Между гневом и торгом: реакция США на возвращение Сирии в арабский мир

Постепенное движение стран Ближнего Востока в сторону нормализации отношений с Сирийской Арабской Республикой стало серьезным дипломатическим вызовом для администрации Джо Байдена. Подобные действия со стороны, казалось бы, американских союзников подрывали многолетние усилия США по изоляции правительства Башара Асада, направленные если не на смену режима в Дамаске, то как минимум на изменение его внутри- и внешнеполитического курса.

Если говорить языком знаменитой психологической теории Кюблер-Росс, американские стейкхолдеры находятся на разных стадиях «принятия» данного процесса. В Белом доме и Госдепартаменте уже перешли на стадию торга, усердно пытаясь за счет арабских монархий добиться каких-то послаблений от правительства Асада, чтобы потом выдать их за успехи США. В то же время конгрессмены и сенаторы с 2017–2018 гг. застряли на стадии гнева, беспрестанно угрожая президенту Асаду, его союзникам и всем, кто стремится возобновить с ним отношения, всевозможными дипломатическими и экономическими карами.

Подобное противостояние несет для России двоякие последствия. С одной стороны, разница в подходах президента и Конгресса не способствует проведению консолидированной сирийской политики, что играет Москве только на руку. С другой стороны, учитывая устойчивую двухпартийную поддержку всех антисирийских инициатив в Конгрессе, а также примерно околонулевую возможность отмены уже принятых законопроектов, потенциальное принятие аннонсированного Assad Regime Anti-Normalization Act серьезно усугубит и без того немалые проблемы с послевоенной реконструкцией Сирии.

В случае принятия данного законопроекта от государственного секретаря США потребуется ежегодно предоставлять Конгрессу пятилетнюю стратегию по борьбе с нормализацией отношений других государств с правительством САР. Любому федеральному департаменту или агентству запрещается способствовать нормализации отношений с «любым правительством Сирии, возглавляемым Башаром Асадом». Планируется также модернизировать Закон Цезаря, закрыв лазейки в его первоначальном тексте, а также серьезно расширив практику применения санкций в соответствии с нормами данного закона. Наконец, уточняется применимость текущих санкций к сирийских авиакомпаниям и сделкам с энергоносителями.

Последнее уточнение особенно важно в контексте эпизода с Арабским газопроводом, корни которого уходят в август 2021 г. Тогда планировалось, что Египет обеспечит поставки газа в страдающий от энергетического кризиса Ливан через территории Иордании и Сирии, причем Сирия должна была получить плату за использование своей территории натурой в виде поставок того же самого газа. Конгрессмены не желали, чтобы правительство в Дамаске получило хоть какую-то выгоду от «газовой сделки». В этих условиях Египет до сих пор тянет с поставками газа, запрашивая у Вашингтона подтверждение, что не подвергнется за это санкциям.

Американское руководство, таким образом, оказалось в сложной ситуации. С одной стороны, США стремились не допустить полного разрушения ливанской экономики, что привело бы к дальнейшему усилению в стране Ирана и Хезболлы. С другой стороны, поставки газа фактически приводили к тому, что Белый дом наступал на горло собственной песне об изоляции Дамаска, к тому же вступая по этому вопросу в противоречия с Конгрессом. И если Assad Regime Anti-Normalization Act, который 16 мая 2023 г. был одобрен профильным комитетом Палаты представителей, в конечном итоге будет принят, о «газовой сделке» можно будет забыть.

В то же время следует помнить о двух важных обстоятельствах. Во-первых, даже устойчивая двухпартийная поддержка законопроекта не означает его автоматического принятия в дальнейшем. Во-вторых, в механизм принятия законопроектов часто могут вмешиваться различные американские внутриполитические перипетии. Однако даже в случае отзыва Assad Regime Anti-Normalization Act его отдельные элементы могут быть впоследствии включены в более крупное «проходное» законодательство. Но не факт, что это будут самые радикальные его положения: в конце концов, торг между законодательной и исполнительной ветвями власти еще никто не отменял.

Постепенное движение стран Ближнего Востока в сторону нормализации отношений с Сирийской Арабской Республикой стало серьезным дипломатическим вызовом для администрации Джо Байдена. Подобные действия со стороны, казалось бы, американских союзников подрывали многолетние усилия США по изоляции правительства Башара Асада, направленные если не на смену режима в Дамаске, то как минимум на изменение его внутри- и внешнеполитического курса. Однако в Абу-Даби, Эр-Рияде и Аммане больше не рассматривали подобный подход как нечто незыблемое, а главное — необходимое.

