Год спустя после тайфуна Хайян – ожидать ли смены формата в гуманитарной сфере?

Год назад на Филиппины обрушился один из самых разрушительных тайфунов за всю новейшую историю человечества. Хайян (Йоланда) нанес громадный ущерб населению и экономике страны: около 6300 человек погибло, 4,3 млн филиппинцев были вынуждены переселиться в другие районы, экономический ущерб, по оценкам, превысил 2 млрд долл. – огромная сумма для развивающейся страны. В нынешнем политическом дискурсе, где все больше места занимает гуманитарная составляющая, неизменно актуальным остается вопрос: научились ли мы лучше справляться с такого рода кризисами?

Год назад на Филиппины обрушился один из самых разрушительных тайфунов за всю новейшую историю человечества. Хайян (Йоланда) нанес громадный ущерб населению и экономике страны: около 6300 человек погибло, 4,3 млн филиппинцев были вынуждены переселиться в другие районы, экономический ущерб, по оценкам, превысил 2 млрд долл. – огромная сумма для развивающейся страны. В нынешнем политическом дискурсе, где все больше места занимает гуманитарная составляющая, неизменно актуальным остается вопрос: научились ли мы лучше справляться с такого рода кризисами?

Краткая история гуманитарной реформы

Упреки в адрес Организации Объединенных Наций в связи с ее неспособностью осуществить комплексную реформу стали уже привычными – и эти упреки касаются, главным образом, Совета Безопасности ООН. Однако при наличии огромного количества различных органов и институтов в рамках столь масштабной организации подобный подход представляется оторванным от реальности. В то время как государства до сих пор не могут прийти к единому мнению относительно оптимального формата Совета Безопасности или Генеральной Ассамблеи, реформа гуманитарной сферы, одного из важнейших и наиболее эффективных направлений деятельности ООН, уже состоялась в 2005 г.

Гуманитарная реформа предусматривала целый ряд серьезных изменений в сценариях действий ООН, отдельных государств, международных и неправительственных организаций (НПО) в условиях гуманитарных кризисов. В первую очередь был разработан сбалансированный механизм координации гуманитарных мер, базирующийся на деятельности Межучрежденческого постоянного комитета (МПК) и Управления ООН по координации гуманитарных вопросов (УКГВ). Этот механизм, к счастью, включает в себя не только ООН, но и государства-члены этой организации (как доноров, так и реципиентов), международных и местных НПО, в том числе Международную федерацию обществ Красного Креста и Красного Полумесяца. Такая многомерная система, охватывающая глобальных, региональных, национальных и местных акторов, позволяет координировать целенаправленные усилия международного сообщества в гуманитарной сфере, что во много раз повышает их эффективность.

Еще одним важным аспектом гуманитарной реформы стало внедрение так называемого кластерного подхода. В рамках этого подхода определяются основные направления гуманитарной деятельности (например, продовольственная безопасность, связь при чрезвычайных ситуациях, первичные восстановительные работы, логистика, питание и т.д.), которые распределяются между участниками программы, в основном между организациями в рамках ООН. Таким образом, каждый из участников становится ответственным за свою часть общего дела. Такое распределение ролей помогает обеспечить бесперебойность оказания гуманитарной помощи: каждый участник сосредотачивается исключительно на своих задачах, которые подбираются для него в соответствии с его профилем и опытом, координационная же работа возлагается в основном на МПК и УКГВ ООН.

Russell Watkins/Department
for International Development
Таклобан после тайфуна

ООН – не единственная организация, пересмотревшая свою концепцию гуманитарной деятельности и обновившая ее механизмы. Сегодня набирает силу еще одна тенденция – участие в гуманитарной активности неправительственных организаций (НПО). Средой такого участия становятся неправительственные социальные сети либо системы, объединяющие различные типы действующих субъектов. Одна из таких сетей, которую можно считать преемницей гуманитарной реформы ООН, – Глобальная гуманитарная платформа (ГГП). Основная задача этого проекта, запущенного в 2006 г., – обеспечить дальнейшее развитие начатого ООН процесса вовлечения в гуманитарную деятельность местных НПО и других организаций гражданского общества и создания так называемого гуманитарного пространства, свободного от политики. Однако этот проект не имел большого успеха: до 2010 г. платформа еще была активна, но сейчас актуальная информация на ее сайте попросту недоступна.

