Международные институты в современной мировой политике

Особенностью современной мировой системы стал рост количества и разнообразия негосударственных акторов. Их задачами становится не только урегулирование международных кризисных ситуаций, но и поиск коллективных ответов на решение проблем мирового развития.

Глобальные проблемы, решение которых фактически лежит в основе работы международных институтов, создают не только новые стимулы к многостороннему сотрудничеству, но и новые противоречия между государствами-членами.

Для одних государств участие в подобных организационных структурах способно увеличить их международный авторитет, влияние и даже выживаемость, а для других — возможность использовать различные инструменты мягкого и жесткого воздействия в борьбе за региональное и глобальное лидерство.

Особенностью современной мировой системы в контексте экономической и политической глобализации стал рост количества и разнообразия негосударственных акторов, в ряду которых международные (многосторонние) институты занимают особое место и выполняют не только информационно-коммуникативные, но и регулятивные функции. При этом речь идет не только о международных межправительственных (например, ООН) и неправительственных (Международный комитет Красного Креста) организациях, но и о тех структурах, которые считаются международными организациями sui generis. Это неформальные форумы глобального управления («Группа семи», «Группа двадцати») и другие квазиорганизации (межпарламентские институты, межгосударственные объединения типа БРИКС), межправительственные и неправительственные международные конференции, региональные интеграционные объединения (Европейский союз, АСЕАН, субрегиональные интеграционные группировки в различных регионах мира) и такие качественно новые интеграционные форматы, как мегарегиональные соглашения (Всеобъемлющее региональное экономическое партнерство, Всеобъемлющее и прогрессивное соглашение о Транстихоокеанском партнерстве).

Андрей Кортунов:
ООН намного больше, чем ее Совет Безопасности

Государствоцентричные методологические подходы к анализу международных отношений, к примеру политический реализм и неореализм, считают международные институты вторичными по отношению к государствам как главным субъектам международной жизни и не уделяют необходимого внимания функционированию, автономии, легитимации и эффективности данных институтов. Однако несомненные научные достижения организационной теории, конструктивизма, в частности социологического институционализма [1], и особенно пространственного подхода [2], позволили по-новому взглянуть на разнопорядковые международные институты как социальные организмы, организационные поля и транснациональные политические пространства коммуникации и взаимодействия, исследуя вопросы управления организациями и их взаимодействия как между собой, так и с международной средой, их институциональную структуру, имидж, культуру, идентичность и факторы трансформации.

В последние полтора десятилетия распространение получили и так называемые менеджерские концепции международных организаций, согласно которым они определяются как институты сотрудничества между государствами, вносящие вклад в решение общих задач и обеспечивающие лучшее устройство мира. Распространилась также «концепция агоры» — публичного пространства, где обсуждаются и могут быть решены проблемы международной значимости. [3]

Конструктивистский и пространственный аспекты анализа международных институтов становятся еще более оправданным в контексте формирующейся системы глобального управления. [4] Под ним понимается решение глобальных проблем (в терминологии стратегических документов Российской Федерации — больших вызовов), управление глобальными рисками, связанными с угрозами природе, здоровью человека, продовольственной безопасности, устойчивому развитию и сбалансированности глобальной финансовой системы, достижение общих целей согласованными усилиями государств и других организационных структур, включая международные институты.

В традиционном представлении легитимность международных институтов невозможна без согласия государств-членов с их действиями. Новые подходы подразумевают, что международные неправительственные институты по своей природе относительно независимы в административном и функциональном плане. Те из них, которые учреждены государствами, по мере становления обретают автономию, развивая, как в случае ЕС, наднациональный компонент в модели своего экономического и политического управления, а, следовательно, и субъектность в мировой политике. Это подтверждает выводы многих исследователей о нынешнем кризисе государства как социального института и субъекта международных отношений.

Согласно емкому определению, предложенному российским экономистом и специалистом по европейской интеграции О.В. Буториной, «региональная интеграция представляет собой модель сознательного и активного участия группы стран в процессах стратификации мира, обусловленных глобализацией». Ее главная цель — создание максимально успешной страты, то есть укрепление позиций объединения в наиболее важных для данного этапа глобализации сферах, а задача каждой отдельно взятой страны — обеспечить себе наиболее благоприятную стратегическую перспективу. То есть интеграция позволяет максимально использовать преимущества глобализации, одновременно ограничивая ее негативное воздействие, будучи направленной на решение проблем регионального развития.

