G20 Брисбен-2014: глобальный прагматизм или региональные капризы?

15-16 ноября 2014 года в Брисбене, Австралия, пройдет саммит стран-членов «Группы двадцати». Пока 2014 год нельзя назвать самым успешным и легким с точки зрения международных отношений. Экономика стала невольным заложником политических решений. Удастся ли странам-членам «Группы двадцати» трезво оценить экономические перспективы и выработать единый подход к решению проблем? Комментируют Иван Тимофеев, Марк Рахмангулов и Виктория Панова.

15-16 ноября 2014 года в Брисбене, Австралия, пройдет саммит стран-членов «Группы двадцати». Пока 2014 год нельзя назвать самым успешным и легким с точки зрения международных отношений. Украинский кризис, наметившееся снижение экономический активности, геополитические разногласия между основными игроками мировой политики – эти факторы осложняют налаживание контактов и укрепление связей между странами и организациями. Экономика стала невольным заложником политических решений. Удастся ли странам-членам «Группы двадцати» трезво оценить экономические перспективы? Смогут ли они выработать единый подход к решению наметившихся проблем или не захотят идти на компромисс? Ситуацию комментируют к. полит. наук, программный директор РСМД Иван Тимофеев, заместитель директора Центра исследований глобального управления ИМОМС НИУ ВШЭ, эксперт РСМД Марк Рахмангулов и к.и.н., МГИМО (У) МИД России, региональный директор по России группы по исследованиям G8/G20/BRICS Университета Торонто Виктория Панова.

Как Вы думаете, можно ли полагать, что на фоне ухудшившейся экономической и политической конъюнктуры, особенно в Евроатлантике, саммит «Группы двадцати» в Брисбене станет прорывом?

Иван Тимофеев: Саммит вряд ли станет прорывным по нескольким причинам. «Группа двадцати» изначально задумывалась как форум для обсуждения финансово-экономических проблем. Поэтому не стоит ожидать, что «Группа двадцати» как институт будет способствовать решению политических проблем между Россией и евроатлантическим сообществом. Другое дело, что ухудшение отношений повлияет на тональность неформальных встреч на полях «Группа двадцати», которые могут произойти. Позитив «Группы двадцати» заключается в том, что это возможность еще раз встретиться с мировым лидерам, обсудить общие проблемы в личном общении на полях саммита.

Действия австралийского правительства и его желание устроить президенту России обструкцию - это, на мой взгляд, не совсем корректно. Если бы «Группа двадцати» занималась политическими вопросами, то тогда это бы имело какую-то логику. Однако в данном случае зачем смешивать вопросы безопасности и политического характера с финансово-экономическими.

Иван Тимофеев

Как Вы думаете, какие интересы Россия будет преследовать на этом саммите?

Иван Тимофеев: Россия хочет подчеркнуть свое видение проблем, которые сегодня сложились в международных экономических отношениях, сделать акцент на имеющихся дисбалансах, предложить возможные пути решения. Главный интерес России − увязать повестку «Группы двадцати» с вопросами своего собственного развития. Россия может внести определенный вклад в решение глобальных проблем, но в том числе и способствовать своему собственному развитию.

Можно ли полагать, что на фоне ухудшившейся политической и экономической конъюнктуры, особенно в Евро-Атлантическом регионе, саммит «Группы двадцати» станет прорывом в отношениях между странами?

Марк Рахмангулов: Если говорить о нормализации отношений между Россией и Западом, то я не думаю, что саммит в Брисбене сам по себе может стать каким-либо прорывом – общение между лидерами России и западных стран не прекращалось и проходило в различных форматах и в рамках встреч различных международных институтов. Намного важнее здесь реальное развитие или нормализация украинского кризиса. Хотя само по себе приглашение президента России на саммит я считаю важным шагом, так как, насколько можно судить, оно далось австралийскому председательству нелегко и было предметом напряжённых дискуссий как внутри Австралии, так и при их общении с партнёрами по «двадцатке». При этом стоит оговориться, что и Россией, и другими странами многократно подчёркивалась невозможность принятия страной-председателем решения не приглашать кого бы то ни было из членов на саммит. Такое решение, фактически означающее исключение страны из института, может быть принято только консенсусом всех остальных членов и не имеет примеров в истории «двадцатки».

Экономическое сотрудничество между развитыми странами и Россией действительно омрачено конфликтом и санкциями, что сказывается и на работе в «двадцатке». Мне сложно представить серьёзное обсуждение вопросов свободной международной торговли и инвестиций, которые всегда были в числе ключевых приоритетов «Группы двадцати», в условиях действия взаимных санкций.

