Кадры решают всё? Краткий путеводитель по рекрутингу администрации Байдена

Период смены администраций в США — значимое время для американского экспертного сообщества. На более поздних этапах президентского срока политическое руководство перегружено текущей информацией, поступающей в том числе по служебным каналам, и у публикаций аналитических центров мало шансов выделиться в бесконечном потоке материалов. Смена администрации, в ходе которой происходит около 4000 политических назначений, открывает окно возможностей не только для смены лиц в Вашингтоне, но и свежих идей. Между тем политические представления и инициативы нередко мигрируют вместе с их носителями.

Данное явление, получившее название «механизма вращающихся дверей», позволяет специалистам приходить на государственную службу на ограниченный срок, определяемый электоральными результатами близкой им партии, а в промежутках получать институциональное пристанище в экспертных организациях, превратившихся в своеобразные резервуары «политических консервов». Современная инфраструктура экспертного сообщества США крайне гетерогенна и включает многочисленные аналитические центры, университеты, консалтинговые агентства:

По традиции главным источником экспертизы для руководящих кругов считались «мозговые/аналитические центры» (think tanks) — неправительственные, некоммерческие организации, ориентированные преимущественно на прикладной анализ и комментирование государственной политики. Большинство из них располагается в Вашингтоне, обеспечивая лицам, покинувшим правительственные кабинеты, погружённость в текущую политическую повестку и чувствительность к её веяниям.

Формально позиционирующие себя как неангажированные «университеты без студентов», аналитические центры в последние десятилетия стали обрастать активистскими структурами и лоббистскими функциями. В то время как «старые» институты тщательно следят за своей репутацией и чутко реагируют на подобные обвинения, новое поколение нередко изначально создается с политическими целями.

В отличие от «мозговых центров», представители которых регулярно приглашаются на слушания Конгресса и на мероприятиях которых часто выступают действующие политические деятели, влияние университетов в качестве источника экспертизы нередко носит более опосредованный характер. Расположенные за пределами Beltway, университеты занимаются подготовкой будущих экспертов, а профессора, находящиеся в постоянном процессе осмысления уроков истории и полемики со студентами, порой становятся источником более свежих идей, по сравнению с теми, на которых зациклены вашингтонские стратеги.

На волне повышения требований к разграничению политической деятельности и лоббистских структур (и Барак Обама, и Дональд Трамп в первые дни президентства издавали указы о запрете лоббистской деятельности для сотрудников исполнительной власти) получила большее распространение ещё одна категория организаций — консалтинговые агентства. Создаваемые как коммерческие организации, они расположились на стыке двух миров: экспертной аналитики и лоббизма. Открыто предлагая компаниям глубокое знание внешнеполитических вопросов и услуги «по навигации в коридорах власти», такие агентства не подчиняются регулированию лоббистской деятельности, не обязаны раскрывать имена клиентов и суммы контрактов.

В теории описанная диверсифицированная система экспертных институтов, отличающаяся разнообразием форм и функционального наполнения, а также обеспечивающая регулярную ротацию кадров между академическими сообществом и практиками должна обеспечивать пространство для дискуссий, служить предохранителем от закостенелости государственного аппарата и отрыва от реалий американского общества. В реальности, однако, произошедшее с 1990-х гг. слияние экспертных кругов, бизнеса и органов управления в единый «класс просвещенных» (используя терминологию американского историка Томаса Фрэнка), делает такую систему неэластичной и замкнутой на себя.

Подобно летнему загару, реформистский запал может быстро улетучиться, когда эксперты, превратившись в лиц, принимающих решения, столкнутся с суровыми буднями «продирания» через череду рутинных проблем, погрузятся в чтение бесконечных внутренних документов для служебного пользования, окажутся под обстрелом неудобных вопросов со стороны журналистов и конгрессменов. В этом случае задача будет стоять не в том, как на деле поменять внешнеполитическую линию Соединённых Штатов, а в том, как её лучше переупаковать, чтобы продать пресловутому американскому среднему классу.

Период смены администраций в США — значимое время для американского экспертного сообщества. На более поздних этапах президентского срока политическое руководство перегружено текущей информацией, поступающей в том числе по служебным каналам, и у публикаций аналитических центров мало шансов выделиться в бесконечном потоке материалов. Смена администрации, в ходе которой происходит около 4000 политических назначений, открывает окно возможностей не только для смены лиц в Вашингтоне, но и свежих идей. Между тем политические представления и инициативы нередко мигрируют вместе с их носителями.