Как важно быть серьезным

Александр Аксененок:
Сирийский конфликт: 12 лет спустя

Строго говоря, постепенное восстановление связей между Сирией и странами региона началось задолго до прихода Байдена в Белый дом. Данный процесс активизировался в 2018–2020 гг., когда администрация Дональда Трампа, по словам бывшего посла США в Сирии Роберта Форда, «все чаще просто умывала руки в отношении Сирии». Тогда в той или иной степени контакты с Сирией стали налаживать Саудовская Аравия, ОАЭ, Турция, Ирак, Иордания, Бахрейн, Кувейт, Оман, Марокко, Тунис и Судан. Некоторые из них, например, ОАЭ, Оман и Бахрейн, возобновили работу своих посольств в Дамаске, тогда как другие ограничились неформальными контактами по линии спецслужб, военных или дипломатических ведомств, а также демонстрацией готовности поддержать возвращение Сирии в Лигу арабских государств (ЛАГ).

Страны руководствовались каждая своими мотивами. Иордания и Турция в первую очередь жаждали вернуть обратно сотни тысяч сирийских беженцев, тяжким грузом висящих на их экономике. Монархии Персидского залива стремились противодействовать иранскому влиянию, а также продемонстрировать определенную независимость от США. Остальные же страны региона действовали из общего чувства арабской солидарности, а кроме того, были не против возобновить экономические связи. Но что более важно, в большинстве столиц региона не видели смысла в дальнейшей изоляции правительства Асада, поскольку десятилетие подобной политики не привело к сколько-нибудь значимым результатам. Наконец, нужно отметить, что все это было бы невозможно без одного важного обстоятельства — широко распространенного ощущения того, что Соединенные Штаты «больше не относятся серьезно к Сирии», что придало региональным игрокам определенную свободу маневра.

«Нечастые предупреждения»

Когда Джо Байден вступил в должность президента США, от него, помимо всего прочего, ожидали и исправления «самой большой внешнеполитической ошибки Обамы» — недостаточно активного вовлечения в гражданскую войну в Сирии. Однако на практике новая американская администрация, в которой было полно ветеранов времен Обамы, включая самого 46-го президента США, а также его госсекретаря и советника по национальной безопасности, не спешила проводить «работу над ошибками» и каким-либо образом серьезно видоизменять политику Вашингтона на сирийском направлении.

Таким же образом Байден и его команда отнеслись к продолжающемуся процессу арабо-сирийского сближения. Несмотря на то, что формально Соединенные Штаты заняли несколько более жесткую позицию по данному вопросу, по большому счету их реакция ограничивалась лишь общими заявлениями. Из раза в раз представители Госдепартамента повторяли одни и те же формулировки про то, что США «не поддерживают нормализацию отношений с режимом Асада», время для которой якобы «еще не настало». В мае 2021 г. спикер Госдепартамента Нед Прайс, отвечая на вопрос по поводу сирийско-саудовских контактов, и вовсе заявил, что Эр-Рияд вправе «делать то, что, по его мнению, отвечает интересам национальной безопасности». Правда, он сразу же оговорился, добавив, что, по мнению США, в интересах Саудовской Аравии «не вступать в контакт с Асадом».

Еще один любопытный момент — 15 марта 2022 г., в день 11-летней годовщины начала массовых протестов в Сирии, Нед Прайс заявил, что США «не нормализуют отношения с Асадом до тех пор, пока и, если не будет достигнут необратимый прогресс в направлении политического решения конфликта». Этот факт был сразу же подмечен журналистами, которые указали на то, что до сих пор США придерживались позиции, что дни Асада сочтены; теперь же де-факто озвучивались условия для возможной нормализации отношений. Затем та же самая формулировка была озвучена на майском брифинге, посвященном снятию американских санкций с Северо-Востока Сирии. Создавалось впечатление, будто Дамаску подавались некие сигналы о готовности Вашингтона пойти на определенные уступки.

Николай Сурков:
Арабское решение для сирийского кризиса упирается в санкции США

Наконец, большую роль в создании атмосферы «разрядки» между Сирией и арабским миром сыграла так называемая «дипломатия землетрясения», порожденная событиями на юго-востоке Турции и севере Сирии в начале февраля 2023 г. Тогда, казалось, весь арабский мир объединился, чтобы помочь своим собратьям в преодолении последствий разрушительного катаклизма, унесшего жизни более 8000 сирийцев. Однако неудивительно, что кроме гуманитарных целей арабские страны (в первую очередь монархии Персидского залива) преследовали и свои сугубо политические цели. Возможно, этим отчасти можно объяснить и скорость, с которой США выпустили генеральную лицензию 23, которая на полгода разрешала все операции, связанные с ликвидацией последствий землетрясения в Сирии: в Вашингтоне не стремились без необходимости портить отношения со своими арабскими союзниками.

