Liberum veto и обезьяна с горохом

При всем своем многообразии, критика Совета Безопасности ООН укладывается в два основных пункта. Первый касается состава Совета, второй — процедур его работы. Нынешний состав постоянных членов Совбеза — «большая пятерка» — действительно вызывает много вопросов. Китай тут присутствует, а вот Индия — отсутствует. Есть Франция и Великобритания, но нет Германии или Евросоюза в целом. Никак не представлены ни Африка, ни Ближний Восток, ни Латинская Америка. Что же касается процедур, то главный объект нападок — право вето пяти постоянных членов, позволяющее любому участнику «большой пятерки» заблокировать все неугодные ему решения.

Нынешнее положение, сложившееся в Совете Безопасности ООН, нельзя считать нормальным. Трудно предположить, что это ненормальное положение может сохраняться бесконечно долго. Дело не только в том, что, фактически самоустраняясь от решения острейших региональных и глобальных кризисов, Совбез несет растущие репутационные издержки, а вместе с Совбезом издержки распространяются и на Объединённые Нации в целом. Более важно то, что хронический паралич Совбеза многократно усиливает и оправдывает соблазн действовать в обход СБ ООН, а подчас — и в обход современной системы международного права в целом. Сегодня действия в обход Совбеза еще воспринимаются как исключения, завтра они могут стать общим правилом. Сегодня они порицаются, завтра — будут считаться нормой.

Перефразируя начало «Анны Карениной» Толстого, можно отметить, что все эффективные структуры похожи друг на друга, а каждая неэффективная структура неэффективна по-своему. Проблемы с эффективностью Совета Безопасности ООН во многом уникальны, как уникален и сам этот орган. В последние годы только ленивый не упрекал Совбез в нерасторопности и безответственности, в политических склоках и бесплодных риторических упражнениях, в нежелании или неспособности договориться по острейшим кризисным ситуациям – от Сирии до Украины, от Палестины до Мьянмы.

При всем своем многообразии, критика Совета Безопасности укладывается в два основных пункта. Первый касается состава Совета, второй — процедур его работы. Нынешний состав постоянных членов Совбеза — «большая пятерка» — действительно вызывает много вопросов. Китай тут присутствует, а вот Индия — отсутствует. Есть Франция и Великобритания, но нет Германии или Евросоюза в целом. Никак не представлены ни Африка, ни Ближний Восток, ни Латинская Америка. Что же касается процедур, то главный объект нападок — право вето пяти постоянных членов, позволяющее любому участнику «большой пятерки» заблокировать все неугодные ему решения.

Андрей Кортунов:
День, когда не стало ООН

Понятно, что из двух проблем более занимательной выглядит первая, а более важной — вторая. Перспектива расширения Совета Безопасности обещает множество дипломатических интриг, закулисных переговоров, хитрых многоходовых комбинаций. Однако, как ни расширяй состав Совбеза, каких новых членов туда ни включай, при сохранении права вето и при явных расхождениях постоянных членов во взглядах на фундаментальные международные проблемы проку от этого будет мало. Скорее, наоборот: «демократизация» при сохранении старых процедур еще больше усложнит достижение договоренностей.

Стоит вспомнить, что постоянное злоупотребление аналогичным, пусть и куда более демократичным принципом liberum veto («свободное вето») в сейме Речи Посполитой в конце концов привело одно из могущественнейших государств средневековой Европы к необратимому упадку и последующему разделу. К сожалению, в последние годы право вето используется некоторыми членами Совбеза все более активно, и тон здесь задает именно Москва. Например, только за последние два года Российская Федерация прибегала к нему девять раз, когда Совбез рассматривал вопросы положения на Ближнем Востоке.

Борьба против права вето постоянных членов Совбеза ведется очень давно, но без особых шансов на успех. Прежде всего, это вопрос статуса — особенно для тех членов, позиции которых в мировой политике и экономике имеют тенденцию к снижению. Отнять у них особый статус — значит нанести сокрушительный удар по национальному самолюбию, низвести до уровня «обычных» стран и предать забвению их роль в создании Объединенных Наций. Справедливости ради напомним, что постоянные члены Совбеза пока остаются в числе главных доноров ООН — на них приходится более 42% общего бюджета Организации.

Но, помимо статуса, право вето — это также и вопрос практических национальных интересов. При всех различиях между собой, все участники «большой пятерки» крайне дорожат своим суверенитетом и очень не хотели бы, чтобы кто-то — в том числе и Объединенные Нации — в этот суверенитет вмешивались. Особенно непримиримые позиции в этом вопросе занимает «большая тройка» в лице России, Китая и Соединенных Штатов. А право вето дает практически абсолютные гарантии суверенитета для немногих избранных.