Данное явление, получившее название «механизма вращающихся дверей», позволяет специалистам приходить на государственную службу на ограниченный срок, определяемый электоральными результатами близкой им партии, а в промежутках получать институциональное пристанище в экспертных организациях, превратившихся в своеобразные резервуары «политических консервов». Современная инфраструктура экспертного сообщества США крайне гетерогенна и включает многочисленные аналитические центры, университеты, консалтинговые агентства.

Аналитики под боком у правительства

Антон Цветов:
Промышленное мышление: как и на какие деньги сегодня думают о внешней политике

По традиции главным источником экспертизы для руководящих кругов считались «мозговые/аналитические центры» (think tanks) — неправительственные, некоммерческие организации, ориентированные преимущественно на прикладной анализ и комментирование государственной политики. В результате взрывного роста аналитических центров к концу 2000-х гг. произошло насыщение рынка экспертизы, и сегодня их количество стабилизировалось на уровне двух тысяч. Большинство из них располагается в Вашингтоне, обеспечивая лицам, покинувшим правительственные кабинеты, погружённость в текущую политическую повестку и чувствительность к её веяниям.

Формально позиционирующие себя как неангажированные «университеты без студентов», аналитические центры в последние десятилетия стали обрастать активистскими структурами и лоббистскими функциями. В то время как «старые» институты тщательно следят за своей репутацией и чутко реагируют на подобные обвинения, новое поколение нередко изначально создается с политическими целями. Яркий тому пример — Центр за американский прогресс (ЦАП). Основанный бывшим главой аппарата президента США Джоном Подестой после поражения Альберта Гора на выборах 2000 г., он должен был подготовить триумфальное возращение демократов к власти. Впоследствии Дж. Подеста возглавил переходную команду Б. Обамы. Неудивительно, что многие эксперты Центра получили должности в демократической администрации. Подготовленные ими в предшествующие годы предложения, легли в основу ряда политических инициатив команды Барака Обамы.

В 2016 г. Дж. Подеста стал руководителем предвыборного штаба Хиллари Клинтон и, как показали опубликованные WikiLeaks материалы, он тесно координировал информационную повестку кампании с публикациями Центра. Несмотря на репутационный удар, Центр остаётся влиятельным и теперь, что продемонстрировала развернувшаяся в начале марта битва администрации Дж. Байдена за назначение Ниры Тэнден, занимающей пост президента ЦАП с 2011 г., на должность директора Офиса управления и бюджета — ключевого подразделения Белого дома, ответственного за определение бюджетных приоритетов. Столкнувшись с сопротивлением законодателей, администрация была вынуждена уступить, пообещав, однако, подыскать для Н. Тэнден позицию, не требующую одобрения Сената.

Вместе с тем за последнее десятилетие ЦАП утратил статус главного придворного института демократов. В формировании внешнеполитического блока администрации Дж. Байдена большую роль играют другие организации. В первую очередь, это Фонд Карнеги за международный мир, который готовится делегировать своего президента Уильяма Бёрнса на должность директора ЦРУ. Кроме того, новый советник по национальной безопасности Джейк Салливан ранее имел статус внештатного сотрудника в нём. Высокие посты в администрации получили также выходцы из Центра стратегических и международных исследований, Брукингского института, Центра за новую американскую безопасность, а также более нишевых аналитических бутиков. В частности, на принципиально значимое для России направление контроля над вооружениями в Госдепартаменте пришла сотрудница Центра за контроль над вооружениями и нераспространение Александра Белл.

Провинциальные опции для столичного эксперта

Антон Цветов:
Фабрики мысли в поисках смысла

В отличие от «мозговых центров», представители которых регулярно приглашаются на слушания Конгресса и на мероприятиях которых часто выступают действующие политические деятели, влияние университетов в качестве источника экспертизы нередко носит более опосредованный характер. Расположенные за пределами Beltway университеты занимаются подготовкой будущих экспертов, а профессора, находящиеся в постоянном процессе осмысления уроков истории и полемики со студентами, порой становятся источником более свежих идей, по сравнению с теми, на которых зациклены вашингтонские стратеги.