В свою очередь, задачами международных организаций, международных конференций и закрытых привилегированных клубов становится не только урегулирование международных кризисных ситуаций, но и формулирование глобальных вызовов и поиск коллективных ответов на решение глобальных проблем и проблем мирового развития. Такие проблемы непосредственно затрагивают большинство стран и народов и потенцируются самими процессами глобализации — ростом экономической и политической взаимозависимости, системным характером их воздействия на региональные и страновые процессы. Эти вызовы, среди которых пандемии, эпидемии и опасные заболевания, природные и техногенные катастрофы, деградация окружающей среды и изменение климата, неконтролируемый рост населения и миграции, продовольственная проблема, распространение оружия массового уничтожения и риск его несанкционированного применения, международный терроризм и религиозно-идеологический экстремизм, транснациональные преступность и коррупция, а также дефицит водных, энергетических и иных природных ресурсов, требуют максимально возможного международного сотрудничества. Вместе с тем очевидна невозможность четкого разведения глобальных и региональных проблем.

По мере становления и развития международные институты становятся сложными коллективными субъектами, осознавая себя целостными структурами и одновременно представляя себя миру таковыми, способными разрабатывать и реализовывать долгосрочные стратегии поведения. Роль государств в отношении таких негосударственных акторов неоднозначна. С одной стороны, сохраняется желание контролировать их деятельность и необходимые для этого ресурсы. С другой — участие в подобных организационных структурах способно увеличить международный авторитет, влияние и даже выживаемость одних государств и возможность использовать различные инструменты мягкого или жесткого воздействия других — тех, которые претендуют на региональное и глобальное лидерство.

Ирина Дежина:
Деятельность международных организаций в контексте научной дипломатии

В первом случае примером может служить наднациональный компонент в европейском интеграционном проекте. Инициатива Франции по созданию Экономического и валютного союза может рассматриваться исходя из сложной внутренней ситуации в 1980-е гг. в сочетании со спецификой положения страны в глобальной экономике и мировой политике. В свою очередь, приверженность Испании европейскому строительству (страну в связи с этим часто называют не просто еврооптимистом, а евроэнтузиастом) во многом объясняется сложностью отношений центра и регионов в чрезвычайно децентрализованном испанском «государстве автономий», где сильны традиции партикуляризма и сепаратизма.

Второй случай ярко демонстрирует политика Соединенных Штатов в условиях трансформаций миропорядка после окончания холодной войны. Постепенное и неуклонное, но все же относительное ослабление супердержавы, которое часто измеряют динамикой доли страны в мировом ВВП, одновременно не приводит к потере США лидерской роли в мировой экономике, финансах, торговле, науке, технологиях. Тот факт, что эта роль сохранится на достаточно длительную перспективу, превращает США как в источник серьезных стрессов на международной арене в контексте ориентации американской внешней политики на однополярность, так и в потенциального агента кооперативного взаимодействия с другими участниками международной жизни. [5] Это можно наблюдать, с одной стороны, на примере возвращения демократической администрации Джо Байдена в Парижское соглашение по климату и во Всемирную организацию здравоохранения, которые покинул его предшественник-республиканец Д. Трамп. С другой стороны, эти же тенденции проявляются при рассмотрении причин, тормозящих давно назревшую реформу ВТО как регулятора мировой торговли.

Следуя в русле идей Макса Вебера о новом типе легитимной власти — рационально-легальном, присущем современному государству и бюрократии (в отличие от традиционной власти и власти харизматической), и о бюрократии как об организационном феномене [6], можно говорить о ключевой роли бюрократии в международных институтах, которая во многом определяет их форму, содержание деятельности и организационное поведение. Бюрократия также создает и распространяет символы, смыслы, нормы и правила и даже формулирует новые интересы для государств.

При этом бюрократия — не единственный агент в создании новых идей и нового социального знания многосторонних организаций. В зависимости от типа и тематической сферы деятельности объединений они активно взаимодействуют с национальными правительствами и отраслевыми министерствами и ведомствами, транснациональными корпорациями и другими бизнес-структурами, политическими партиями и движениями, различными группами интересов, организациями гражданского общества и экспертным сообществом, способствуя тем самым формированию транснациональных элит и глобального общества. Такие широко известные и прочно вошедшие в современный политический лексикон понятия, как «развитие» («устойчивое» и «ответственное»), «беженец», «экологический мигрант» и многие другие, возникли и утвердились именно в среде международных институтов. В свою очередь, защищаемые ими универсальные ценности содействуют пониманию национальными правительствами задач защиты прав человека или борьбы с изменением климата, национальных интересов и приоритетов государственной политики. Роль международных институтов в формировании глобальной повестки исключительно велика, а значит, они в силах оказывать влияние и на содержание властного, общественно-политического и научного дискурса в различных странах и регионах мира.

Отдельно следует упомянуть международные рейтинговые исследования, результаты которых регулярно публикуют некоторые многосторонние институты. К наиболее авторитетным из них относятся Индекс человеческого развития, издаваемый ежегодно Программой развития ООН, и Индекс глобальной конкурентоспособности, разрабатываемый экспертами Всемирного экономического форума. Хотя подобные рейтинги критикуют за политизированность, недостаточную объективность и западноцентризм, они являются важным инструментом влияния международных институтов на общественное мнение, использующее их экспертное сообщество и лиц, принимающих политические решения на различных уровнях управления.