Таким образом, американская реакция на нормализацию отношений между Сирией и арабским миром сводилась в основном к «нечастым предупреждениям». В отсутствии какого-либо чувствительного наказания за то, что еще несколько лет назад казалось невозможным, постепенно расширялись рамки своеобразного «окна Овертона», способствуя все более решительным шагам в рамках арабо-сирийской «разрядки».

Бойтесь данайцев?..

Безусловно, кульминацией данного процесса стало решение о возвращении Сирии в Лигу арабских государств, принятое на совещании в Каире 7 мая 2023 г. и закрепленное участием президента Сирии Башара Асада в 38-м Саммите ЛАГ, состоявшемся в саудовской Джедде 19 мая 2023 г.

Общая негативная реакция США на подобное развитие событий была предсказуема. В то же время некоторой неожиданностью стала тональность заявлений американских представителей, которая ничуть не изменилась. Так, пресс-секретарь Белого дома Карин Жан-Пьер заявила, что, несмотря на все это, США не собираются нормализовать отношения с правительством Асада и тем более снимать наложенные на Сирию санкции. Вместе с тем она сослалась на слова генерального секретаря ЛАГ Ахмеда Абуль Гейта, который отметил, что принятое Организацией решение не означает, что сирийский конфликт разрешен или что все страны-члены нормализовали свои отношения с Сирией. В схожем ключе высказался и заместитель пресс-секретаря Госдепартамента Ведант Пател, заявив, что США по-прежнему не считают, что Сирия заслуживает возвращения в ЛАГ, и что они постарались донести эту точку зрения до всех своих арабских партнеров.

Вместе с тем любопытно отметить, что и Карин Жан-Пьер, и Ведант Пател выразили надежду на то, что арабские партнеры США используют прямое взаимодействие с Дамаском для того, чтобы добиться прогресса по наиболее значимым для США и региона направлениям. Среди таковых были обозначены политическое урегулирование сирийского конфликта, расширение гуманитарного доступа, создание условий для безопасного возвращения беженцев, борьба с ИГ* и наркоторговлей, освобождение всех незаконно задержанных сирийцев, а также уменьшение иранского влияния в стране. Схожие идеи почти за полтора месяца до этого, в конце марта 2023 г., высказывала и заместитель госсекретаря по делам Ближнего Востока Барбара Лиф. По ее словам, на каждой встрече с арабскими партнерами США она пыталась донести до них идею того, что «если уж вы сближаетесь с Асадом, то убедитесь, что вы что-то получите от него взамен». Все это, а также слова главы МИД Иордании о координации всех действий арабских стран в рамках данной инициативы с Соединенными Штатами, наводит на мысль о том, что арабо-сирийское сближение как минимум не стало для Вашингтона неожиданностью, а как максимум — было продуманным и запланированным, хотя и рискованным шагом.

Конгресс наносит ответный удар

Александр Аксенёнок:
Фактор США на Ближнем Востоке в новых условиях

В то же время 11 мая 2023 г. в Конгрессе был представлен двухпартийный законопроект Assad Regime Anti-Normalization Act, направленный на противодействие попыткам других стран по нормализации отношений с текущим правительством Сирии. Данный билль стал логичным продолжением открытого письма президенту Байдену за авторством глав внешнеполитических комитетов в Сенате и Палате представителей США, датированного январем 2022 г. В нем конгрессмены Грегори Микс и Майкл Маккол, а также сенаторы Джеймс Риш и Боб Менендез выражали беспокойство тем, что ряд партнеров США среди арабских стран «усиливает формальные и неформальные связи» с Дамаском, утверждали, что администрация должна «задуматься о последствиях для любой страны, которая решится на реабилитацию режима Асада», а также призывали «убедиться, что все страны понимают, что… возвращение Асада в Лигу арабских государств неприемлемо». Кроме того, они агитировали администрацию Байдена активнее использовать Закон Цезаря, что должно было «публично подчеркнуть позицию США касательно политической нормализации».

На что же направлен данный законопроект? В первую очередь в случае его принятия от государственного секретаря потребуется ежегодно предоставлять Конгрессу пятилетнюю стратегию по борьбе с нормализацией отношений других государств с правительством САР. Любому федеральному департаменту или агентству США запрещается способствовать нормализации отношений с «любым правительством Сирии, возглавляемым Башаром Асадом». Планируется также модернизировать Закон Цезаря, закрыв лазейки в его первоначальном тексте, а также серьезно расширив практику применения санкций в соответствии с нормами данного закона. Так, предлагается наложить ограничения на членов Народного совета (парламента) Сирии, их ближайших родственников и высокопоставленных членов правящей сирийской партии «Баас». Планируется провести соответствующее расследование относительно возможности применения санкций в отношении первой леди САР Асмы Асад и ее Сирийского фонда развития. Наконец, уточняется применимость текущих санкций к сирийских авиакомпаниям и сделкам с энергоносителями.

