Кибердипломатия открытого состава

В конце 2018 года в ООН были запущены два параллельных трека для обсуждения информационной безопасности. Инициатором одного выступила Россия, второго — США. Сложившаяся ситуация не имела прецедентов в истории кибердипломатии и создала интригу относительно её будущего. Спустя год можно подвести первые итоги. Предложенный Россией открытый формат диалога подтвердил свою востребованность и стал одним из ярких событий в области международной безопасности. На дипломатическом уровне между государствами наметилась тенденция к большему взаимопониманию, но раскол между сторонниками российского и американского подходов не был преодолён.

РГОС начала свою работу в июне 2019 г. и закончит в июле 2020 г., ГПЭ была запущена на полгода позднее и должна проработать до конца мая 2021 г. Опасение об эффективности двух переговорных процессов небезосновательны. Между их сторонниками сохраняются содержательные и политические разногласия, которые нелегко будет быстро преодолеть. Тем не менее в 2019 году кибердипломатия демонстрировала положительную динамику. Государства проявили умение договариваться, несмотря на несовпадающие позиции.

Во-первых, несмотря на голосование против резолюций друг друга ключевые страны принимают участие в обоих процессах. Россия и Китай были приглашены в новый состав ГПЭ, а США и их союзники участвуют во встречах РГОС в числе других членов ООН. Это создаёт условия для того, чтобы два формата не были изолированы друг от друга и работали как сообщающиеся сосуды.

Во-вторых, связанность процессов была обеспечена на уровне председательства. Одним из неформальных критериев выбора председателя РГОС стало обязательное участие в ГПЭ. На эту роль была назначена Швейцария. Председателем ГПЭ стала Бразилия, которая активно вовлечена в работу РГОС.

Однако сохраняется неопределённость относительно того, как будут разделены «сферы ответственности» между РГОС и ГПЭ.

Было бы преувеличением утверждать, что в 2019 году государствам удалось совершить прорыв и преодолеть недоверие в вопросах, касающихся международной информационной безопасности. Однако возобновление переговоров под эгидой ООН, вовлечение в них широкого круга государств вселяют осторожный оптимизм в будущее этого процесса. Его открытый характер сам по себе не гарантирует быстрого разрешения стоящих перед международным сообществом проблем в этой сфере (более того, очевидно, чувствительные вопросы всё так же будут обсуждаться прежде всего в узком кругу или даже на двусторонних треках). Но открытость диалога акцентирует внимание на том, что тема информационной безопасности в ООН и в международных отношениях в целом давно перестала быть нишевой или клубной — она затрагивает всех и требует общих решений.

В конце 2018 года в ООН были запущены два параллельных трека для обсуждения информационной безопасности. Инициатором одного выступила Россия, второго — США. Сложившаяся ситуация не имела прецедентов в истории кибердипломатии и создала интригу относительно её будущего. Спустя год можно подвести первые итоги. Предложенный Россией открытый формат диалога подтвердил свою востребованность и стал одним из ярких событий в области международной безопасности. На дипломатическом уровне между государствами наметилась тенденция к большему взаимопониманию, но раскол между сторонниками российского и американского подходов не был преодолён.

Двойная киберповестка

Анастасия Толстухина:
Лучше две киберрезолюции, чем ни одной

Пункт «Достижения в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности» впервые был включён в повестку дня Генеральной Ассамблеи ООН по инициативе России в 1998 году. Этот пункт стал отправной точкой для закрепления темы международной информационной или кибербезопасности в рамках ООН, на протяжении двух десятилетий по нему ежегодно принималась одноимённая резолюция. Однако в 2018 году в Первом комитете ГА ООН, ведущем эту тему, было внесено два проекта резолюции — российский и американский. Оба получили достаточно голосов и в декабре были приняты в Генассамблее.

Несмотря на заметное соперничество между проектами (сторонники каждого из них проголосовали против другого) оба базировались на достижениях, зафиксированных в докладах Групп правительственных экспертов (ГПЭ), в частности в последнем, изданном в 2015 году. Кроме того, 77 государств проголосовали за обе резолюции, что свидетельствовало о готовности обсуждать информационную безопасность вне зависимости от политических разногласий.