Тенденцией в развитии организационной структуры многосторонних институтов стало появление новых измерений или компонентов деятельности, обусловленное вниманием к таким целевым аудиториям, как экспертное сообщество, женщины, молодежь, малый и средний бизнес, гражданское общество. Проблему дефицита демократической легитимности вынужден решать не только Европейский союз как элитистский проект, но и другие многосторонние организации, выполняющие регуляторные функции, привлекая к своей работе представителей или делегации национальных парламентов государств-участников. [7]

Андрей Кортунов:
Перестройка международной системы. Дубль четвёртый

Такие международные институты глобального регулирования, как Всемирная торговая организация, Международный валютный фонд (МВФ), Всемирный банк (ВБ), «Группа семи» и «Группа двадцати», создали парламентские сети (парламентская сеть МВФ и ВБ, существующая с 2000 г., открыта для индивидуального участия депутатов национальных парламентов), саммиты спикеров национальных парламентов и другие формы межпарламентской кооперации. В частности, по инициативе Межпарламентского союза и Европейского парламента в 2002 г. была организована Парламентская конференция ВТО. Она собирается ежегодно, хотя функционирует вне формальной структуры организации и пока не приобрела статус и полномочия парламентской ассамблеи.

В рамках взаимодействия такого рода организуются неформальные обсуждения, сопровождающие принятие обязывающих международных решений вне государственных рамок. С их помощью образуются арены уже более формализованного общения, подготавливающего принятие глобальных решений по вопросам мирового значения, обязательность которых для исполнения не предполагается. [8]

Сегодня, с одной стороны, существует тренд на полицентричность, а с другой — четко наметились контуры новой биполярности США и КНР. Тенденции трансформации современного миропорядка ведут к перестройке международной системы, влияют на динамику глобального управления и деятельность международных институтов. Некоторые из них (ООН, ВТО) поставили перед собой задачи реформирования, а другие («Группа двадцати») — расширяют институциональный формат и тематические сферы деятельности. [9]

Глобальные проблемы, решение которых фактически лежит в основе работы международных институтов, создают не только новые стимулы к многостороннему сотрудничеству, но и новые противоречия между государствами, обостряя международную конкуренцию и провоцируя разногласия в вопросах мирового развития и глобального управления. Нельзя отрицать как тренд деглобализации, наметившийся со времен глобального финансово-экономического кризиса и укрепившийся в ходе пандемии COVID-19, так и крен в сторону национальных озабоченностей и императивов внешней политики. Вместе с тем налицо и позитивные сигналы международному сообществу. Один из них — подписание США и КНР, двух крупных источников выбросов парниковых газов в мире, декларации о сотрудничестве в борьбе с изменением климата на климатической конференции в Глазго в ноябре 2021 г.

1. Прохоренко И.Л. Организационная теория в анализе глобального управления. Вестник Московского университета. Серия 25. Международные отношения и мировая политика, 2014, № 3. С. 150-173.

21.Транснациональные политические пространства: явление и практика. Отв. ред. М.С. Стрежнева. М.: Весь Мир, 2011. 371 с.

Прохоренко И.Л. Пространственный подход в исследовании международных отношений. М.: ИМЭМО РАН, 2015. 111 с.

3.Klabbers J. 2005. Two Concepts of International Organization. International Organizations Law Review, Vol. 2, No. 2. Pp. 277–293; Кутейников А.Е. Новое в исследовании международных организаций. Международные процессы, № 6, 2008. С. 60–69.

4.См. подробнее о феномене и практиках глобального управления: Глобальное управление: возможности и риски. Отв. Ред.: В.Г. Барановский, Н.И. Иванова. М.: ИМЭМО РАН, 2015. 314 с.

5.Baranovsky V. A New International Order: Overcoming or Transforming the Existing One. Social Sciences. A Quarterly Journal of the Russian Academy of Sciences, 2019, Vol. 50, Iss. 2. Pp. 38–53.

6.Weber M. Max Weber: Essays in Sociology. New York: Oxford University Press, 1946; Weber M. The Theory of Social and Economic Organization. Glencoe, IL: Free Press, 1947.

7.Nye J. Globalization’s Democratic Deficit: How to Make International Institutions More Accountable. Foreign Affairs, 2001, Vol. 80, No. 4. Pp. 2–6.

Межпарламентские институты в мировой политике / под ред. И.Л. Прохоренко (отв. ред.), В.Г. Варнавского, М.В. Стрежневой, Е.М. Харитоновой. М.: Весь мир, 2020. 351 с.

8.Стрежнева М.В. Парламентские сети в транснациональном экономическом управлении. Вестник Пермского университета. Серия: Политология, 2018, № 2. С. 5–20.

9.К примеру, «Группа двадцати» перестала быть исключительно привилегированным клубом председателей правительств, министров финансов и глав центральных банков для обсуждения вопросов финансовой политики.