Иван Тимофеев:
Ненужный союзник? Россия и будущее антитеррористической коалиции

Что же делать? Собственно говоря, выбор у международного сообщества невелик. Можно договариваться либо «по-плохому», либо «по-хорошему». Договариваться «по-плохому» — значит начать процедуру радикального пересмотра Устава ООН, чтобы в пересмотренном уставе значительная часть полномочий Совбеза была передана Генеральной Ассамблее. Заодно можно и от вето избавиться. Такая процедура в самом Уставе в принципе предусмотрена: статья 109 допускает проведение в этих целях Генеральной конференции членов ООН при поддержке двух третей членов Генеральной Ассамблеи и любых девяти членов Совета Безопасности.

Это тот редкий случай, когда право вето постоянных членов Совбеза не действует. До настоящего времени такая процедура пересмотра Устава ООН ни разу не осуществлялась. И не случайно — в ней содержатся серьезные риски для Объединенных Наций в целом. Все понимают, что разобрать сложный механизм ООН «по винтикам», может быть, и удастся, а вот собрать его снова — едва ли.

Договариваться «по-хорошему» — значит, убедить постоянных членов Совбеза в необходимости взятия ими на себя «добровольных» ограничений в использовании права вето. Вот уже несколько лет в кулуарах Генассамблеи идет активная кампания Code of Conduct (Кодекс поведения), призванная оказать моральное давление на постоянных членов СБ ООН, чтобы они не блокировали хотя бы те резолюции, которые связаны с преступлениями против человечности и геноцидом. Любопытно, что инициатором кампании выступила Франция, сама являющаяся постоянным членом Совбеза. На данный момент к этой кампании присоединилось больше половины членов ООН. Однако Россия, США и Китай, проявляя в этом вопросе редкое единодушие, пока отказываются даже обсуждать такую возможность. Логика «большой тройки» понятна — начав с добровольных ограничений, можно в итоге дойти от фактического отказа от права вето в целом.

Существует множество других вариантов снизить зависимость практической работы ООН от права вето постоянных членов Совбеза. Одни предлагают расширить полномочия генерального секретаря ООН. Другие говорят об активизации ныне замороженного Военно-штабного комитета. Третьи полагают, что решение проблемы — в переходе к «субсидиарному» миротворчеству за счет расширения практики передачи Объединенными Нациями ряда важных функций в этой сфере «уполномоченным» региональным организациям. В любом случае, для реализации этих или других подобных предложений нужен консенсус в «большой пятерке», а его-то как раз сегодня и не наблюдается.

Дмитрий Кику:
ООН: перемены назрели

Однако, сколько веревочке ни виться, а конец все равно будет. Нынешнее положение, сложившееся в Совете Безопасности ООН, нельзя считать нормальным. Трудно предположить, что это ненормальное положение может сохраняться бесконечно долго. Дело не только в том, что, фактически самоустраняясь от решения острейших региональных и глобальных кризисов, Совбез несет растущие репутационные издержки, а вместе с Совбезом издержки распространяются и на Объединённые Нации в целом. Более важно то, что хронический паралич Совбеза многократно усиливает и оправдывает соблазн действовать в обход СБ ООН, а подчас — и в обход современной системы международного права в целом. Сегодня действия в обход Совбеза еще воспринимаются как исключения, завтра они могут стать общим правилом. Сегодня они порицаются, завтра — будут считаться нормой.

Исторический, да и обыденный житейский опыт говорят о том, что не желающий жертвовать частью рискует потерять все. К сожалению, Организация Объединенных Наций совсем не застрахована от судьбы своей предшественницы — Лиги Наций, которая тихо сошла с политической сцены в конце 30-х годов прошлого века, именно тогда, когда потребность в международных усилиях для предотвращения новой мировой войны стала особенно очевидной.

Хочу еще раз обратиться к Льву Николаевичу, на этот раз — к одной из его басен для детей: «Обезьяна несла две полные горсти гороху. Выскочила одна горошинка; обезьяна хотела поднять и просыпала двадцать горошинок. Она бросилась поднимать и просыпала все. Тогда она рассердилась, разметала весь горох и убежала». Постоянные члены СБ ООН пока находятся на второй стадии — двадцать горошинок уже просыпано. Дойдет ли дело до третьей стадии?

Впервые опубликовано в «Ведомостях».