Работа саммита может быть также омрачена попытками австралийского председательства включить в официальную повестку дня вопросы урегулирования конфликтов, которые никогда не были частью мандата «Группы двадцати». Эксперты из Института Лоуи, консультирующие правительство Австралии, открыто предлагали обсудить на саммите вопросы урегулирования различных конфликтов: от Ближнего Востока до Южно-Китайского моря. Украинский кризис они предлагали включить в том числе для того, чтобы продемонстрировать всему миру, что Австралия не просто пригласила российского президента на саммит как ни в чём не бывало, а заставить его «держать ответ» перед мировым сообществом за действия России в последнее время.

Не исключено, что российская сторона будет готова к дискуссии по вопросу Украины, но такой формат обсуждения повлияет на атмосферу всего саммита, и спокойного диалога по вопросам экономики не получится. Это вопрос, конечно же, может и должен обсуждаться лидерами, но не на сессиях саммита, а в рамках двусторонних или многосторонних встреч «на полях». При этом следует признать, что именно Россия подала пример обсуждения вопросов безопасности на саммите G20, когда одна из сессий саммита в Санкт-Петербурге, изначально планировавшаяся как чисто экономическая, была почти полностью посвящена урегулированию кризиса в Сирии. Тогда это объяснялось экстренностью ситуации в этой стране в условиях обсуждения начала иностранной военной операции на её территории отдельными странами.

Подходящим же для повестки «Группы двадцати» может быть вопрос экономической помощи Украине, экономика которой находится в крайне плачевном состоянии. Можно, например, вспомнить оперативную реакцию министров финансов «двадцатки» на первые проявления «арабской весны», когда в коммюнике по итогам их встречи в феврале 2011 г. было заявлено о готовности осуществлять поддержку реформам и стабилизации экономики в Египте и Тунисе. Правда, в дальнейшем эта работа всё же более активно велась в рамках «Группы восьми» и специально созданного ей Довильского партнёрства. Теперь, в отсутствие G8, «двадцатка» может стать одной из площадок для предварительного обсуждения решений о выделении Украине кредитов МВФ и Всемирного банка или привлечения широкой коалиции стран, готовых поучаствовать в восстановлении её экономики.

Смогут ли страны настолько же эффективно, как это было в 2008 году, наметить единый курс стратегического развития мировой экономической системы?

Марк Рахмангулов

Марк Рахмангулов: Не думаю, что сейчас у членов «Группы двадцати» имеются те же стимулы, что и в 2008 году, когда мировая экономика стояла на краю пропасти. Да, экономические прогнозы продолжают ухудшаться, но ситуация в мире в целом более спокойная. Экономические санкции значительно снижают эффективность координации экономической политики. Кроме того, можно считать, что стратегические направления развития по основным приоритетам уже были заложены на предыдущих саммитах, и сейчас идёт речь об их реализации, которая требует как политической воли, так и повседневной профессиональной работы. Таким образом, крайне важно добиваться исполнения тех обязательств, которые публично принимает на себя «двадцатка». Многолетнее исследование Университета Торонто и Института международных организаций и международного сотрудничества Высшей школы экономики показывает, что начиная с саммита в Лондоне 2009 года, уровень исполнения обязательств год от года повышался, хотя и никогда не был стопроцентным. На основе имеющихся на настоящий момент данных, можно зафиксировать снижение среднего уровня исполнения обязательств в период австралийского председательства, что негативно сказывается на эффективности «Группы двадцати» как площадки для координации экономической политики. При этом необходимо отметить, что такой показатель частично объясняется долгосрочным характером решений, принятых на саммите в Санкт-Петербурге. Некоторые из них, например, в сфере международного сотрудничества в налоговой сфере, не могут быть реализованы в течение одного председательства и подразумевают более длительный период исполнения.

Стоит ли рассчитывать, что на предстоящем саммите пойдет речь о реформировании мировой экономической системы?

Марк Рахмангулов: Различные аспекты реформирования мировой экономики всегда составляют основную часть повестки «двадцатки». Это и регулирование финансовых рынков, и международное сотрудничество в налоговой сфере. Что касается реформы Международного валютного фонда, то очевидно, что процесс зашёл в тупик. США единственная страна из всей «Группы двадцати», которая не ратифицировала соответствующие поправки к Статьям соглашения МВФ, что не позволяет провести согласованные ещё в 2010 году реформы. В условиях изменения расстановки сил в Конгрессе рассчитывать на ратификацию как минимум до следующих выборов не приходится, и «двадцатке» останется лишь в очередной раз повторить свой призыв к американским парламентариям.