Несмотря на отсутствие заметных достижений, само создание ГГП ознаменовало собой важный этап в развитии гуманитарной сферы. Это была попытка отойти от стереотипов прошлого, сведя к минимуму политическую составляющую и подключив к гуманитарной деятельности новых участников в лице НПО. Еще одним шагом в этом направлении стал проект «Сфера» (Sphere Project) со своим «Гуманитарным уставом».

Третий аспект реформы включает в себя меры по изменению отношения и подхода государства к гуманитарной сфере через распространение концепции и практики «дипломатии катастроф» [1]. Побудительные мотивы к изменениям такого рода могут быть самыми разными: стремление к формированию более привлекательного имиджа страны с помощью «мягкой силы» или планы по использованию новой области деятельности в качестве внешнеполитического инструмента. Однако какими бы ни были эти мотивы, из документа «Данные УКГВ ООН о деятельности и тенденциях в гуманитарной сфере за 2013 г.» следует, что интерес правительств к этому аспекту растет: с 2000 по 2011 гг. объемы финансовой поддержки гуманитарной деятельности почти удвоились.

Можно предположить, что гуманитарная арена есть своего рода отражение идей Дж. Ная [2] или даже М. Нейма [3] о «диффузии» или «конце власти». Гуманитарная реформа не только создает относительно стабильные и эффективные механизмы координации, но и увеличивает количество полноправных акторов, «распределяя власть между людьми, ранее к ней отношения не имевшими» и уменьшая монополию государства (вкупе с несколькими крупными международными организациями) на осуществление гуманитарной деятельности.

Филиппины как пробный камень

Есть целый ряд причин, по которым тайфун Хайян и его гуманитарные последствия могут служить критерием при оценке эффективности реформы: стихийное бедствие произошло относительно недавно, в процесс устранения его последствий были вовлечены самые разные участники, использовался широкий спектр координационных механизмов. Все это в сочетании с масштабом ущерба, нанесенного природным катаклизмом, стало хорошей проверкой способности международного сообщества к действиям в условиях гуманитарной катастрофы.

REUTERS/Athit Perawongmetha

Как следует из Первого отчета УКГВ от 12 ноября 2013 г., тайфун затронул практически все важные сферы жизни. Угроза голода, проблемы с поставками питьевой воды, множество раненых, антисанитария – всем этим перечень актуальных и потенциальных проблем отнюдь не исчерпывался. Как уже упоминалось, тайфун унес жизни 6300 человек. В общей сложности на Филиппинах пострадало более 13 млн человек, из которых 4,3 млн лишились жилья. В этих условиях государству и гуманитарным организациям было необходимо не только немедленно оказать пострадавшим первую помощь, но и позаботиться о долгосрочных восстановительных мерах.

Несмотря на столь разрушительный характер тайфуна (есть мнение, что он был самым разрушительным за всю современную историю человечества), ответные действия можно расценить как вполне своевременные и эффективные. Значительная часть разрушенных зданий и сооружений была восстановлена в течение полугода, и уже в июне 2014 г. Гуманитарная группа УКГВ ООН по Филиппинам заявила, что аварийно-спасательная операция сменилась восстановительной. Кому же мы обязаны этим успехом?

Как утверждалось в отчете «Итоги периодического мониторинга» (ИПМ) Межкластерной координационной группы УКГВ (август 2014 г.), гуманитарная система ООН продемонстрировала исключительно высокую эффективность на этапе первичных аварийно-спасательных действий: благодаря организации «Хайянского коридора» было обеспечено питанием 3,7 млн человек, развернуто 570000 мест временного проживания (это в два раза превысило первичные оценки), проведены широкомасштабные работы по расчистке территории, вакцинации детей и т.д. Системы мониторинга и распространения информации также показали свою эффективность, причем не только на глобальном, но и на наиболее критичном местном уровне; в их работе участвовали даже вооруженные силы Филиппин – в рамках системы УКГВ ООН.

Что касается финансирования, то оно пока оставляет желать лучшего. В том же отчете ИПМ отмечалось, что по состоянию на 31 августа 2014 г. совокупная финансовая поддержка действий по ликвидации последствий катастрофы составила 470 млн долл. из необходимых 776 млн. Иными словами, дефицит бюджета гуманитарной операции составил 40,4% от расчетной суммы. Еще одной проблемой стала нехватка международного персонала: на момент катастрофы в подразделении УКГВ ООН по Азиатско-Тихоокеанскому региону насчитывалось лишь 172 сотрудника (для сравнения: в Африканском подразделении – 884 [4]).

