI. The Global Remittances Guide. 2010: URL: http://www.migrationinformation.org/DataHub/remittances.cfm

13. M. Fix, D.G. Papademimetriou, J. Batalova, A. Terrazas, S. Yi-Ying Lin, and M. Mittelstadt. Migration and the Global Recession. Migration Policy Institute and BBC World Service. 2009. September.

14. Martin P. The Recession and Migration Alternative Scenarios, URL: http://www.age-of-migration.com/na/financialcrisis/updates/1c.pdf; A Virtual Symposium, Migration and the Global Financial Crisis, organized by Stephen Castles and Mark Miller, February 2009.

15. Koser K. The Impact of the Global Financial Crisis on International Migration // The Whitehead Journal of Diplomacy and International Relations. 2010. Vol. XI. № 1.

16. International Migration and Development. Report of the Secretary-General of the United Nations. A/65/203. 2010. 2 August.

17. Awad I. The Global Economic Crisis and Migrant Workers: Impact and Response. Geneva: International Labor Organization. 2009.

18. World Migration Report 2008: Managing Labor Mobility in the Evolving Global Economy. Geneva, Switzerland: International Organization for Migration, 2008.

19. Gow D. European commission rules out change to law on free movement of workers. Contested EU legislation lies at heart of wave of strikes against foreign employees across continent // The Guardian (U.K.). 2009. February 2.

20. Sinico S. and Kuebler M. Chancellor Merkel says German multiculturalism has ‘utterly failed’ // Deutsche Welle. 2010. 17 October. URL: http://www.dw-world.de/dw/article/0,,6118859,00.html

21. Чудиновских О.С. К вопросу о возможном влиянии кризиса на международную миграцию в России. 2009. URL: http://demoscope.ru/weekly/2009/0363/analit04.php. Следует отметить, что в США отмечалась противоположная тенденция – заметное сокращение попыток нелегального пересечения границы в течение 2009 г., что объясняют ухудшением ситуации на рынке труда в стране, что сделало ее менее привлекательной для потенциальных мигрантов, а также усилением пограничного контроля и прочих противодействующих нелегальной миграции мер (M. Fix, D.G. Papademimetriou, J. Batalova, A. Terrazas, S. Yi-Ying Lin, and M. Mittelstadt. Migration and the Global Recession. Migration Policy Institute and BBC World Service. 2009. September. Р. 19–20).

22. Мониторинг легальной (законной) внешней трудовой миграции за 2006–2007 гг. ФМС России. М., 2008.

23. World Development Indicators Database. World Bank, September 2008.

24. Сухова Ю. 2007. Денежные переводы мигрантов – хороший вклад в развитие экономики. URL: http://www.finam.ru/analysis/forecasts006BF/default.asp

25. Виллем ван Эген. Варианты политики в сфере управления миграцией. Всемирный банк. Регион Вос-точной Европы и Центральной Азии. URL: http://gdln-migration.googlegroups.com/

26. Максакова Л.П. Миграция и рынок труда в Узбекистане // Миграция и рынок труда в странах Средней Азии / Под ред. Л.П. Максаковой. Москва–Ташкент, 2002. С. 10–26.

27. Тюрюканова Е.В. Денежные переводы мигрантов: беда или благо? URL: http://www.polit.ru/research/2005/11/30/ demoscope223_print.html

28. Подробнее см.: Ивахнюк И.В. Евразийская миграционная система: теория и политика. М.: МГУ, МАКС Пресс, 2008.

29. Ждакаев И. Операция «Лишние руки» // Коммерсант-Деньги. 2008. 15 декабря.

30. Подробнее о позициях и инициативах российской законодательной, исполнительной власти, профсоюзов, бизнеса и аналитиков в условиях глобального экономического кризиса см.: Ивахнюк И.В. Влияние экономического кризиса на миграционные тенденции и миграционную политику в Российской Федерации и регионе Восточной Европы и Центральной Азии. Международная организация по миграции. Бюро МОМ в Москве. 2009. С. 48–62.

31. Ромодановский К.О. Дорогу в будущее мостить делами. 2008. URL: http://www.fms.gov.ru/press/publications/news_detail.php?ID=26698

32. Ромодановский К. о привлечении гастарбайтеров в новых экономических условиях: URL: http://ialm.ru/pages/111/id229.html

33. Поставнин В.А. Обман простых решений // Миграция XXI век. 2009. № 3–4.

34. Зайончковская Ж., Мкртчян Н., Тюрюканова Е. Россия перед вызовами иммиграции // Зайончковская Ж.А., Витковская Г.С. (ред.) Постсоветские трансформации: отражение в миграциях. Центр миграционных исследований, Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН, М.: ИТ «АдамантЪ», 2009.

35. Приказ ФМС России от 26 февраля 2009 г. «О некоторых вопросах выдачи разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы». Текст приказа см. на URL: http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=86774

36. Поставнин В.А. Цунами невозможно приказать «Стой!» // Новая газета. 2009. № 102. 16 сентября. URL: http://www.novayagazeta.ru/society/43573.html

37. Воронина Н.А. Миграционное законодательство России: состояние, проблемы, перспективы. Институт государства и права РАН. М.: Издательство Спутник, 2010. С. 186.

38. URL: http://www.oprf.ru/newsblock/news/2325/chamber_news?returnto=0&n=1

39. Федеральный закон № 86 от 19 мая 2010 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ».

40. Соболевская А.А., Попов А.К. Постиндустриальная революция в сфере труда. М.: ИМЭМО РАН, 2009; Liebig T. A new phenomenon: the international competition for highly-skilled migrants and its consequences for Germany. Bern: Haupt, 2005.

41. Chaloff J. and Lemaitre G. Managing Highly-Skilled Labour Migration: a Comparative Analysis of Migration Policies and Challenges in OECD countries // OECD Social, Employment and Migration Working Papers. Paris, 2009; The Global Competition for Talent: Mobility of the Highly Skilled. OECD. Paris. September 2008.

42. Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г.

43. Выступление заместителя министра экономического развития РФ А.Ю. Левицкой «О привлечении высококвалифицированных специалистов, необходимых для модернизации российской экономики» на расширенном заседании коллегии Федеральной миграционной службы 29 января 2010 г. (Итоги деятельности Федеральной миграционной службы России в 2009 г. Сборник материалов расширенного заседания коллегии Федеральной миграционной службы России 29 января 2010 г. М.: ФМС, 2010. С. 44).

44. Миграция XXI век. 2009. № 5–6. С. 12.

45. Общественное мнение–2008. Ежегодник. Аналитический Центр Юрия Левады (Левада-Центр). М. С. 124.

46. Общественное мнение–2011. Ежегодник. Аналитический Центр Юрия Левады (Левада-Центр). М. С. 132–133.