Крайне напряжённой выглядит ситуация с реализацией пакета соглашений ВТО, принятого в декабре 2013 года. После признанной прорывом в международных торговых переговорах министерской конференции на Бали разногласия по их практической реализации поставили под сомнение эффективность всей ВТО. «Двадцатка», в которой представлены как развитые, так и развивающиеся страны должна попытаться найти точки соприкосновения по торговой повестке.

Какой позиции будет придерживаться Россия в отношении своих западных партнеров в свете событий на Украине и их последствий? Какие интересы преследует Россия на данном саммите?

Марк Рахмангулов: Россия заинтересована в реализации решений, принятых G20 в рамках российского председательства в прошлом году, и в продолжении тех приоритетов, которые были одобрены лидерами на саммите в Санкт-Петербурге. Это и стимулирование инвестиций в инфраструктуру, и международный обмен налоговой информацией, и принятие всеми членами G20 национальных стратегий экономического роста.

Думаю, что российские официальные лица могут начать активнее контактировать со своими партнёрами из Турции, которая станет следующим председателем «двадцатки» (уже с 1 декабря 2014 года). Учитывая продолжение экономического сотрудничества между нашими странами и возможность поделиться российским опытом по организации председательства G20, Россия при желании может оказывать большее влияние в «двадцатке» в следующем году, чем это было во время австралийского председательства.

Кроме того, учитывая идущие дискуссии, Москва, скорее всего, будет поддерживать в качестве председателя G20 на 2016 год развивающуюся страну из Азиатско-Тихоокеанского региона, с которой у неё развивается стратегическое партнёрство, нежели чем её возможного соперника – развитую страну из того же региона.

Кто из традиционных и потенциальных партнеров России будет придерживаться относительно благожелательной для Москвы линии?

Марк Рахмангулов: На фоне происходящих на международной арене событий Россия стала ещё теснее сотрудничать со странами БРИКС. Этому способствует и предстоящее председательство нашей страны в БРИКС, кульминацией которого станет саммита в Уфе в июле 2015 года. Мне представляется, что именно эти страны сыграли решающую роль в решении не препятствовать полноценному участию России в работе G20, в том числе приезду президента РФ в Брисбен. Можно вспомнить недвусмысленное заявление министров иностранных дел БРИКС, сделанное на полях саммита по ядерной безопасности в Гааге в марте 2014 года, когда они выразили свои опасения попытками в одностороннем порядке определять «природу и характер» «Группы двадцати».

Координация позиций к повестке G20 между странами БРИКС проводилась и ранее, в том числе через встречи министров финансов (а также некоторых других форматов) пяти стран непосредственно перед встречами соответствующих министров G20. Теперь же в силу разочарования неспособностью серьёзно реформировать международные экономические институты страны БРИКС стали создавать собственные механизмы, такие как Новый банк развития и Пул валютных резервов.

Для эффективного продвижения своих интересов в «двадцатке» России нужно теснее взаимодействовать и с другими странами, в том числе развитыми. Профессиональный диалог по приоритетам G20 на министерском и экспертном уровне, а также в рамках взаимодействия бизнеса и гражданского общества не должен подвергаться риску в силу политических причин.

Можно ли полагать, что на фоне ухудшившейся политической и экономической конъюнктуры, особенно в Евро-Атлантическом регионе, саммит Большой двадцатки станет прорывом в отношениях между странами?