Например, в 2014 г. с призывами отказаться от демонизации России и взглянуть на структурные предпосылки украинского конфликта выступил профессор Чикагского университета Джон Миршаймер, а на фоне развернувшегося после 2016 г. маниакального поиска «русских связей» в окружении Д. Трампа «гласом вопиющего в пустыне» стали комментарии Стивена Коэна, почетного профессора Принстонского и Нью-Йоркского университетов. Впрочем, как показал опыт ещё одного выходца из университетской среды — Майкла Макфола, свежесть взглядов и реформаторские порывы зачастую обратно пропорциональны расстоянию от Пенсильвания Авеню.

В новую администрацию Байдена вошли несколько специалистов, проводивших последние годы в тени университетских аллей, причём в аппарате по национальной безопасности наиболее заметно присутствие таких авторитетных учреждений, как Гарвард и Стэнфорд. В частности, Саманта Пауэр в период между представительством США в ООН при Обаме и номинированием на пост руководителя Агентства по международному развитию преподавала в первом из них. Между тем Колин Кал, выдвинутый на третий по значимости пост в Министерстве обороны, ранее значился профессором Стэнфордского университета. Там же пережидал уход с государственных постов и новый координатор ближневосточной политики в Совете национальной безопасности Берт МакГерк. Тем не менее два ведущих вуза не имеют монополии на специалистов из демократического лагеря. В частности, Виктория Нуланд, приглашённая на пост заместителя госсекретаря в администрации Дж. Байдена, предыдущие пару лет преподавала в Йеле.

Рост монетизированной экспертизы

Наконец, на волне повышения требований к разграничению политической деятельности и лоббистских структур (и Барак Обама, и Дональд Трамп в первые дни президентства издавали указы о запрете лоббистской деятельности для сотрудников исполнительной власти) получила большее распространение ещё одна категория организаций — консалтинговые агентства. Создаваемые как коммерческие организации, они расположились на стыке двух миров: экспертной аналитики и лоббизма. Открыто предлагая компаниям глубокое знание внешнеполитических вопросов и услуги «по навигации в коридорах власти», такие агентства не подчиняются регулированию лоббистской деятельности, не обязаны раскрывать имена клиентов и суммы контрактов.

Сегодня верхний эшелон советников Байдена по международным делам формируют выходцы именно из такой организации — WestExec. К числу её создателей относятся Энтони Блинкен (госсекретарь), Аврил Хейнс (директор национальной разведки), Дэвид Коэн (замдиректора ЦРУ), Лиза Монако (заместитель генерального прокурора). Кроме того, ещё один представитель этой организации Мишель Флорной рассматривалась на должность министра обороны. При этом WestExec, выступая наиболее заметным примером растущего переплетения политико-экспертных элит и коммерческого консалтинга, не является эксклюзивным случаем.

Андрей Кортунов:
Что такое многосторонность «по-американски»?

Например, Курт Кэмпбелл, назначенный ответственным в Совете национальной безопасности за наиболее крупное по числу сотрудников индо-тихоокеанское направление, ранее возглавлял компанию Asia Group. Он её основал после ухода из Госдепартамента в 2013 г. для предоставления заинтересованным в азиатских рынках инвесторам экспертизы и своих обширных связей в регионе. Между тем Уэнди Шерман, выдвинутая Дж. Байденом на пост первого заместителя госсекретаря, прежде выступала советником агентства Albright Stonebridge Group, параллельно ведя преподавательскую деятельность в Гарвардском университете. С Albright Stonebridge Group также был аффилирован новый представитель США при ООН Линда Томас-Гринфилд, которая параллельно читала лекции в Джорджтаунском университете.

Переплетение идентичностей и конфликт интересов

С учётом возрастания гетерогенности экспертной среды и возникновения в Вашингтоне большого числа разнотипных организаций многие успешные специалисты не считают необходимым связывать себя какой-то одной аффилиацией. Как отмечалось в расследовании New York Times 2016 г., на тот момент минимум 70 «старших советников» Центра стратегических и международных исследований предоставляли консультационные услуги и еще семеро в различный период работы в Центре регистрировались в качестве лоббистов.

Этические вопросы, выдвигаемые к таким сотрудникам, заставляют аналитические центры идти по пути ужесточения требований. Так, Институт Брукингса обязал своих «внештатных» сотрудников указывать коммерческую, а не академическую аффилиацию во всех публичных выступлениях. Еще дальше пошел Институт Петерсона по международной экономике, где сотрудникам запрещено занимать позиции в коммерческих организациях, деятельность которых связана с тематикой материалов, публикуемых от имени Института. В последние годы непрозрачность коммерческой составляющей деятельности аналитических центров, особенно в области зарубежного финансирования, привлекла внимание правительственных структур.