В практическом плане американская резолюция созывала новую ГПЭ — формат, ставший традиционным для кибердипломатии в предыдущие годы и подразумевающий обсуждение в узком кругу с участием экспертов из нескольких членов ООН (изначально 15, а к последнему созыву — 25). Российская резолюция создавала Рабочую группу открытого состава (РГОС) — новый для кибердипломатии, но неоднократно опробованный в других вопросах формат переговоров в ООН (например, по ядерному разоружению), открытый для всех государств-членов. Создание РГОС мотивировалось необходимостью придания «более демократического, инклюзивного и транспарентного характера» переговорам по международной информационной безопасности. Это, очевидно, обеспечило инициативе широкую поддержку среди широкого круга стран, многие из которых никогда не участвовали в ГПЭ.

Принятие двух резолюций вызвало разные оценки. Представители государств в целом высказывались положительно, поскольку запуск РГОС и ГПЭ означал возобновление переговоров, прерванных после провала предыдущего созыва ГПЭ в 2017 году. Российские дипломаты выражали надежду на то, что участникам обоих процессов удастся обеспечить их взаимодополняемость. Среди экспертов одни разделяли этот оптимизм, другие отмечали, что запуск двух параллельных процессов свидетельствует о «[расколе] ранее единой площадки многосторонней работы по регулированию киберпространства» и может сделать процесс обсуждения норм для киберпространства более запутанным.

Умение договариваться

РГОС начала свою работу в июне 2019 г. и закончит в июле 2020 г., ГПЭ была запущена на полгода позднее и должна проработать до конца мая 2021 г. Опасение об эффективности двух переговорных процессов небезосновательны. Между их сторонниками сохраняются содержательные и политические разногласия, которые нелегко будет быстро преодолеть. Тем не менее в 2019 году кибердипломатия демонстрировала положительную динамику. Государства проявили умение договариваться несмотря на не совпадающие позиции.

Во-первых, несмотря на голосование против резолюций друг друга ключевые страны принимают участие в обоих процессах. Россия и Китай были приглашены в новый состав ГПЭ, а США и их союзники участвуют во встречах РГОС в числе других членов ООН. Это создаёт условия для того, чтобы два формата не были изолированы друг от друга и работали как сообщающиеся сосуды.

Во-вторых, связанность процессов была обеспечена на уровне председательства. Одним из неформальных критериев выбора председателя РГОС стало обязательное участие в ГПЭ. На эту роль была назначена Швейцария. Председателем ГПЭ стала Бразилия, которая активно вовлечена в работу РГОС.

DigitalWatch

Наконец, поддержка большинством государств обоих процессов была очевидна в конце года, когда вновь шло голосование по резолюциям. С одной стороны, раздвоение киберповестки сохранилось — как и в 2018 г., так как Генассамблея поддержала и российский и американский проекты. С другой, важно обратить внимание на детали. В текстах обеих резолюций сделан реверанс в адрес параллельного процесса — в обеих резолюциях приветствуется начало работы РГОС и ГПЭ.

Показательно и распределение голосов. Как отметил специальный представитель президента России по вопросам международного сотрудничества в сфере информационной безопасности Андрей Крутских, за российскую резолюцию проголосовали 129 стран (на 10 больше чем в прошлом году). Причём «западные партнеры, которые в прошлом году голосовали против, в этом году, по сути, демонстративно воздержались» (46 голосов «против» в 2018 году и только 6 — в 2019). Американская резолюция также получила дополнительные голоса «за» из числа воздержавшихся в прошлом году, а количество голосов «против» уменьшилось на два.

Неопределённость сохраняется относительно того, как будут разделены «сферы ответственности» между РГОС и ГПЭ. Несмотря на то, что необходимость обеспечения взаимодополняемости между двумя процессами никем из государств не ставится под сомнение, единое понимание на этот счёт пока не было зафиксировано.

Повестка ГПЭ, очевидно, будет сфокусирована на применимости международного права. Так, согласно мандату группы, участвующие эксперты должны предоставить «национальные материалы по вопросу о том, как международное право применяется к использованию [ИКТ] государствами». Для РГОС сложность представляет большой разброс мнений и разный уровень погружённости государств в тематику информационной безопасности. Можно предположить, что в этих условиях результатом работы группы будет именно очерчивание круга вопросов, на которых сможет сфокусироваться возможный будущий созыв РГОС.

В сентябре Андрей Крутских заявил, что, по мнению России, «РГОС должна сосредоточиться на таких важнейших темах как правила, нормы и принципы ответственного поведения государств в информационном пространстве и наращивание цифрового потенциала, […] а также на тщательном анализе угроз в цифровой сфере». ГПЭ, по его словам, могла бы специализироваться на вопросах применимости международного права к сфере ИКТ.