Виктория Панова

Виктория Панова: Шанс на определенный прорыв скорее был у прошедшей за несколько дней до саммита «Группы двадцати» встречи лидеров на Форуме АТЭС. Как в 2003 году пальму первенства в условном и ограниченном примирении по итогам иракских разногласий получил В.Путин, пригласив среди прочих лидеров стран «Группы восьми» на празднование 300-летия Санкт-Петербурга до проведения встречи «Группы восьми» в Эвиане, так и сегодня похожую роль смог сыграть Пекин, проведя саммит АТЭС накануне. Хотя на этом форуме и отсутствовали европейские лидеры, в значительной степени затронутые текущей геополитической конфронтацией, тем не менее основные действующие лица, определяющие потенциал примирения и возобновления сотрудничества с Россией, а именно США, - участники того саммита. Хотя отдельных специальных встреч В.Путина и Б.Обамы не было запланировано, оба лидера смогли «на ногах» обсудить темы Сирии, Ирана, Украины, а также двусторонних отношений. Немаловажно и то, что общение с последовавшими в фарватере введения санкций и нагнетания обстановки Японией и Австралией прошло в достаточно дружественной атмосфере. По итогам встречи с В.Путиным на полях саммита АТЭС, премьер Японии Синдзо Абэ заявил о своем намерении развивать «личные доверительные отношения с российским президентом», кроме того были определены новые сроки визита Путина в Японию. Премьер Австралии Тони Эббот, несмотря на раздутое накануне высказывание австралийского представителя о решимости потребовать извинений от российского президента за сбитый Боинг, никаких «жестких заявлений» не звучало, более того, оба лидера высказали общую заинтересованность в скорейшем и объективном завершении расследования. Поэтому, ожидать, что произойдет новый прорыв в ходе встреч «двадцатки», не стоит. Невозможность изоляции и формирования единого фронта против России уже была продемонстрирована и в ходе памятного голосования в ГА ООН, и на встрече АСЕМ в Милане, и на уже упомянутой встрече АТЭС. Соответственно, саммит «Группы двадцати» скорее всего станет не столько прорывным, сколько рабочим моментом, позитивная роль которого состоит в демонстрации того, что какими бы серьезными разногласиями не раздирался мир, созданные механизмы мироэкономического регулирования способны устоять и продолжить работу по стратегически важным направлениям экономического и валютно-финансового сотрудничества, определяющего возможности для устойчивого развития и стабильности всего мира.

Смогут ли страны настолько же эффективно, как это было в 2008 году, наметить единый курс стратегического развития мировой экономической системы?

Виктория Панова: В соответствии с заявленными приоритетами австралийского председательства, основные темы грядущего саммита «Группы двадцати»: экономический рост, содействие занятости и глобальное мироэкономическое управление. Интересно, что несмотря на то, что Австралия подчеркивает исключительное новаторство во всех представленных темах и подходах, очень многие моменты были фактически продолжены в развитие предложенного в рамках российского председательства. Это и проблема занятости на повестке дня Австралии, одна из тем российского председательства, о которой достаточно презрительно отзывались австралийские официальные лица, как о недостаточно важной и системной. Если в 2013 году РФ объединила финансовый и трудовой треки, то в этом году к исключительно инновационной идее отнесено объединение финансового и лидерского треков. И, конечно же, неизменным остался подход к обеспечению отчетности «Группы двадцати» перед собственной и мировой общественностью, хотя ранее акцента на важности «дружественных проверок» (peer review) и не делалось. По мнению председателя, обнародование национальных стратегий стран «Группы двадцати» вместе с Брисбанским планом действий, позволят оценить возможности возобновления экономического роста и увеличения занятости во всем мире.

Если говорить о потенциально позитивных возможностях в определении единого стратегического курса, то, в случае не только высказывания благих намерений, но и практических шагов на этом пути, исключительно полезно для мировой экономики стало бы решение «Группы двадцати» добиться повышения общего среднего роста стран «Группы двадцати» как минимум на 2% в течение следующих 5 лет и предложить соответствующие национальные и международные стратегии. Хотя немаловажным представляется фактор не столько среднего роста, сколько устойчивого подъема всех системноважных экономик. С одной стороны по итогам последнего отчета МВФ мы увидели, что новая семерка развивающихся стран уже превзошла по объему ВВП коллег из старой семерки, а Китай по ВВП ППС уже стал номер один. С другой, неустойчивость нынешних экономических тенденций и воздействие геополитической конфронтации на мировые экономические связи не позволяют ни одной из групп стран рассчитывать на безоблачный сценарий развития.

Важным для обеспечения функционирования мировой экономики станет одобрение лидерами рекомендаций Совета по финансовой стабильности (СФС) по введению более жестких правил по отношению к системно важным банкам (total loss absorbing capacity – TLAC).

Стоит ли рассчитывать, что на предстоящем саммите пойдет речь о реформировании мировой экономической системы?

Виктория Панова: Другая, не менее важная, или даже скорее «системообразующая» тема «Группы двадцати» - это вопрос реформирования мировой экономической системы. Вопреки решениям Сеульского саммита «Группы двадцати» 2010 года, система управления и принятия решений в МВФ не меняется. Вопрос изменения квот до сих пор фактически блокируется Конгрессом США, а ввиду отсутствия прогресса по уже принятым решениям, планировавшееся на начало 2014 года дальнейшее перераспределение квот также не случилось. В этой связи страны БРИКС, и отдельно, и в рамках «Группы двадцати», уже неоднократно коллективно выступали за ускорение данного процесса. Более того, общая позиция пяти стран заключается в том, что в случае дальнейшего упрямства, реформу можно проводить и без Вашингтона. Несмотря на то, что по итогам очередной встречи идею озвучил именно министр финансов РФ Силуанов, что можно было расценить, как демарш российской стороны в свете ухудшившихся отношений России и США, такая позиция является общей для БРИКС и была инициирована как раз другими партнерами по «пятерке».