Следует отметить, что кластерная система обеспечивает исключительно высокую эффективность механизмов отчетности и проверки при практически полной прозрачности. Чтобы ознакомиться с любым аспектом деятельности, достаточно зайти на сайт, где в полном объеме представлена вся (или почти вся) информация по соответствующему кластеру. По сравнению с отчетностью отдельных стран, документация ООН отличается беспрецедентной детализацией. Это упорядочивает формальную сторону отношений доноров и реципиентов и позволяет подтвердить гуманитарный характер их действий.

Какова бы ни была роль стран-доноров в обеспечении огромных массивов материальных ресурсов, они не могут считаться основной силой, поддерживающей эффективное сотрудничество. В реальности дело обстоит как раз наоборот, и тайфун Хайян – яркий пример политизации гуманитарной сферы. К примеру, США не только оказали существенную финансовую помощь, но и прислали весьма многочисленный военный контингент (13000 военнослужащих, военные корабли, авианосец с ударной группой на борту). Это вполне понятно, ведь Филиппины – один из главных союзников Соединенных Штатов в регионе. В то же время Китай, ведущий с Филиппинами территориальный спор за острова в Южно-Китайском море, сначала решил выделить лишь 100000 долл. и только спустя некоторое время увеличил эту сумму до 2 млн долл. исключительно из репутационных соображений.

osocio.org

В то же время НПО отдельных стран-доноров отреагировали исключительно оперативно и выделили даже больше ресурсов, чем правительства их стран. Например, Великобритания предоставила 121 млн долл., а британские НПО – на 31 млн больше. В Швейцарии негосударственный сектор и вовсе оказался в девять с лишним раз щедрее правительства. Это демонстрирует не только готовность НПО участвовать в гуманитарных акциях, но и их высокий потенциал в этой сфере.

Актуальной задачей по-прежнему остается координация стратегий НПО и международного сообщества в целом. В экстремальных ситуациях эффективность усилий зависит преимущественно от участников на национальном или субнациональном уровне, а также от организации действий местного населения [5]. В этом смысле, как отмечают некоторые специалисты, сравнение мер, принятых после тайфуна Хайян, с мерами реагирования в связи с ураганом Катрина и землетрясением на Гаити показало, что «мы [гуманитарные организации] не умеем учиться на собственных ошибках, продолжая раз за разом совершать одни и те же промахи». Необходимо кардинально усовершенствовать систему адаптации гуманитарной деятельности к местным условиям. Для этого имеются соответствующие структурные ресурсы – региональные координационные сети, например, Партнерская группа АСЕАН, действующая в рамках Соглашения о ликвидации последствий стихийных бедствий и реагировании в чрезвычайных ситуациях (ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response – AADMER), Азиатская сеть по уменьшению опасности стихийных бедствий и ликвидации их последствий (Asian Disaster Reduction and Response Network – ADRRN) и др. Успешное объединение или хотя бы взаимодействие глобальных, региональных и местных организаций может повысить не только эффективность их реагирования, но и, что важнее, степень их готовности.

Реагирование vs. готовность

В работе П. Блейки и др. (P. Blaikie et al.), которая носит преимущественно теоретический характер, излагается интересный взгляд на суть катастроф, рисков и, соответственно, реагирования. Схематично эта концепция, названная авторами «прогрессия уязвимости», представлена на рисунке 1.

Рисунок 1.Схематическое изображение «прогрессии уязвимости»

Проще говоря, основная идея данного подхода заключается в следующем. Катастрофой следует считать не само по себе землетрясение или цунами (которые, по терминологии авторов, называются угрозами), а их сочетание с рисками, такими как ограниченный доступ к электроэнергии или ресурсов, отсутствие/недостаток обучения или соответствующих местных институтов, незащищенность инфраструктуры или уязвимость общества, т.е. с неподготовленностью к этим угрозам. Сколь бы оперативной и эффективной ни была международная помощь, ее все равно будет недостаточно при низкой готовности к катастрофе населения, местных властей, организаций и др.