Последнее уточнение особенно важно в контексте эпизода с Арабским газопроводом, корни которого уходят в август 2021 г. Тогда планировалось, что Египет обеспечит поставки газа в страдающий от энергетического кризиса Ливан через территории Иордании и Сирии, причем Сирия должна была получить плату за использование своей территории натурой в виде поставок того же самого газа. Ситуация осложнялась тем, что против энергетического сектора Сирии в соответствии с Законом Цезаря уже были введены санкции, однако посол США в Ливане Дороти Ши обещала, что их можно будет ослабить. Несмотря на данное обещание, вскоре в США возникло внутреннее препятствие в виде Конгресса, в котором сложилась сильная двухпартийная оппозиция любой схеме трубопровода, которая нарушила бы санкции по Закону Цезаря. Конгрессмены не желали, чтобы правительство в Дамаске получило хоть какую-то выгоду от «газовой сделки». В этих условиях Египет до сих пор тянет с поставками газа, запрашивая у Вашингтона подтверждение, что не подвергнется за это санкциям.

Американское руководство, таким образом, оказалось в сложной ситуации. С одной стороны, США стремились не допустить полного разрушения ливанской экономики, что привело бы к дальнейшему усилению в стране Ирана и Хезболлы. С другой стороны, поставки газа фактически приводили к тому, что Белый дом наступал на горло собственной песне об изоляции Дамаска, к тому же вступая по этому вопросу в противоречия с Конгрессом. И если Assad Regime Anti-Normalization Act, который 16 мая 2023 г. был одобрен профильным комитетом Палаты представителей, в конечном итоге будет принят, о «газовой сделке» можно будет забыть.

Dura lex

Наталья Беренкова:
Арабский газопровод в перипетиях ближневосточной политики

Исходя из этого, можно сделать вывод о двойственном отношении Соединенных Штатов к арабо-сирийской нормализации, что связано с серьезными противоречиями между исполнительной и законодательной ветвями власти. Если говорить языком знаменитой психологической теории Кюблер-Росс, стороны находятся на разных стадиях «принятия» данного процесса. В Белом доме и Госдепартаменте уже перешли на стадию торга, усердно пытаясь за счет арабских монархий добиться каких-то послаблений от правительства Асада, чтобы потом выдать их за успех возглавляемой США кампании «максимального давления». В то же время конгрессмены и сенаторы с 2017–2018 гг. застряли на стадии гнева, беспрестанно угрожая президенту Асаду, его союзникам и всем, кто стремится возобновить с ним отношения, всевозможными дипломатическими и экономическими карами.

Подобное противостояние несет для России двоякие последствия. С одной стороны, разница в подходах президента и Конгресса не способствует проведению консолидированной сирийской политики, что, принимая во внимание выявленные выше намерения Госдепартамента, играет Москве только на руку. С другой стороны, учитывая устойчивую двухпартийную поддержку всех антисирийских инициатив в Конгрессе, а также примерно околонулевую возможность отмены уже принятых законопроектов, потенциальное принятие Assad Regime Anti-Normalization Act серьезно усугубит и без того немалые проблемы с послевоенной реконструкцией Сирии.

В то же время следует помнить о двух важных обстоятельствах. Во-первых, даже устойчивая двухпартийная поддержка законопроекта не означает его автоматического принятия в дальнейшем. Во-вторых, в механизм принятия законопроектов часто могут вмешиваться различные американские внутриполитические перипетии. Ярчайшим примером реализации обоих этих обстоятельств является судьба Strengthening America’s Security in the Middle East Act 2019 г. Хотя он пользовался поддержкой со стороны и демократов, и республиканцев, его внесение пришлось на период шатдауна федерального правительства США зимой 2018–2019 гг. Тогда демократы в Сенате трижды блокировали рассмотрение данного билля, отказываясь сделать это до возобновления работы правительства. Однако когда после восстановления работы правительства голосование в Сенате состоялось и законопроект был принят с результатом 74 против 19, он благополучно «умер» в Палате представителей. Несмотря на это, «сирийская» часть данного билля, в качестве которой выступал вышеупомянутый Закон Цезаря, была в дальнейшем на 70% инкорпорирована в National Defense Authorization Act 2020 г. Исходя из этого, можно предположить, что даже в случае отзыва Assad Regime Anti-Normalization Act его отдельные элементы также могут быть впоследствии включены в более крупное «проходное» законодательство. Однако не факт, что это будут самые радикальные его положения: в конце концов, торг между законодательной и исполнительной ветвями власти еще никто не отменял.

* Организация признана террористической и запрещена в России.