По словам ряда экспертов, для реализации такого сценария существуют юридические возможности.

На сегодняшний день, несмотря на схожую позицию со стороны страны-председателя (Тони Эббот заявил о необходимости привести в соответствие с реалиями этого века представительство в МВФ и СФС, а не оставаться в прошлом столетии), потенциал решения проблемы будет зависеть в большей степени от решимости Пекина, как ведущего государства, заинтересованного в реформировании международной экономической системы, сопроводить свои заявления практическими шагами. В частности, здесь может идти речь о блокировании всеми странами БРИКС выделения очередных линий в рамках Новых механизмов заимствования на следующие полгода, как это было озвучено ранее в случае отсутствия прогресса по реформе МВФ до конца 2014 года.

Какой позиции будет придерживаться Россия в отношении своих западных партнеров в свете событий на Украине и их последствий? Какие интересы преследует Россия на данном саммите?

Виктория Панова: Несмотря на то, что Россия вопреки многочисленным антагонистическим публикациям в СМИ и заявлениям официальных лиц на Западе (здесь идет речь не только о ранее упоминавшихся австралийских демаршах, но и о недавнем заявлении генерала НАТО о пересечении российскими войсками границы с Украиной и т.д.), саммит «Группы двадцати» ни в коей мере не станет ни судилищем над Россией, нельзя Западу рассчитывать и не изоляцию России в «Группе двадцати». Практически с полной уверенностью можно утверждать, что в ходе встречи «Группы двадцати» будут обсуждаться рабочие моменты, касающиеся развития мировой экономики и готовившиеся шерпами в отрыве от геополитической конфронтации. Поэтому успех саммита скорее будет зависеть не от взаимоотношений Запада и России, а от возможности компромисса ведущих игроков по вопросам мировой экономической реформы, укрепления международных институтов (в частности, несмотря на заявления о постановке вопроса об эффективности ВТО на встрече, шансов на преодоление кризиса Организации именно в рамках «Группы двадцати», мало). Мандат «Группы двадцати» не предполагает возможность замены собой, в том числе, СБ ООН, где обсуждаются вопросы мира и безопасности, по которым и существуют основные разногласия между Россией и рядом ее западных партнеров. Поэтому, отсутствие серьезных проблем на встрече «Группы двадцати» ни в коей мере не будет означать реального преодоления противоречий между этими игроками в геополитической сфере.

Возможно, для России это и может быть еще одной возможностью продемонстрировать, что она остается важным мировым игроком, с которым всегда вынуждены будут считаться независимо от развития ситуации. Возможно, Брисбан станет возможностью лишний раз обсудить проблемы Украины и европейского кризиса на двусторонней основе со своими основными европейскими партнерами. Но, главной целью, все же останется решение проблем, стоящих на повестке дня «Группы двадцати», а не преодоление региональной конфронтации с коллегами из Евроатлантики. А именно – реформа МВФС, проблемы энергетической безопасности, проблемы финансового регулирования. Возможно, для России площадка «Группы двадцати» будет дополнительным шансом продвинуть тезис о недопустимости использования односторонних санкций против других стран в случае несогласия по политическим мотивам.

Кто из традиционных и потенциальных партнеров России будет придерживаться относительно благожелательной для Москвы линии?

Виктория Панова: Представляется, что, несмотря на линию общего нейтралитета со стороны Китая, усталость КНР от двойственной политики США в отношении Пекина позволит продолжить линию на сближение двух стран в рамках «Группы двадцати», как это, впрочем, уже было продемонстрировано встречей АТЭС, а также заключением значительного пакета двусторонних соглашений между Россией и КНР. Однозначно можно говорить о сохранении линии на формирование единых подходов со стороны БРИКС, хотя как и в случае отдельно Пекина, остальные члены БРИКС вряд ли будут занимать именно пророссийские позиции, тем не менее общие подходы по ряду вопросов мироэкономического и финансового регулирования сохранятся и скорее всего будут характеризовать весь процесс переговоров. Думается, что ряд стран, заинтересованных в сотрудничестве с БРИКС, в частности Индонезия, претензии которой на усиление роли в морской безопасности АТР были недвусмысленно поддержаны Россией, потенциально Турция, которая имеет шансы в свою пользу использовать санкционную игру Запада, также будут занимать достаточно благожелательную позицию.

Материал подготовила Мария Гурова, программный ассистент РСМД.