В открытом составе

Безусловно новым качеством кибердипломатии в 2019 году стала открытость. Благодаря запуску РГОС дискуссия о международной информационной безопасности в ООН перестала проходить исключительно за закрытыми дверями. Мандат группы позволил большому количеству государств, прежде не задействованных в переговорах по кибервопросам, озвучить свои позиции. Заседания РГОС транслировались в режиме реального времени на сайте ООН. Благодаря открытости работа РГОС подробно освещается внешними наблюдателями.

Помимо участия широкого круга государств резолюция, создавшая РГОС, предусматривала проведение «межсессионных консультационных встреч с заинтересованными сторонами (а именно — бизнесом, неправительственными организациями и научным сообществом) для обмена взглядами по вопросам, входящим в мандат группы».

Встреча в таком формате в начале декабря стала одним из ярких событий года. В отличие от возможности присутствия на заседаниях в качестве наблюдателя (на сентябрьской встрече РГОС присутствовал ряд НКО, аккредитованных при ЭКОСОС), на межсессионной консультационной встрече негосударственные стейкхолдеры смогли принять участие в дискуссии наряду с делегациями государств. Впрочем, в названии встречи подчёркивалось, что консультации носят неформальный характер.

На мероприятие были зарегистрированы 113 организаций (в отличие от сентябрьской встречи наличие аккредитованного статуса при ЭКОСОС не было обязательным условием). Хотя в списке было несколько малоизвестных организаций, в значительной степени он показывал кто есть кто в исследовательском, неправительственном и частном секторах, занимающихся информационной безопасностью. На межсессионной консультационной встрече участвовали многие организации из США и Европы. Из Китая на встрече были представители нескольких институтов и Huawei. Из Японии — пять крупных ТНК. Заметно были представлены организация из Латинской Америки и Африки, а также международные организации, такие как Международный комитет Красного Креста. Более сорока участников из 31 страны прибыли в Нью-Йорк благодаря специальной программе поддержки ЕС, которая была открыта для заявок в течение октября и ноября.

Выступления неправительственных участников затрагивали широкий круг вопросов, часть из которых выходила за рамки мандата РГОС (например, тема киберпреступности в ООН относится к повестке Третьего комитета Генассамблеи). Однако ряд участников были хорошо осведомлены об истории ГПЭ и выступали конструктивно, презентуя свои исследования или, как Microsoft, международные инициативы. Практически в каждом выступлении повторялась мысль о том, что такой формат мультистейкхолдерного взаимодействия давно назрел и крайне необходим.

Анастасия Толстухина:
Бизнесу тоже нужен киберкодекс

Делегации государств-членов явно уступили сцену неправительственным стейкхолдерам, при этом их модели поведения различались. Некоторые страны, как, например Австралия, активно выступали в ходе всех трёх дней консультаций. Другие брали слово для коротких ремарок после того, как их призывали из левого сектора зала (где сидели неправительственные участники). Российская делегация была в числе тех, кто предпочёл не комментировать выступления в ходе встречи.

Парадоксально, что в межсессионной встрече среди ста с лишним организаций не было ни одной из России, которая выступила инициатором РГОС. Более того, среди неправительственных стейкхолдеров не было и организаций из других стран ОДКБ. В перспективе, если переговоры по информационной безопасности в открытом составе будут продолжены, российские компании, предлагающие собственные инициативы в этой сфере, а также профильные исследовательские организации могли бы использовать площадку РГОС для международного продвижения собственных подходов и расширения сети контактов. Российская дипломатия может оказать поддержку такого участия, в том числе по линии ОДКБ и ШОС.

* * *

Было бы преувеличением утверждать, что в 2019 году государствам удалось совершить прорыв и преодолеть недоверие в вопросах, касающихся международной информационной безопасности. Однако возобновление переговоров под эгидой ООН, вовлечение в них широкого круга государств вселяют осторожный оптимизм в будущее этого процесса. Его открытый характер сам по себе не гарантирует быстрого разрешения стоящих перед международным сообществом проблем в этой сфере (более того, очевидно, чувствительные вопросы всё так же будут обсуждаться прежде всего в узком кругу или даже на двусторонних треках). Но открытость диалога акцентирует внимание на том, что тема информационной безопасности в ООН и в международных отношениях в целом давно перестала быть нишевой или клубной — она затрагивает всех и требует общих решений.