Майк Помпео в октябре 2020 г. призвал все «мозговые центры», получающие гранты от Госдепартамента, раскрывать доноров, аффилированных с иностранными правительствами. Остановившись в шаге от принуждения к публичности, содержащемся в Законе о регистрации иностранных агентов (FARA), он, тем не менее, предупредил, что впредь при присуждении контрактов правительство будет учитывать транспарентность центра в данном вопросе. В январе 2021 г. требования к раскрытию информации ужесточила и Плата представителей, обязав приглашаемых на слушания свидетелей раскрывать все «коммерческие обязательства», имеющие отношение к обсуждаемому вопросу.

Подобные требования не останавливают востребованных специалистов от активного совместительства. Переходя на работу в правительство им приходится выбрасывать сразу множество визиток, хотя в каких-то организациях их аффилиацию порой просто приостанавливают на временной основе. Пример подобного многостаночника даёт новый советник по национальной безопасности Джейк Салливан, который после поражения Хиллари Клинтон в 2016 г. совмещал работу в консалтинговом агентстве Micro Advisory Partners с преподавательской позицией в Университете Нью-Гэмпшира, одновременно сотрудничая с Фондом Карнеги за международный мир.

Что вы сделали прошлым летом?

Андрей Кортунов:
Как Америка хочет поссорить Россию и Китай

В теории описанная диверсифицированная система экспертных институтов, отличающаяся разнообразием форм и функционального наполнения, а также обеспечивающая регулярную ротацию кадров между академическими сообществом и практиками должна обеспечивать пространство для дискуссий, служить предохранителем от закостенелости государственного аппарата и отрыва от реалий американского общества. В реальности, однако, произошедшее с 1990-х гг. слияние экспертных кругов, бизнеса и органов управления в единый «класс просвещенных» (используя терминологию американского историка Томаса Фрэнка), делает такую систему неэластичной и замкнутой на себя.

Это, в частности, привело к недооценке шансов Дональда Трампа на победу в 2016 г., в результате чего уже готовящиеся заехать в Белый дом эксперты отправились на каникулы в университеты, аналитические центры и консалтинговые агентства проводить работу над ошибками: осмысливать причины произошедшего и искать вдохновения для исправления ситуации. Предшествующий обзор демонстрирует, что они использовали появившееся время увлекательно и разнообразно. Победа демократического кандидата на президентских выборах 2020 г. дала возможность многим ветеранам внешнеполитического истеблишмента вернуться из экспертных организаций на государственные посты.

Размещенный Байденом в Овальном кабинете портрет реформатора Франклина Делано Рузвельта, новые стратегические установки по национальной безопасности, апеллирующие к интересам среднего класса, и неожиданно откровенные колонки обозревателя CNN Фарида Закарии, сравнившего американский истеблишмент с «динозавром», свидетельствуют о том, что американское экспертное сообщество осознает назревшие проблемы и начинает новый «учебный год» с твердым намерением их исправить.

Любопытным в этой связи представляется тезис опубликованного в сентябре 2020 г. доклада Фонда Карнеги за международный мир (к его подготовке причастны Джейк Салливан и новый глава Отдела политического планирования Госдепа Ахмед Салман): «нет никаких доказательств того, что средний класс Америки сплотится и поддержит усилия, направленные на восстановление первенства США в однополярном мире, эскалацию новой холодной войны с Китаем или ведение экзистенциальной борьбы между мировыми демократиями и авторитарными правительствами. Фактически, все это верные рецепты для дальнейшего увеличения разрыва между внешнеполитическим сообществом и подавляющим большинством американцев за пределами Вашингтона, которых больше беспокоят непосредственные угрозы своей физической и экономической безопасности».

Подобная реалистичная оценка нынешнего положения, очевидно, расходится с традиционными установками американского внешнеполитического аппарата и грозит поколебать устои глобальной стратегии США. Однако, подобно летнему загару, реформистский запал может быстро улетучиться, когда эксперты, превратившись в лиц, принимающих решения, столкнутся с суровыми буднями «продирания» через череду рутинных проблем, погрузятся в чтение бесконечных внутренних документов для служебного пользования, окажутся под обстрелом неудобных вопросов со стороны журналистов и конгрессменов. В этом случае задача будет стоять не в том, как на деле поменять внешнеполитическую линию Соединённых Штатов, а в том, как её лучше переупаковать, чтобы продать пресловутому американскому среднему классу.