Гуманитарная помощь – это не только предоставление денежных средств, но и формат финансовой поддержки. Это означает, что для оказания адекватной помощи гуманитарные организации и доноры должны проводить оценку контекстуальных элементов местного общества, социально-экономической обстановки в регионе бедствия. Иными словами, необходим подход, ориентированный на местные сообщества (community-based approach). Кроме того, не следует забывать, что в понятие гуманитарной помощи входят не только действия по ликвидации последствий катастроф, но и обеспечение готовности общества к таким катастрофам, его сопротивляемости.

Таким образом, наиболее эффективный способ справиться с бедствием заключается не в том, чтобы сидеть и ждать, пока оно случится, а потом быстро среагировать. Необходимо создать серьезный «штаб сопротивления» из местных акторов, сообществ и НПО, которые работали бы в тесном сотрудничестве с правительствами других государств и международными организациями. Такая стратегия не только позволит снизить уровень ущерба и количество жертв в условиях гуманитарных кризисов, но и будет неизбежно способствовать дальнейшей деполитизации гуманитарной сферы. Этот позитивный «побочный эффект» обусловливается рядом факторов.

Во-первых, общественность и местные НПО в большей степени заняты гуманитарными, нежели политическими проблемами (во всяком случае, по сравнению с правительствами). Именно гуманитарные аспекты составляют смысл их существования и определяют круг их интересов.

Во-вторых, государственная политика, ориентированная на местные условия и работу с локальными акторами, обеспечит участникам гуманитарных действий больший объем ресурсов – финансовых, материальных, трудовых и т.д. Разумеется, государство в какой-то мере сохранит за собой рычаги влияния на них, но ему будет гораздо сложнее использовать гуманитарный инструментарий в исключительно политических целях.

В-третьих, имеются примеры негосударственных акторов, которые, действуя согласно собственным гуманитарным целям, влияли на государственную внешнюю политику и достигали позитивных целей. Одним из наиболее ярких примеров может служить восстановление отношений между Грецией и Турцией после стихийного бедствия 1999 г., затронувшего обе страны. Гражданам и средствам массовой информации этих государств удалось добиться сотрудничества в ликвидации последствий бедствия, что привело к снижению межгосударственной напряженности [6].

В заключение подчеркнем: как бы государствам ни было трудно договариваться о распределении полномочий и ресурсов, нам необходимо признать и принять тот факт, что человечество вступило в эпоху, которую некоторые считают «концом Вестфальской системы». Однако из этого не следует, что правительства более не играют никакой роли в гуманитарной сфере. Напротив, они остаются одним из основных источников поддержки гуманитарных усилий. Однако в современных условиях этот источник неминуемо потеряет актуальность, если гуманитарная деятельность будет ориентирована исключительно на государственные ресурсы, как это было в ХХ веке. В наши дни гуманитарная политика проникает практически во все сферы жизни, и гуманитарное пространство может легко превратиться в еще одну арену глобальной конфронтации. В этом случае делегирование полномочий (и зон ответственности) и поддержка неправительственных акторов могут не только предотвратить новые возможные конфликты, но и повысить уровень эффективности и координации всей системы гуманитарной помощи. А это, в свою очередь, приблизит правительства к достижению их собственных (государствоцентричных) целей. Возможно, сфера гуманитарной помощи сейчас нуждается не в дальнейшей реформе гуманитарной системы ООН и не в объединении координационных сетей, а в привлечении всех действующих лиц к изменению своего взгляда на проблему и, соответственно, к пересмотру самого формата оказания гуманитарной помощи.

1. Идея вполне позитивная, но ее реализация пока не слишком успешна. Подробнее о концепции «дипломатии катастроф» см.: Kelman I. Disaster Diplomacy: How Disasters Affect Peace and Conflict. Routledge, 2011.

2. Nye J. The Future of Power. Public Affairs, 2011.

3. Naim M. The End of Power: From Boardrooms to Battlefields and Churches to States, Why Being In Charge Isn’t What It Used to Be. Basic Books, 2013.

4. Harvey P., Haver K., Harmer A., Stoddard A. Humanitarian Coordination in the Asia-Pacific Region: Study in Support of the 2010 OCHA Donor Support Group Field Mission // Humanitarian Outcomes. N.Y.; L., 2010. P. 13.

1. Подробнее об организации действий местного населения в ситуации катастроф см.: Shaw R. (ed.) Community-Based Disaster Risk Reduction. Emerald Publisher, 2012.

6. Ker-Lindsay J. Greek-Turkish Rapprochement: The Impact of «Disaster Diplomacy»? // Cambridge Review of International Affairs. 2000. 14(1). P. 214–294.